外部监督制度创新与国有企业治理

步晓宁 刘英新 张天华

摘要：国有企业治理能力是国家治理能力的重要组成部分，与实现国家治理体系和治理能力现代化息息相关。以2008—2017年上市公司为研究样本，基于检察行政公益诉讼制度试点这一准自然实验，使用双重差分法研究外部监督制度创新是否以及如何影响国有企业的治理水平。研究发现，外部监督制度创新能够提升国有企业的治理水平，尤其对位于副省级以下城市或受金融市场扭曲影响较弱的国有企业，外部监督创新对治理水平的提升作用更为显著。外部监督制度创新可以通过优化股权结构和弱化政府干预力度提升国有企业的治理水平，而良好的市场中介发育与法治环境能够助推外部监督制度创新对国有企业治理水平的提升效果。进一步分析发现，外部监督创新在提升国有企业治理水平后会带来股票回报和公司价值的改善。据此建议持续改进公益诉讼制度建设，加大制度执行力度；重视改善外部治理环境，推动外部监督工作收益最大化。

关键词：公益诉讼；外部监督；国有企业；治理水平；股权结构；公司价值

文献标识码：A文章编号：1002-2848-2023（02）-0104-15

一、问题提出

根据财政部公布的数据，2022年1—8月国有企业营业总收入为523 519.1亿元，同比增长9.5%。习近平总书记在党的二十大报告中指出，我们以巨大的政治勇气全面深化改革，许多领域实现历史性变革、系统性重塑、整体性重构，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高。国有企业治理能力是国家治理能力的重要组成部分，与实现国家治理体系和治理能力現代化息息相关。国有企业加强治理体系和治理能力建设是顺应时代环境变化的必然选择。国有企业是国民经济的支柱，也是中国特色社会主义的支柱，更是推进中国进入历史新时代的强大推动力。为确保国民经济持续、快速、健康发展，完善中国特色现代企业制度，建立有效制衡的公司治理机制，建立健全市场化经营机制，提高企业活力和效率是国有企业改革的重要方向。

在建立现代企业制度的过程中，一系列的探索实践使得中国国有企业全要素生产率得以提高，但随之产生的一些问题也导致了国有企业治理水平的低下，关于如何提升国有企业治理水平的研究也从诸多视角展开。例如，马连福等［1］从党委会与董事会的“双向进入、交叉任职”角度研究这种领导体制能否起到监督和约束企业经营者的作用；刘磊等［2］认为“高效产权”引入可能部分缓解内部人控制问题；邱国栋［3］在谈及国有企业治理改革时，也将政府双重身份分离、从市场选择经理人、构建新式董事会等作为国有企业治理改革的取向。但是已有关于提升国有企业治理水平的研究多从内部治理视角展开，鲜有从外部治理特别是从外部监督制度角度展开讨论，本文希望在此方面做出拓展。

探索建立公益诉讼检察制度，是党的十八届四中全会做出的一项重大改革部署，也是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排，更是一项外部监督制度的创新。公益诉讼检察制度，是指人民检察院作为公共利益的代表，对在履行职责中发现损害国家利益或者社会公共利益的案件，向有关主体发出检察建议或向人民法院提起诉讼的法律制度。检察行政公益诉讼制度于2015年开始试点，2017年7月全面实施，仅在2017年下半年，全国共办理案件9 000余件，2018—2020年每年办案数量10万件以上，2020年首次突破15万件，行政公益诉讼案件占比始终在90%以上，检察行政公益诉讼制度的公益保护效果和社会治理效能充分显现。那么，检察行政公益诉讼制度试点所反映的外部监督创新是否会对国有企业治理水平产生影响？其具体作用机制是什么？在中国经济步入以转型增效为主题的高质量发展背景下，对该问题进行研究又有怎样的理论和现实意义？为探讨上述问题，本文采用2008—2017年的国有上市公司数据，基于检察行政公益诉讼制度试点这一准自然实验，将实施检察行政公益诉讼制度试点城市的国有企业作为实验组、其余城市的国有企业作为对照组，使用双重差分法研究外部监督制度创新是否以及如何影响国有企业的治理水平。

本文可能的贡献如下：（1）从法与金融视角出发，将检察行政公益诉讼制度与国有企业治理水平二者结合，既拓展了检察行政公益诉讼制度的实际效应研究，也丰富了对国有企业治理水平的研究内容，验证了外部监督制度创新的经济效应；（2）基于检察行政公益诉讼制度试点这一外生政策冲击，采用双重差分法对政策实施效果进行评估，从而获得更稳健的结论；（3）考虑到股权结构以及政府干预的影响，分别从上述角度展开中介机制探讨，并进一步分析了中介效应的异质性，根据制度试点的异质性效果以及调节效应检验结果，为检察行政公益诉讼制度的未来发展提供了相应的政策建议。

二、政策背景、文献回顾与假设提出

（一）检察行政公益诉讼制度背景

在新时代人民群众拥有更高水平、更丰富内涵的需求背景下，公益诉讼作为检察监督工作中更带有主动性的诉讼职能，是距离社会面最近、产生司法效益最快、最直接的检察业务，能够更好满足人民群众新的、更高水平的需求。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年5月5日，中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，同年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，进而确定在13个省份的73个城市进行为期两年的试点工作

