国有企业混合制改革中财务管理问题及对策

张忠

积极稳妥深化混合制改革，完善中国特色现代企业制度是深化国企改革的重要举措，混合所有制企业逐步成为支撑经济发展的重要力量。持续发挥混合后的比较优势，关键在于加强混合所有制企业经营管理，尤其是财务监督管理，现有的财务管理模式在实际应用中存在一定的不足。本文分析总结了国有企业混合制改革中财务管理的常见问题，并提出相应的对策建议。

党的十八届三中全会指出，要积极发展混合所有制经济，强调国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力。党的十九届四中全会进一步提出，混合所有制经济是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展这一基本经济制度的重要实现形式。

2020-2022年国企改革三年行动中，中央企业引入社会资本金额超过8000亿元，一批混改企业顺利在股票市场上市，2022年末中央企业和地方国有企业混合所有制企业户数占比分别超过70%和54%。2023年，国家发改委《关于2022年国民经济和社会发展计划执行情况与2023年国民经济和社会发展计划草案的报告》提出，制定实施新一轮深化国有企业改革行动方案，积极稳妥深化混合所有制改革，完善中国特色现代企业制度，打造一批创新型国有企业，加快建设世界一流企业。国有企业混合所有制改革从量的增长转变为质的提高，加强对混合所有制企业财务监督管理是保障混合制改革优势充分发挥的重要保障。

一、混合所有制企业财务管理现状及存在问题

国有企业以控股或参股的方式，与社会其他资本组建混合所有制企业，初衷在于发挥国有资本充足、资源丰富、技术先进、管理规范的优势，又能让社会资本市场机制活、效率效益高、科技创新快的特点激发国有资本使用效率，达到各种所有制经济取长补短、相互促进、共同发展的目的。国有企业经过多年的混合制改革发展，已逐步认识到加强财务监督管理的重要性。作为混合所有制企业股东一方，国有企业对混合制企业财务管理模式常见的有以下几种：

（一）财务预算管控模式

国有企业集团按照全面预算管理制度，将控股混合所有制企业视同全资企业管理，一并纳入全面预算管理范畴，在每年末制定下年年度预算，相关预算按审批流程报上级国有企业和企业董事会审议批准，上级企业并与所属混合所有制企业签订目标责任书，年末或次年初按照签订的目标责任书进行考核，考核结果用于经理层薪酬考核和国有企业对混合制企业资源支持的参考标准。

在该模式下，混合所有制企业其他出资方，尤其是参与实际经营的其他股东方及其委派的管理人员或职业经理人，为得到国有企业在融资、业务协同等方面的资源支持，在预算编制时过度乐观估计，甚至迎合国有企业管理层，背离客观实际编制下年度预算目标。由于年度预算跨度较长，在预算执行过程中经理层往往找寻内外部影响因素、资源支持到位不及时等理由，申请调整预算或者其他方法规避目标责任书考核。当目标责任书考核对个人影响较大时，为达到经理层利益最大化，年末通过提高赊销比例、延长收款账期、提前确认下年收入等方式突击完成年度任务，造成更大的财务风险。

（二）财务集中管控模式

国有企业，尤其是国有大型集团企业成立财务共享中心或类似财务集中处理部门，将所属混合所有制企业的融资业务、大额资金支付、财务核算等统一管理和集中处理，以达到财务管理的标准化和流程化。有成立财务公司的大型企业集团将所属混合制企业进行资金归集管理、代为理财等，甚至将混合所有制企业业务管控也纳入统一的审批流程，混合所有制企业的投资、合同审批、资金支付审批等均通过上级国有企业管理信息系统进行审批管理。

在该模式下，一定程度上提高了财务管理标准化程度、降低了财务风险，但同时产生了审批手续及流程繁琐、资金结算不及时、资金头寸与实际差异较大等问题，集中统一管控降低了混合制企业本身灵活性的优势，尤其是对业务市场化程度高、临时性发生较多的公司，繁琐、冗长的审批流程降低了混合制企业管理层的积极性、降低了工作效率，长此以往，必然影响到混合制企业中短期预算目标的达成，甚至影响各股东方与管理层的沟通合作。

