网络舆情治理的纵向协同机制及行动逻辑

［摘  要］我国各级政府正在积极探索应对网络舆情的纵向协同机制，以掌握网络舆情的规律，强化网络舆情的正面功能，消除或减少其负面功能。中央层面倾向于运用前瞻性把控的方式来对我国网络舆情治理工作进行指导，如完善网络舆情立法和制定网络舆情监管标准。在自上而下的行政体系中，起着承上启下作用的地方政府则倾向于运用主动型化解的干预方式来进行网络舆情治理，既要建立资金和人才保障制度，也要构建网络舆情的预警、应急和善后处置机制。基层政府由于其直接面对基层群众和网络舆情危机的现场，因而倾向于应用被动型回应来实现自身对网络舆情危机的规避之策，如重视基层群众的利益诉求，提高自身系统对网络舆情的敏感性，建立畅通的网络舆情信息传达机制。

［关键词］网络舆情；网络治理；纵向治理；行动逻辑；行为模式

［中图分类号］F202  ［文献标识码］A  ［文章编号］1672-2426（2023）02-0066-06

［收稿日期］2022-12-19

［基金项目］广东省普通高校特色创新类项目“高校新媒体运营与新闻舆论‘四力构建——以微信公众号为例”（2022WTSCX202），主持人孔建华；广东省教育科学规划课题（德育专项）“党史教育赋能高校立德树人长效机制研究——基于大学生接受视角”（2021JKDY054），主持人孔建华；国家社科基金重点项目“国家治理体系和治理能力现代化视角下推进数字政府建设的理论与实践研究”（20AZD039），主持人张锐昕。

［作者简介］孔建华（1982— ），男，湖南浏阳人，广东省科技干部学院组织宣传统战部助理研究员，博士，粤港澳大湾区公民与品德教育研究院副院长，主要从事网络舆情治理、思政教育研究。

网络舆情是互联网传播技术日益发展的产物。网络社会中存在着来自各行各业的群体，他们在以互联网为平台的媒体中进行消息的传递，情绪情感、态度观点及利益诉求的表达，在一定程度上反映了社会进步的成果，也对推动社会交流方式的信息化和现代化产生了积极的作用。然而，网络舆情与当代许多社会问题交织在一起，给经济社会发展带来诸多不利的影响。因此，政府应积极探索应对网络舆情的治理方式，掌握网络舆情的规律，强化网络舆情的正面功能，消除或减少其负面功能。但网络舆情治理与实体性事件的治理又有所不同，因为互联网社会是一个扁平化的世界，网络舆情的参与者数量众多、来源广泛，属地管理原则在网络舆情治理过程中有诸多难以适应的地方。因此，政府应对网络舆情，从中央政府到地方政府再到基层政府，各个层级的政府发挥着各自不同的功能。［1］

一、中央层面的治理方式：前瞻性把控

党中央在整个国家治理体系中发挥着领导核心的作用。中央政府是我国地方各级政府的上级政府，拥有统揽各方的职能，发挥着主要领导作用。由于网络舆情涉及国家的方方面面，单凭一个地区的地方政府已然无法有效应对网络舆情带来的日益严峻的形势和挑战。因此，加强网络舆情治理，统一领导是一个重要的原则。

（一）完善网络舆情立法

法治社会最重要的基础是健全的法律体系，而健全的法律法规和规章制度体系是网络舆情治理的法制基础。因此，建立和健全网络舆情治理的法律法规体系显得尤为重要。而我国网络舆情治理相关法律法规体系不完善又是由多种原因导致的，因而需要从国家层面到地方政府层面都做出一定的回应、采取一定的措施。利用法律规制网络舆情是国家互联网治理的基本手段和有效方法，要在国家网络安全战略上加强顶层设计，在网络舆情法律体系构建上完善专门法律，健全配套制度以加强舆论引导，依托国际合作增强法律兼容性。［2］

首先，通过把握舆情治理时代特征明确网络舆情立法形式。国家层面要牢牢抓住时代的步伐，把握住信息时代网络舆情治理的新特点、新环境、新挑战，充分结合中国社会发展的特殊国情和社会治理实践经验，加快完善网络舆情治理的法律法规，在网络舆情治理机构的设置和管理权限等方面形成明确的指导意见。目前，我国已有的国家层面的网络舆情治理的法规主要有：《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》《互联网信息服务管理办法》《互联网电子公告服务管理规定》等。虽然这些法规是我国网络社会管理的重要依据，但是整体而言级别较低，还未上升到法律的高度。［3］因此，为应对日益严峻的网络管理形势，出于网络舆情治理的需要，我国急需一部关于互联网管理方面的法律出台。［4］