检察行政公益诉讼制度73个试点城市为：北京市、蚌埠市、滁州市、阜阳市、合肥市、六安市、芜湖市、宿州市、宣城市、福州市、龙岩市、南平市、泉州市、三明市、白银市、嘉峪关市、酒泉市、兰州市、陇南市、庆阳市、天水市、张掖市、广州市、清远市、汕头市、韶关市、深圳市、肇庆市、贵阳市、六盘水市、黄冈市、黄石市、荆门市、荆州市、十堰市、随州市、武汉市、咸宁市、孝感市、宜昌市、白城市、白山市、吉林市、四平市、通化市、长春市、常州市、南京市、苏州市、泰州市、无锡市、徐州市、盐城市、包头市、赤峰市、鄂尔多斯市、呼和浩特市、呼伦贝尔市、德州市、聊城市、临沂市、青岛市、潍坊市、烟台市、宝鸡市、汉中市、西安市、咸阳市、榆林市、昆明市、临沧市、普洱市和曲靖市。。2017年6月，全国人民代表大会常务委员会通过关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定，标志着检察行政公益诉讼制度步入常态化轨道。修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定，检察机关提起行政公益诉讼的案件范围主要集中于生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护及国有土地使用权出让等四种类型。

有学者认为，以立法形式确立检察行政公益诉讼制度表明，经过两年试点工作的检察行政公益诉讼，其所起到的积极效果和体现的必要性得到了立法者的认可［4］，但也有学者指出，试点工作中所体现的问题并不会因为全国人民代表大会常务委员会通过修法决定而终结［5］。除上述学者对检察行政公益诉讼制度试点展开的定性分析外，另有学者从两个方面展开对制度试点实际效应的实证研究，一是从环境治理方向出发，利用双重差分方法对检察行政公益诉讼制度试点的实施效果进行了实证分析，发现制度的实施显著降低了工业废水的排放［6］。二是开始探索检察行政公益诉讼制度在保护国有资产方面的作用，梅傲寒等［7］从法学视角出发对国有资产公益诉讼的价值功能进行了阐述，并对其完善路径提出了建设性意见。本文继续运用定量分析方法对既有实证研究做出进一步拓展，将检察行政公益诉讼制度试点与国有企业治理水平二者结合，从法与金融视角出发，以此丰富相关领域的内容。

（二）国有企业治理水平的影响因素研究

关于国有企业治理水平的影响因素研究，以往学者从多个角度展开。有学者从董事会弱化层面展开讨论。一方面，中国部分国有独资公司不设董事会，而由充当公共角色的政府机构行使主管职权，从而造成董事会外部化、公共化。另一方面，某些国有企业董事会成员皆为内部人员，董事会因此失去真正治理作用，从而造成董事會形式化。董事会的外部化、公众化和形式化均会减弱国有企业董事会的功能［3］。另有学者从内部人控制方面展开讨论。由于经营者在国有企业放权让利的改革过程中获得了更大的经营和分配自主权，因而实际上也就获得了企业的控制权，其采取机会主义的行为会导致国有企业效率低下、国有资产大量流失、国有资产变相私有化，对社会经济产生诸多消极影响［1-2］。

还有学者考虑到国有企业的委托—代理问题。根据委托—代理理论，企业有效的条件之一是委托人与代理人的目标一致，而对于国有企业来说，委托人关于社会效益的政府目标与代理人的市场效率目标通常存在差异［3］，因而国有企业也存在委托—代理问题。另外，中国国有企业绝对的国有资产管理体制导致了其高昂的代理成本，且国有产权企业的代理成本普遍高于混合产权企业，混合产权企业高于个人产权企业［8］，高昂的代理成本也会导致国有企业效率的低下。现有文献研究发现，关于国有企业治理水平的影响研究多从企业内部视角展开，加强内部治理虽然可以在一定程度上提高国有企业治理效率、缓解代理问题［1］，但由于内部治理需要保持独立性，否则可能无法完成其应有的职能，致使内部治理结构失效［9］。因此，在改善国有企业治理水平的过程中，也需要考虑外部治理制度因素，进而提高企业效率。

（三）外部监督的企业治理作用研究

委托—代理理论倡导企业所有权和经营权的分离，但在委托—代理关系中由于委托人与代理人的目标追求不一致，代理人追求自身利益最大化的行为会导致资源配置扭曲，也即代理成本［10］。中国国有企业在改革过程中，在国家将国有资产注入国有性质的现代公司后，形成了一种国家与国有企业间的委托关系。与非国有企业相比，中国国有企业的委托—代理链条更长，代理成本更高，委托—代理问题会抑制国有企业公司治理水平的提升［1］。另外，由于国家和全体人民没有动力和能力去监督约束代理人，只能由官员代表政府对企业的剩余控制权和剩余所有权进行监控，这又会导致“廉价投票权”问题的产生［11］，因而发挥外部监督治理职能、解决监督主体缺失问题便十分重要。