（三）派驻财务总监模式

国有企业为加强对所属混合所有制企业财务管理，由总部派驻财务总监到混合制企业任职，人事管理权仍保留在国有企业本部，以实现对混合所有制企业财务管理的独立性。

在该模式下，一方面财务总监在派驻企业履职一定程度上保持独立性，由于混合制企业股东多元化，董事会、经理层由不同股东委派或聘任、代表不同股东方利益，在实际经营管理过程中若经营层与企业所有者，尤其是国有资本利益方向偏离，外派财务总监势必受到多方压力和对抗，这不仅影响财务总监正常履职、产生不和谐的内部关系，对企业经营管理、业务开拓等都产生负面影响。另一方面，部分外派财务总监知难而退、主动和谐人际关系，甚至融入经营层谋取个人利益，影响外派财务总监职能的发挥，损害国有企业的利益。

二、加强混合所有制企业财务管理对策和建议

（一）基于共同价值，达成合作基础

宜混则混，宜独则独，“混”是手段，“改”才是关键，转机制增活力才是最终目的。2021年混改进入全面深化阶段后，國有企业在推进混合所有制改革中应更加谨慎选择混改合作伙伴，在混改前要进行深入研究分析，充分调研对方的技术水平、市场影响力、存在的困难等，以优化和调整混改企业利益相关者的责权利关系为目标，寻求价值观一致的合作伙伴，规划短、中、长期战略目标。

共同价值观是长期合作的基础和保障，思想统一、目标一致的企业氛围将激发广大员工干事创业的积极性，形成统一的企业价值观和职工认同感，为企业日常管理，尤其是财务管理奠定基础。

（二）完善法人治理，规范公司运营

完善治理结构是混合所有制企业管理的关键，现代企业制度的现代性在于法人治理，建立具有定位清晰、权责对等的股东（大）会、董事会、经理层、党组织和监事会等，机构间要能够协调运转、高效制衡，在执行决定政策时要按章行权，做到有法可依、有据可循。将自主经营权下放到董事会和经理层，使其拥有更多的企业内部话语权，将董事会提到核心地位，理顺董事会和经理层之间的关系，聘用职业经理人对企业进行管理，赋予企业更强生命力和活力，提高企业应对风险的能力。

完善的公司法人治理是规范公司运营、提高运营效率、降低风险的重要基础，是有效解决财务管理问题的重要抓手。公司治理结构的完善关键在以下四个方面：一是国有企业设立专门部门和管理流程，审查所属混合制企业提交股东（大）会的议题议案，对照企业设立时的战略规划，重点审查董事会实施战略规划年度或阶段性计划、监事会年度报告中披露的问题等；二是保障监事会的独立性，为监事正常开展工作提供条件和保障，同时，股东大会高度重视监事会的意见，将监事会检查发现问题的整改落实纳入对董事会和经理层的考核内容；三是选派专业强、素养高的人员担任董事，充分发挥董事会的战略决策作用，摆脱“流程化重大事项审查”定位，董事会应根据公司设立时确定的战略规划，研究制定年度业务计划，对每年度预算偏差研究纠正措施，重点审查经理层年度报告，加强对经理层的年度考核；四是经营管理层在公司章程规定和董事会的授权范围内开展业务，组织落实董事会决策的业务计划，董事会应充分尊重和信任经理层。

一个健全的企业财务管理体系，实际上是完善法人治理结构的体现，同样，财务管理的创新和深化也将促进现代企业制度的建立和公司治理结构的完善。财务管理的目标是企业财务价值最大化，财务管理过程必然是围绕着企业战略的制定、实施、控制，与公司法人治理的良好运转息息相关。

（三）建立现代企业制度，提高财务管理水平

党的二十大报告中指出，“完善中国特色现代企业制度，弘扬企业家精神，加快建设世界一流企业”，为我国企业改革发展指明了方向和目标。完善中国特色现代企业制度是加快建设世界一流企业的重要制度基础，而混合所有制企业运行效率的本质在于制度的建设。