其次，通过完善立法体系推动舆情工作指导。完整的网络舆情治理的法律法規体系内容，应当涵盖网络舆情预防、网络舆情危机应急、网络舆情危机善后处置工作等整个网络舆情治理的过程，能够对我国网络舆情治理的各项工作起到全面性的指导和管理。

最后，通过细化网络舆情规章制度贴近网络舆情现实。中央政府也要整合各个地方政府已有的网络舆情治理的规章制度，加大审核力度，废除过时的或者明显不符合现实经济社会发展需要和现状的规定，使得地方的网络舆情治理规章制度更加符合现实需求。

（二）构建统一的信息化管理体制机制

我国在电子政务实践方面仍处于摸索阶段。一方面，管理机构缺乏权威性，信息管理通常是一种辅助性行政手段，而不是常规化、规范化的管理体系。信息化管理涉及不同部门之间的合作，而传统机构体制具有内生性，部门保护主义色彩浓厚，难以突破条块分割问题。［5］另一方面，政府内部建构的电子信息具有分散、碎片化等特征，一些档案信息的输入需要耗费大量的人力，有些信息又涉及政府机密。信息孤岛、信息烟囱、信息壁垒现象依然突出［6］，致使互联互通难、资源共享难、业务协同难。尽管建构统一的信息化管理体制机制十分困难，但在大数据背景下搭建大数据舆情信息共享平台是必要的［7］，它既关系到我国政府治理的现代化水平，也关乎我国信息网络安全。从《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》到《国家电子政务总体框架》，从《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》到《关于进一步加强政务部门信息共享建设管理的指导意见》，从《国务院办公厅关于促进电子政务协调发展的指导意见》到《促进大数据发展行动纲要》，从《政务信息系统整合共享实施方案》到《加快推进落实〈政务信息系统整合共享实施方案〉工作方案》，我们可以发现，我国以数据集中和共享为目标，在着力推进技术融合、业务融合、数据融合，构建跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协调管理和服务体制等方面不断探索前行。2014年2月27日，中共中央成立了中央网络安全和信息化领导小组，这是我国信息化管理的最高领导机关。近年来国家加快研究制定大数据发展国家战略，尤其是2017年以来国家加快推进政务信息系统整合共享，促进国务院部门和地方政府信息系统互联互通，取得了突破性进展。［8］

（三）建构网络舆情监管标准

目前网络舆情监管工作中还不同程度地存在应对速度慢、技术手段滞后、信息采集分析低效、监管部门协调难等问题。［9］网络舆情的治理需要一套统一、科学、合理的操作标准。首先，要建构一套惩治谣言散播的机制。尽管网络造谣者的动机是不一样的，但是当今网络谣言带来的社会不良后果却是十分恶劣的，如造成社会恐慌、物价动荡，给人民群众的正常生活带来极大的消极影响。许多网络谣言介于造谣与言论自由之间，增加了网络安全管理者辨别的难度。更有甚者，部分网络造谣者由于无法及时被识别，而免于被惩罚，无法取得震慑的效果。因此，相关部门需要完善相关的法律法规，对制造谣言和网络谣言的行为做出合法、合理的界定，并制定相应的惩罚措施。另外，需要将网络谣言的社会危害或不良后果与其惩罚措施相结合，根据社会危害的严重程度来决定是否实施处罚、处以多重的处罚。其次，要加强对人肉搜索等暴力行为的合理管制，打击网络犯罪，依法保障网络舆情涉事主体的隐私权、名誉权等合法权益不受肆意侵犯。既要保证法律法规范围内的网络表达自由，又要完善网络侵权行为的追究机制，以促进网络健康发展为目的，提高网络舆情监管的法治化水平。［10］

二、地方政府的干预行为：主动型化解

在我国自上而下的行政体系中，地方政府介于中央政府与基层政府之间，作为中间层级起着上传下达的关键性作用。中央政府的许多关于国家治理的命令、要求、原则，都需要地方政府结合辖区实际情况修改之后，颁布给更下一级的地方政府和基层政府。