与以往研究不同的是，本文将从制度视角出发，探究制度创新对国有企业的治理效应。与本文相类似的研究有，叶康涛等［12］从国有企业消费性现金支出费用化或资本化的角度出发，检验了《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》（简称“八项规定”）的实施效果，发现“八项规定”实施后，国有企业的消费性现金支出计入当期管理和销售费用的比例显著下降，而计入本期存货科目的比例显著上升，国有企业存在规避“八项规定”监管的行为。而张昭等［13］则从超额薪酬视角切入，检验了国企高管薪酬制度改革（本文简称“限薪令”）对企业高管薪酬管制的政策效果，发现“限薪令”实施后，企业高管超额薪酬受到显著抑制，进而否定了以往基于高管薪酬绝对水平研究下的“政策无效论”。

本文所研究的检察行政公益诉讼制度是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排，也是一项外部监督制度的创新。以往对于检察行政公益诉讼制度的研究多从环境保护角度展开，即便有学者开始探索其在国有资产保护方面的作用，但尚未有学者从实证角度将检察行政公益诉讼制度的实施与国有企业治理水平联系起来进行研究。结合上述分析，本文拟从以下方面做进一步的拓展：国有企业治理问题历来受到多方关注，而检察行政公益诉讼制度试点作为一项外部监督制度创新，其实施符合准自然实验的条件，本文便从外部治理角度出发，研究外部监督制度创新对国有企业治理水平的影响，并进一步探讨两者的影响机制。

（四）研究假设

1.检察行政公益诉讼制度与国有企业治理水平

检察行政公益诉讼制度旨在针对“行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等”。“督促”地方政府“纠正”其在公共利益保护上的“违法行使职权或者不作为”，乃是中央对检察行政公益诉讼制度的功能定位［6］。中国国有企业与当地政府存在紧密的联系，部分国有独资企业不设董事会，而由政府机构行使主管职权［3］，董事会功能的弱化间接导致了国有企业治理水平的低下。既然中国国有企业结构更多地体现为一种“行政干预”，而检察行政公益诉讼制度又能够督促行政机关改进自身不作为行为，制度实施伴生的威慑效应将可能起到抑制行政机关不良行为的公司治理作用。在此，本文提出以下假设：

H1：检察行政公益诉讼制度试点会促进国有企业治理水平的提升。

2.城市与企业层面的差异表现

中国国有企业隶属于不同层级的政府，国有企业与政府之间存在紧密的政治关联，大量的证据表明，政治关联能够帮助企业获得额外的资源优势。但从世界范围来看，政府控制带来的往往是国有企业经营业绩不佳［14］。政府作为国有企业的股东，参与企业的治理与运营会对国有企业的经营效率产生影响，而不同行政级别政府出于不同的政绩诉求，其对国有企业干预导致的价值损害程度也会不同，且随着行政级别的下降，这一损害效应也会逐层递减［15］。由于检察行政公益诉讼制度试点城市的行政层级存在差异，为探讨外部监督制度创新对国有企业公司治理水平的提升效果是否会受城市行政层级差异的影响，本文提出以下假设：

H2：在位于较低行政层级城市的国有企业中，检察行政公益诉讼制度试点对治理水平的提升效果更为显著。

金融市场扭曲是指金融市场市场化程度不高，金融资源不能完全按照资本使用效率配置的情况。金融市场扭曲会促使金融资源和政府补贴偏向低效国有企业，导致其演变成僵尸企业。另外，由于金融市场扭曲主要干预金融资源的有效配置，而资本密集度高的企业对金融市场扭曲更加敏感，金融市场扭曲对资本密集度高的企业的影响也会更明显［16］。对于僵尸企业来说，由于可以获得政府或金融机构的补贴维持经营，因而表现出“困而不变、僵而不死”的特征。综上所述，易受金融市场扭曲影响的企业会演变为僵尸企业，而僵尸企业由于受到金融资源的长期支持往往难以或懒于改变，外部监督制度创新对该类国有企业公司治理水平的提升效果可能存在差异，在此本文提出以下假设：

H3：在受金融市场扭曲影响较弱的国有企业中，检察行政公益诉讼制度试点对治理水平的提升效果更为显著。

3.股权结构与政府干预的中介效应

股权结构体现了微观企业中的产权安排，是企业治理结构中的主要决定因素，进一步影响着企业的经营行为［17］。股权结构治理作用的发挥效果取决于股权结构的特征，中国国有企业从计划经济到市场经济的过渡还不成熟，“一股独大”的经营活动容易和行政权力密切交织在一起，而国有企业混合所有制改革的主要目的便是优化股权结构和健全公司治理机制。在全面深化混合所有制改革的背景下，检察行政公益诉讼制度的实施可能会促进国有企业优化股权结构并以此来改善企业治理水平，为此本文提出以下假设：