混合制企业有别于国有全资公司，其制度建设应在满足国有资本管控要求的基础上，平衡各股东方的要求，建立融合各股东方元素的财务管理制度体系。1.各股东方及企业管理人员，尤其是非国有企业委派管理人员要转变自身财务管理观念，从思想层面认识到财务管理工作的重要性和严肃性，要有对国有资本负责的责任和使命；2.在混合制企业投资协议、公司章程等重要文件中要明确财务管理分工，成立伊始即建立和完善财务组织架构、财务基础制度，对各岗位的财务工作人员职责进行明确；3.制定完善财务工作流程，确保财务管理工作的规范性，严格落实财务不相容职务分离制度；4.建立企业财务内控和内部审计制度，将财务内控融入业务环节，将风险管控贯穿到日常业务，及时发现问题，提高风险防控的前瞻性。

（四）全员预算管理，严肃业绩考核

董事会和管理层重视预算管理对财务管理有重要意义，能使全员都能够参与到预算管理工作中，管理层基于市场研判和业务实际，制定预算管理工作机制和总体预算目标。预算工作人员深入到企业各部门对实际情况进行调查分析，掌握企业经营现状，编制高质量的预算管理计划，并严格落实预算编制的审批，保证预算管理的符合性、严肃性和可操作性，年度预算一旦下达，就成为经营管理层年度考核的重要指标，不得随意更改。

混合所有制企业应建立职业经理人竞选和市场化选人聘任机制，各方股东委派人员在董事会层面做战略方向的把控，经营管理层由市场化人员组成，刚性推动预算业绩考核和财务管理工作，实现业绩指标的有效达成。避免形成“国资控股、民营运营”情况，国有企业实质上只取得了报表的合并权，对混合制企业实际运营无法掌控。部分国有企业委派专职财务总监负责混合制企业的财务管理，日常经营业务交由民营企业方管理运营，财务管理仅仅停留在日常核算、资金支付和审批，无法真正落实业务前端的风险防控。

（五）加强审计监督，完善内部控制

最新公司法修订草案明确，有限责任公司可以按照公司章程规定在董事会中设置审计委员会，行使监事会的职权，不设监事会或者监事。公司法修订草案将内部审计提到了更高的高度，国有企业在拟设立混合制企业时，应建立董事会下设审计委员会的机构设置，合资协议和公司章程中明确内部审计的职责权限。国有企业内部审计应通过发挥从监督到服务、咨询、建议的职能，不仅仅关注财务报表审计，还应关注董事会机制的建立与完善情况、董事会对经理层成员选聘和业绩考核职权落实情况、经理层对董事会决策的执行情况、内部风险控制措施落实情况、“四会一层”职责和授权清单及执行情况等，为企业党组织、股东会（监事会）、董事会、经营层权责关系的规范化建设提出意见建议。

内部审计只是管理手段，关键在于对审计问题的整改落实，以改善企业管理、提高内部控制水平。针对混合所有制企业审计中发现的问题和整改意见，应督促企业成立专门整改小组，构建整改完善长效机制，每年审计整改报告报董事会审议，作为对经营管理层的参考指标。

综上所述，在国有企业混合制改革不断深化发展的背景下，混合所有制企业的发展也出现了两极分化。混合所有制企业设立初衷在于整合国有资本和非国有资本的各自优势，以促进我国经济整体向好发展，混合所有制企业是否充分发挥各方优势，关键在于日常经营管理。国有企业财务管理严格谨慎但效率偏低，非国有资本灵活多变但缺乏规范操作、存在失控風险，因此应结合自身实际和发展阶段，建立符合混合所有制企业特点的管控模式。尤其是在公司设立初期即建立完善的法人治理机构和现代企业制度，完善既满足国有资产管理规定，又能激励非国有资本灵活发展的体制机制，严肃考核激励，吸引优秀人员参与企业运营管理。同时，加强对企业的日常监督管理，提高内部审计管理的独立性，建立审计整改长效机制。

（作者单位：云南省能源投资集团有限公司）