（一）以资金与人力资源保障夯实舆情治理基础

网络舆情治理是一项庞大的社会工程，需要大量的资金和人才进行配套。如果没有足够的物质基础和人才基础，网络舆情治理只会是纸上谈兵，无法取得实质性的效果。因此，地方政府需要建立拓展资金来源和加大人才储备两方面的保障措施。

首先，需要拓展网络舆情治理的资金来源渠道。要深刻认识到网络舆情治理关系到地方经济社会的全面发展，要加大对网络舆情治理的投入。一方面，将用于网络舆情治理的资金编入专项预算，以地方政府的财政资金作为保障。另一方面，制定相关政策筹集社会资金，如通过减免相关税、提供相关服务来号召社会各界投入网络舆情治理基础设施的建设。只有有充足的资金保障，网络舆情治理的设备、技术才能实现更新换代，人才队伍建设才会走上正轨。

其次，地方政府要加大网络舆情治理的人才队伍建设。网络舆情治理是一项专业的社会治理活动，其不仅涉及社会心理学、群众关系协调，还会涉及计算机技术的应用、网络舆情信息的统计等技术手段。因而，地方政府要建立专业的网络舆情收集和分析的专业人才队伍，特别是要加大力度对大数据处理技术掌握娴熟的人才进行引进和培养，提高专业人才对网络舆情数据的解读能力、鉴别能力和掌控能力。另外，要加强网络发言人和评论员队伍建设。近年来，地方政府各部门一直都在进行这方面的工作，但是从现实来看，目前这项工作还处于初级阶段，发言人和评论员数量少，发声不主动、不专业，力量分散，社会影响力不足，需要进一步加强。应加大对网络发言人和评论员的培训力度，提高他们的政治素质，使他们具有高度的政治敏锐性和大局意识；提高他们对网络舆情的鉴别能力和应对能力，使他们能够引导网络舆情的走向，强化主流声音，让网络舆情走向符合公共利益的需要。

（二）以标准化、系统化强化舆情治理常规化建设

网络舆情危机从产生到爆发、扩散、消亡的生命周期，是有规律可循的。如果我们对网络舆情危机的发展规律进行深入了解，就可以在网络舆情危机发生之前、发生之时和发生之后采取有针对性的处置措施。因此，地方政府作为网络舆情治理的最重要的责任主体，需要建构一套完整的网络舆情信息监控、研判、预警及应对联动机制。［11］这种联动是建立在政府、媒体、公众三方对话基础上的，包括政府部门之间的联动、政府和媒体间的联动以及媒体之间的联动等在内的舆论引导体系。［12］2

首先，通过预警机制建设加强舆情风险防范能力。网络舆情预警是指从社会危机事件的征兆中判断出危机产生的时间、范围及影响，尽可能地采取措施应对和化解危机。虽然说网络舆情危机的形成原因非常繁杂，但也不是不能找寻规律的。地方政府建立网络舆情预警机制需要完善以下几个内容。一是建立网络舆情监测网络系统，把握舆情和社会心态演变机理［13］，做好日常监测和突发事件监测，即应用计算机技术进行网絡舆情监测、预测，实时把握网络舆情的动态、特点和趋势。在特殊时期，需要对重点人群、重点区域的网络舆情进行重点监测，防止固有的、潜在的社会风险爆发酿成重大网络舆情危机。二是要制定网络舆情危机预警方案。所谓网络舆情危机预警方案就是在网络舆情危机发生之前，就如何防止网络舆情危机的发生，以及网络舆情危机发生之后，各个职能部门和人员如何采取应对措施的方案。参照突发公共事件等级的分类，网络舆情危机也可以划分为四个等级，每一个等级危机的类别都会采取不同的预案，以及调动不同的资源和力量去化解，以确保网络舆情得到正确有效的科学处置与引导。