H4：检察行政公益诉讼制度试点通过促进股权结构优化进而提升国有企业治理水平。

对于转型经济国家，当市场经济不发达时，主要由行政机制而非法律制度来维护经济秩序［18］，而中国便处于这样的转型阶段，市场力量和行政力量同时作用于国民经济。此外，中国对地方政府官员的考核主要基于一种相对绩效表现的锦标赛体制［19］，地方政府出于对GDP、税收、就业、产业发展等方面的考虑会对企业施加行政干预。由于中央对检察行政公益诉讼制度的功能定位在于“督促”地方政府“纠正”其在公共利益保护上的“违法行使职权或者不作为”，因而其可能通过弱化政府干预力度来改善国有企业的治理水平，为此本文提出以下假设：

H5：检察行政公益诉讼制度试点通过弱化政府干预力度提升国有企业治理水平。

4.市场中介发育与法治环境的调节效应

来自外部环境的某些因素，例如市场中介发育和法治环境等可能会对检察行政公益诉讼制度提升国企治理水平产生影响。这是因为市场中介组织既可帮助企业优化资源配置、实现良性运作，也可扶助企业跨越信息壁垒、促进产业升级，而外部治理环境是公司进行决策选择的基础，良好的外部治理环境应当是法治化的。因而样本所处城市的市场中介组织发育越完善、外部法治环境越好，该城市的国有企业可以借助的外界渠道可能也就越多，检察行政公益诉讼制度工作也就越能落实。在此本文提出以下假设：

H6：良好的市场中介发育或法治环境会助推检察行政公益诉讼制度试点对国有企业治理水平的提升效果。

三、研究设计

（一）样本选择和數据来源

本文研究检察行政公益诉讼制度试点所反映的外部监督制度创新是否以及如何影响国有企业的公司治理水平。用来推算上市国有企业治理水平的数据均来自国泰安（CSMAR）数据库。由于2007年开始中国实行了新会计准则，考虑到会计准则变化会给研究带来影响，加之检察行政公益诉讼制度于2017年6月底结束试点，最终本文选择数据时间区间为2008—2017年。

控制变量和其他数据方面，国有上市公司财务数据来自CSMAR数据库，股票回报率数据来自中国经济金融数据库（CCER），城市层面数据来自《中国城市统计年鉴》，省份市场特征数据来自《中国分省份市场化指数报告》。

（二）变量定义

被解释变量：国有企业治理水平（Gov）。借鉴周茜等［20］的研究，采用主成分分析法从监督、激励、决策多方面构造综合性指标来度量公司治理水平。具体而言，用独立董事比例与董事会规模表示董事会的监督作用，选用高管薪酬与高管持股比例表示公司的激励机制，用机构持股比例与股权制衡度（第二至五大股东持股比例之和/第一大股东持股比例）表示股权结构的监督作用，用董事长与总经理是否两职合一表示总经理的决策权力。基于上述7个指标，以2008—2017年上市公司数据为初选样本，剔除ST、*ST以及金融行业企业，运用主成分分析法构建公司治理指数，采用第一大主成分作为反映公司治理水平的指标，最终得到国有企业公司治理水平，数值越大，公司治理水平越高。

核心解释变量：检察行政公益诉讼制度试点（DID）。2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，检察行政公益诉讼制度于2015—2017年在13个省份的73个城市进行试点。在与国有企业数据匹配过后，最终保留43个试点城市

本文经过数据合并后保留的43个试点城市为：北京市、三明市、昆明市、西安市、济南市、龙岩市、曲靖市、六盘水市、广州市、黄石市、深圳市、聊城市、长春市、青岛市、通化市、宜昌市、吉林市、南京市、福州市、肇庆市、武汉市、黄冈市、阜阳市、宝鸡市、兰州市、贵阳市、荆州市、潍坊市、无锡市、芜湖市、合肥市、蚌埠市、常州市、徐州市、苏州市、呼和浩特市、咸阳市、包头市、韶关市、汉中市、汕头市、赤峰市和盐城市。

。本文设置两个虚拟变量Tim和Tre，在研究样本期内，如果城市i被选为检察行政公益诉讼制度试点城市，则Tre取1，否则取0；如果年份t≥2015，则Tim取1，否则取0，DID由Tim和Tre乘积得来。

控制变量：本文从企业、城市以及行业三个层面选取了企业规模（Siz）、资产负债率（Lev）、盈利能力（Roa）、企业成长性（Gro）、城市人均GDP（Pgd）、GDP增长率（Gdr）、固定资产投资占比（Fix）、市场化水平（Mar）、行业竞争度（Hhi）等指标作为控制变量。主要变量定义见表1。

（三）描述性统计

为避免极端值的影响，本文对主要变量进行上下1%的Winsorize缩尾处理，主要变量的描述性统计结果见表2，不同观察值下的变量存在明显差异，本文在此不再赘述。

（四）模型设定

本文以检察行政公益诉讼制度试点实施为核心解释变量，考察其对国有企业公司治理水平的影响，为此本文构建如下双向固定模型进行检验：

Gov=β0+β1DID+γX+μ+λ+ε（1）

其中，β0为常数项；DID为本文核心解释变量，若城市实施检察行政公益诉讼制度则该变量取1，否则取0；X代表所有控制变量；μ为个体固定效应；λ为年份固定效应；ε表示随机项。此外，采用更稳健的标准误会使得统计推断的偏差更低，进而提升数据检验效果，但同时也会导致方差变大使得统计结果不显著［21］。二维聚类调整本质上是在两个维度上分别进行一维的聚类调整，调整过程只会改变标准误大小而不影响系数。本文同时从个体与年份两个层面进行聚类调整，采用二维聚类标准误，以期更稳健的回归结果。本文采用双向固定模型，为避免多重共线性，在回归模型中省略个体分组变量（Tre）和政策实施变量（Tim），通过控制个体固定效应μ和控制年份固定效应λ更精确地反映个体特征和时间特征。

四、实证分析与结果

（一）基本回归结果

本文从城市层级探讨检察行政公益诉讼制度试点实施对国有企业治理水平的影响，回归结果见表3。在依次控制企业层面、城市层面与行业层面解释变量的条件下，回归结果均表明DID系数显著为正，即检察行政公益诉讼制度试点会促进国有企业治理水平的提升，至此，本文所提假设H1得以初步验证。此外，由第（3）列回归结果可知，企业规模、盈利能力、城市人均GDP显著负向影响国有企业治理水平，而城市GDP增长率则显著正向影响国有企业治理水平。

（二）异质性分析

为进一步探讨检察行政公益诉讼制度试点对国有企业治理水平的提升效果，本文从城市与企业两个角度进行了异质性探讨，回归过程均控制了个体和年份固定效应，分组回归的结果见表4。由第（1）（2）列结果可知，相较于副省级及以上城市，当试点城市为副省级城市以下时

副省级以上城市包括北京市、上海市、天津市和重庆市4个直辖市，广州市、武汉市、哈尔滨市、沈阳市、成都市、南京市、西安市、长春市、济南市和杭州市等10个省会城市，深圳市、大连市、青岛市、宁波市和厦门市等5个计划单列市。，检察行政公益诉讼制度试点系数更为显著，即检察行政公益诉讼制度对国有企业公司治理水平的提升效果在副省级以下城市更为显著。这种差异产生的原因可能是，在不同的政绩诉求下，相对于高级别政府，低级别政府与企业的利益更为一致，对国有企业的干预所带来的价值损害更小［15］，因而检察行政公益诉讼制度对当地行政机关的约束作用不明显，导致了制度试点效果在不同层级城市之间的差异，至此本文所提假设H2得以验证。

第（3）（4）列以国有企业资本密集度中位数为准进行分组回归，高于中位数定义为受金融市场扭曲影响强的企业，反之为受金融市场扭曲影响弱的企业。相较于受金融市场扭曲影响较强时，检察行政公益诉讼制度试点在国有企业受金融市场扭曲影响较弱时系数更为显著，即检察行政公益诉讼制度对受金融市场扭曲影响较弱的国有企业治理水平的提升效果更为显著。这可能是因为高资本密集度企业和国有企业更易受金融市场扭曲的影响变为僵尸企业［16］，而僵尸企业往往难以因外界影响做出调整，至此本文所提假设H3得以验证。

（三）稳健性检验

1.平行趋势检验

平行趋势假设是使用双重差分模型的前提条件，为保证政策净效应的无偏性，本文借鉴以往研究［22］，对检察行政公益诉讼制度试点实施当年以及前后年份的平行趋势进行检验。设定模型如下：

Gov=β0+β1∑1r=6Befr+β2Cur+β3Aft+γX+μ+λ+ε（2）

图1平行趨势检验结果

其中，Befr、Cur和Aft均为虚拟变量，若年份处于政策发生点（2015年）之前，距离为r，则只有Befr取值为1，Cur和Aft取值为0；若年份处于政策发生点当年（2015年），则只有Cur取值为1，Befr和Aft取值为0；若年份处于政策发生点（2015年）之后，则只有Aft取值为1，Befr和Cur取值为0。

平行趋势检验的效果如图1所示，在同时控制个体和年份固定效应的条件下，试点前年份的系数均不显著，当期系数显著为正，回归结果支持平行趋势假定，但从效果来看，检察行政公益诉讼制度试点的实施效果具有短期性。

2.安慰剂检验

为进一步排除其他不可观测因素带来的影响，本文借鉴曹清峰［23］的研究，随机提前检察行政公益诉讼制度试点实施的时间。假定试点城市不变，如果试点城市i在2015年实施该制度，那么从2008—2014

图2安慰剂检验结果

年的时间范围内随机抽取任意1年作为试点城市i实施该制度的时间，并据此利用新的样本重新估计DID的系数。将上述过程重复1 000遍，估计显示检察行政公益诉讼制度试点（DID）的系数均值为-0.001，远小于表3第（3）列回归系数0.079。随机1 000次检验的系数分布如图2所示，基本呈正态分布，系数明显下降。因此，随机提前检察行政公益诉讼制度试点实施时间会导致其对国有企业治理水平的提升效果明显下降，这也从反事实角度证实检察行政公益诉讼制度实施提高了国有企业治理水平。

3.PSM倾向得分匹配

图3匹配前后变量标准化偏差结果

为了克服处理组与对照组的变动趋势存在系统性差异，降低双重差分法估计偏误，本文进一步采用PSM-DID方法进行稳健性检验。此外，本文选择更为严格的卡尺半径（0.000 1）进行匹配以最大程度地消除选择性偏差。匹配前与匹配后的处理组与实验组各变量标准化偏差情况如图3所示，处理组与实验组的特征变量在匹配后的标准化偏差明显变小，围绕0点分布。

通过对比匹配前后的倾向分值密度图可以直观地观察匹配效果的好坏，处理组和对照组匹配前后的倾向分值密度如图4和图5所示，对比发现，在匹配后处理组和对照组倾向得分值的概率密度已经十分接近，说明本文的匹配效果较好，也进一步证明了PSM-DID的可行性和合理性。表5第（1）列汇报了PSM-DID的结果，在同时控制个体和年份固定效应的条件下，检察行政公益诉讼制度试点系数依然为正，在5%水平上显著影响国有企业治理水平，进一步表明本文基本回归结果的稳健性。

图4匹配前倾向得分值结果

图5匹配后倾向得分值结果

4.排除其他干扰

（1）调整样本界定。本文在研究设计部分对数据有以下界定，如果城市被选为检察行政公益诉讼制度试点城市，则Tre为1，即试点城市为实验组，否则Tre取0，即非试点城市为对照组。但实际上还存在

另外一种界定方式，即只关注检察行政公益诉讼制度所影响的试点城市，

然后将试点城市内的国有企业

界定为实验组，非国有企业界定为对照组。

这种界定方式与上文的做法存在明显差异，回归所得结论也可能因此不同。为避免这种由于样本界定差异所导致的回归结果偏差，本文在此采用第二种界定方式在基本回归基础上重新进行回归。表5第（2）列汇报了调整后回归所得结果，在同时控制企业、城市和行业层面解释变量的条件下，回归结果依然支持原有结论，即检察行政公益诉讼制度试点会促进国有企业治理水平的提升，这也进一步确保了结论的稳健性。

（2）排除同期政策冲击。由于同期的干扰因素可能导致检察行政公益诉讼制度影响国有企业治理水平的估计结果出现偏误，因而应当对干扰基准估计结果的同期沖击予以排除。2014年11月17日，“沪港通”的正式启动进一步推动了中国资本市场双向开放进程；2015年1月1日，《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》的实施拉开了第三轮“限薪令”的序幕。由于上述改革几乎与本文所关注的检察行政公益诉讼制度试点同期，且在一定程度上也会起到外部监督的效果，为避免同期政策冲击造成的结果偏误，本文借鉴张昭等［13］的研究，在原有样本基础上将2014年11月17日之后被调入“沪港通”试点范围的企业样本以及2015年后“限薪令”所涉及的央企样本予以剔除，重新估计检察行政公益诉讼制度试点对国有企业治理水平的影响。表5第（3）列汇报了调整后回归所得结果，在同时控制企业、城市和行业层面解释变量的条件下，回归结果同样支持原有结论。

五、机制检验与调节效应分析

（一）机制检验

在前文的基本回归分析以及一系列稳健性检验中，本文验证了所提基本假设，即检查行政公益诉讼制度试点带来了国有企业公司治理水平的提升，这也进一步体现了检察行政公益诉讼制度所反映的外部监督创新与国有企业治理存在显著正相关关系。但是对于二者之间的作用机制还需进一步探讨，本文结合前文对假设H4和假设H5的分析，从股权结构和政府干预两方面展开对影响机制的检验。为此本文借鉴温忠麟等［24］的研究设定如下模型：

Gov=β0+β1DID+γ1X+μ+λ+ε（3）

Z=β2+β3DID+γ2X+μ+λ+ε（4）

Gov=β4+β5DID+β6Z+γ3X+μ+λ+ε（5）

其中，式（3）为不包含中介变量的基本回归模型，式（4）（5）中Z代表中介变量，分别为非控股股东比例（Rat）和政府干预力度（Int）。

1.股权结构

非控股股东积极参与企业治理能够对控股股东起到较好的监督与约束作用，对“一股独大”能形成有效的制衡，但与控股股东相比，因持股比例较低，参与企业决策成本较高且难以对企业决策产生影响，非控股股东往往采取“搭便车”或“用脚投票”的方式。随着混合所有制改革的进一步推进，以及中国市场化进程和资本市场的进一步完善，非控股大股东在公司治理中发挥的影响效应越来越受到重视，主张非控股股东积极参与企业决策、鼓励由“用脚投票”向“用手投票”转变的观点愈发强烈［25］。

由表6第（1）～（3）列回归结果可知，股权结构的中介效应得以初步证实。具体而言，由第（2）列回归可知检察行政公益诉讼制度试点系数为正，且在5%水平上显著影响非控股股东比例，由第（3）列回归结果可知，Rat 系数为正，在1%水平上显著影响国有企业治理水平，因此检察行政公益诉讼制度的确有助于通过提升非控股股东比例来优化股权结构，缓解“一股独大”的不利影响，进而带来了公司治理水平的提升，假设H4得以验证。值得一提的是，由第（3）列回归结果得知DID系数显著为正，因而股权优化的中介效应属于部分中介效应，中介效应占总效应比重为14.37%，这不仅意味着检察行政公益诉讼制度会直接对治理水平产生影响，还意味着可能存在其他的中介机制。

2.政府干预

计划经济体制下的公司制改造使得中国国有企业与政府存在紧密关联，地方政府通过政府所有权追求政治目标会使得国有企业承受政策性负担，造成企业经营效率的低下。由表6第（4）列回归可知检察行政公益诉讼制度试点系数为负，在1%水平上显著影响政府干预力度；由第（5）列回归结果可知，Int 系数为负，尽管在统计量上不显著，但总体而言政府干预在一定程度上会阻碍国有企业治理水平的改善。为检验中介效应的显著性，本文参照温忠麟等［24］的研究，对相应步骤构建Sobel统计量进行检验，从表6可知Sobel统计量Z=1.19，大于5%显著性水平下的临界值0.97［26］，因此中介效应得到了检验。由上述结果可知，检察行政公益诉讼制度试点的确有助于弱化政府干预力度，而这进一步带来了国有企业治理水平的提升，假设H5得以验证。另外，从第（5）列回归结果还可得知DID系数显著为正，因而政府干预的中介效应属于部分中介效应，中介效应占总效应比重约为13.23%。

比较上述两种中介效应占比可以得知，股权结构的中介效应占比要略高于政府干预的中介效应占比，这表明检察行政公益诉讼制度对国有企业治理水平的改善作用更多的是通过优化股权结构来实现的。此外，本文还通过构建多重中介效应模型同时检验上述两种机制，中介效应均通过Sobel检验，并且股权结构优化的中介效应占比（13.17%）依然高于政府干预的中介效应占比（11.70%）。

3.中介效应差异比较分析

前文异质性分析发现，当国有企业处于副省级以下城市，或者企业受金融市场扭曲影响较弱时，检察行政公益诉讼制度试点的政策效果更为明显。考虑到因城市级别和企业特征所导致政策效果的这种异质性，本文进一步对位于副省级以下城市和受金融扭曲影响较弱的企业样本进行中介机制检验，以此比较检察行政公益诉讼制度影响国有企业治理水平作用机制的差异。这两类样本的中介效应检验结果见表7，估计参数β1、β3、β5和β6与式（3）～（5）相互对应。在不同样本中，检察行政公益诉讼制度影响国有企业公司治理水平的中介机制存在明显差异。在以副省级以下城市划分的样本当中，主要是由政府干预机制发挥中介效应，中介效应占总效应比重约为0.267，这可能是因为样本划分方式是从城市特征出发，因而从企业特征出发的中介机制难以适用。另外，相较于有更大行政权力的高级别政府，检察行政公益诉讼制度可能对低级别的政府督促作用更为明显，这也可能是政府干预机制发挥中介效应的原因。同理，当从企业特征出发划分样本时，主要是由股权结构优化机制发挥中介效应，中介效应占总效应比重约为0.137。一个可能解释是，相较于受金融市场扭曲影响较强企业的“困而不变”，金融市场扭曲影响较弱企业会选择及时调整，检察行政公益诉讼制度对于此类企业的股权优化效果更好。

（二）调节效应分析

外界环境的某些因素可能会影响检察行政公益诉讼制度对国有企业治理水平的提升作用，結合前文对假设H6的分析，本文借鉴钱雪松等［27］的研究构建如下三重差分模型来检验市场中介和法治环境的调节作用：

Gov=β0+β1DID×M+β2DID+β3M+β4Tre×M+β5Tim×M+γX+μ+λ+ε（6）

其中，M代表调节变量，分别为市场中介发育程度（Ma）与法治环境（Mb）

市场中介发育指数与法治环境指数均来自《中国分省份市场化指数报告》，本文均对其减去年度均值做去中心化处理，以中位数分组，高于中位数的样本取值为1，否则取0。，DID×M表示个体分组变量（Tre）、政策实施变量（Tim）与调节变量（M）的三重交互项，在此主要关注三重交互项系数。

由表8回归结果可知，三重交互项系数均为正，在10%水平上显著影响国有企业治理水平。由上述结果可知，市场中介发育程度或者法治环境越好，检察行政公益诉讼制度对国有企业公司治理水平的提升效果也会越好，即良好的市场中介发育和法治环境均会强化检察行政公益诉讼制度对国有企业治理水平的提升效果，假设H6得以证实。

六、进一步讨论

从投资者信心角度来看，公司治理质量越高，投资者信心也就越强；投资者信心越强，股票收益也就越高，公司价值也就越好。为探讨检察行政公益诉讼制度提升国有企业治理水平的经济后果，本文从企业股票回报和公司价值两个角度展开分析，借鉴钱雪松等［27］的研究，构建如下三重差分模型进行检验：

Y=β0+β1DID×Gov+β2DID+β3Gov+β4Tre×Gov+β5Tim×Gov+γX+μ+λ+ε（7）

其中，Y代表进一步讨论的被解释变量，分别为国有企业股票回报率（Ret）和托宾Q值（TQ）

国有企业托宾Q值做对数化处理。，考虑到国有企业治理水平提升对股票回报和公司价值的影响存在迟滞性，本文在此分别对被解释变量做滞后处理。DID×Gov表示个体分组变量（Tre）、政策实施变量（Tim）与公司治理变量（Gov）的三重交互项。

表9第（1）～（3）列回归结果汇报了对股票回报进一步分析的结果，在同时控制个体和年份固定效应的条件下，由第（1）（2）列回归结果可知，三重交互项系数均不显著，由第（3）列回归结果可知，三重交互项系数为正，在1%水平上显著影响期国有企业股票回报率，意味着检察行政公益诉讼制度提升国有企业治理水平会进一步带来国有企业股票回报的提升。但从实证结果中也可以发现，检察行政公益诉讼制度提升国有企业公司治理水平后仅会对第t+2期的股票回报率产生显著影响，即改善作用存在迟滞性。第（4）～（6）列回归汇报了对企业价值进一步分析的结果，三重交互项系数同样只显著影响第t+2期的托宾Q值，意味着检察行政公益诉讼制度提升国有企业治理水平会进一步带来公司价值的改善，但改善作用同样存在迟滞性。对于迟滞性效果产生的原因，可能是随着外部投资者理性程度的提升投资者更多地将公司基本面作为投资决策的判断依据，但出于信息处理能力和行为偏差等原因，投资者往往会出现反应过度或反应不足的现象，这种反应不足的股票市场偏差导致了迟滞性效果的产生。

七、结论与建议

国有企业治理能力是国家治理能力的重要组成部分，与实现国家治理体系和治理能力现代化息息相关。一系列公司制改革使得国有企业取得一定成绩的同时，也在公司治理方面出现了一系列问题。随着市场化改革的不断推进，信息公开制度的逐渐确立，公众对国有资产、集体资产等共同资产的关注度和监督力度都有所加强。党的十八届四中全会提出“探索建立检察行政提起公益诉讼制度”，作为一项外部监督制度的创新，该制度允许检察机关履职中发现公益受损问题时，能够主动立案调查，通过发送检察建议或提起诉讼，促进相关职能部门履行职责，对其未尽责或违法行为进行监督与指正。为探究检察行政公益诉讼制度试点所反映的外部监督制度创新是否以及如何影響国有企业的治理水平，本文利用基于准自然实验的双重差分模型对2008—2017年的上市国有企业治理水平进行研究。在经过一系列检验后，本文研究得出如下结论：

（1）检察行政公益诉讼制度试点与国有企业的治理水平存在显著正相关关系，即外部监督制度创新显著提高了国有企业的治理水平，该结果在经过一系列稳健性检验后仍然成立。（2）检察行政公益诉讼制度试点对国有企业治理水平的提升效果在试点城市层级、国有企业受金融市场扭曲影响度等方面具有异质性，尤其对于处在副省级以下城市、金融市场扭曲影响较弱企业的治理水平提升效果更为显著。（3）中介机制检验发现，检察行政公益诉讼制度试点可以通过股权结构优化和弱化政府干预力度来促进国有企业治理水平的提升，但这两种中介效应同样存在异质性。而调节效应分析发现，市场中介发育和法治环境均会正向强化检察行政公益诉讼制度试点对国有企业治理水平的提升效果。（4）外部监督制度创新在提升国有企业治理水平后会进一步改善企业的股票回报和企业价值，但这种改善作用存在迟滞性。

随着近年的不断探索和发展，检察机关提起公益诉讼有效地保护了国家利益和社会公共利益，促进了依法行政，提升了全社会对公益保护的认知和参与程度。自从2017年6月全国人民代表大会常务委员会通过关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定以来，检察行政公益诉讼制度的探索道路仍在不断推进。本文从法与金融视角出发，为检察行政公益诉讼制度提供了经验证据，在此基于所得研究结果提出以下建议：

第一，持续改进公益诉讼检察制度建设，确保检察监督长期规范运行。在中国经济步入以转型增效为主题的高质量发展背景下，检察行政公益诉讼制度作为一项外部监督制度创新带来了国有企业治理水平的提升，在中国积极推进国有企业体制改革的过程中发挥着积极作用。制度试点所起到的积极效果得到了认可，因而该制度应该持续改进，继续推行下去。要在检察行政公益诉讼的制度实践中总结工作策略，将实践中的工作策略升级为正式的制度规范，以此来确保公益诉讼制度发挥长期治理实效。

第二，加大检察行政公益诉讼制度的执行力度，将诉讼工作落到实处。本文在实证检验中发现，检察行政公益诉讼制度对国有企业治理水平的提升效果会受城市行政层级因素的影响。由于公益诉讼特别是行政公益诉讼涉及政府机关，因而检察机关在工作过程中不免有畏难观望情绪，导致不少检察机关不敢、不愿办案。为保障检察行政公益诉讼制度的执行力度，检察部门应当提升自我公信力和独立性，真正将公益诉讼工作落到实处。

第三，重视外部治理环境的改善。市场中介组织和法治环境的改善能够助推检察行政公益诉讼制度对国有企业公司治理水平的提升效果，因而在以后的工作过程中不仅要以制度要求为主体，还要注意外部治理环境的建设，以此来推动外部监督工作收益的最大化。

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编辑：郑雅妮，高原