其次，通过完善应急机制，整合力量化解危机。我们知道，任何预防措施也无法避免公共危机的爆发。那么，我们需要考虑的是在网络舆情危机爆发之后，各职能部门和人员如何快速、有效地对危机进行应对，以控制事态的发展，降低危机带来的各种消极影响。地方政府的网络舆情危机应急机制包括快速反应机制和应急处置机制两个内容。所谓快速反应机制是指在网络舆情危机发生之后，要及时对危机的状态进行识别，职能部门和人员及时投入危机的应对中。一方面，在重大网络舆情危机发生时要提高快速决策能力，根据危机的性质、规模及时启动应急方案，在最佳的时机进行决策，使得应急处置指挥机制变得更加高效和统一。另一方面，要提高快速反应能力。网络舆情危机一般具有传播速度快、影响范围大等特点，地方政府网络舆情治理部门要及时公布事实真相，抢占舆论阵地，正确地引导网络舆论。要建立宣传部门牵头、涉事部门负责、相关部门协同配合，统一联动、强势有力的应急新闻宣传指挥体系［14］41。同时，要第一时间向上级政府部门进行汇报，做到早发现、早报告、早控制、早解决，争取网络舆情危机应对的主动权。地方政府网络舆情危机应急处置机制，是各部门和人员在处理网络舆情危机时的操作办法的规定，包括指挥和协调的分工情况、如何对事件做好定性、如何实现对矛盾进行调解和引导舆论的发展等。尤其值得注意的是，灾害性事故一旦发生，应急响应要充分考虑突生组织网络的存在，更好地容纳突生组织网络，增强应急响应网络包容性的同时确保应急响应网络的协调效率。［15］

最后，通过建构反馈机制，评估和追踪舆情走向。当网络舆情危机发生过后，将会遗留下来许多待解决的问题，比如恢复正常的生产生活秩序、对危机中的人员伤亡和财产损失进行及时的补偿等。地方政府需要建构完善的网络舆情危机善后处置机制，及时公布危机的后续信息，对整个危机事件的情况进行权威性的公布和反馈，同时对网络谣言或不准确的信息进行更正，减小危机事件给今后社会生活带来的不良影响。

三、基层政府的规避之策：被动型回应

县乡级政府作为中国的基层政府，要完成来自中央和省市的各项任务，“上面千条线，下面一根针”就是这种情况的生动写照。因此，基层政府也就成为应对网络舆情危机的直接责任主体。

（一）重视基层群众的利益诉求

整体而言，我国正处于社会转型期，矛盾问题集中凸显，各种利益纠葛在一起，成为许多公共危机事件的导火索。首先，要畅通基层群众的利益诉求表达渠道。在基层政府的实际工作中，我们会经常看到一些党员干部对群众的主体地位缺乏正确的认识，不注重倾听民众的意见和心声。而基层群众时常又苦于表达渠道的缺位，导致他们的利益无法被表达和实现。畅通基层群众的利益表达渠道，就是要尊重群众的意见和建议，积极搭建各种表达平台，如以网络信箱、热线电话、网络留言等形式作为群众诉求的载体，来扩大群众的利益诉求表达渠道。同时，基层政府在日常的工作中，也要把维护基层群众的切身、合法权益作为出发点，将维护群众的利益与促进当地经济社会发展结合起来。这样，可以在维护基层群众利益的基础上，将一些潜在社会问题和矛盾化解在萌芽之中，进而避免网络舆情危机的生成。

（二）提高应对网络舆情的敏感性

许多网络舆情危机的爆发，都是由于基层政府工作人员的业务水平低、网络舆情应对意识不强导致的。在出现网络舆情危机苗头的时候，如果基层政府工作人员可以敏锐地识别信号，及时地化解相关矛盾，就很有可能将网络舆情危机化解于萌芽之中。而随着我国社会环境变得日益开放，人们的思想观念也变得越来越多样化，凝聚社会共识的难度更大。加上网络媒体发展迅速，媒体格局深刻变化，导致网络舆论的生成机制也发生了重大变化。这些都增加了基层政府网络舆情治理的难度。基层政府迫切需要提高发现、甄别网络舆情的敏感度、洞察力，增强科学应对网络舆情危机的识别能力、研判能力、分析能力和处置能力。大多数舆情危机都是利益矛盾导致的［14］110-111，人们的失落、抱怨、怀疑、敌视甚至仇恨等情绪通过网络扩散蔓延［16］1-3。网络舆情的产生是一种复杂的“刺激—反应”的心理过程，在相当程度上反映了现阶段社会民众的利益诉求和阶层情绪［17］。在日常的群众工作中，基层政府工作人员要深入了解群众的利益诉求，对基层社会的基本矛盾和利益格局有充分的了解，更有效地做好社会情绪的疏导工作，进而提高自身对网络舆情危机的生成的锐利的识别能力，防止网络舆情危机的进一步演变。

（三）建立和完善网络舆情信息的传达机制

作为直接负责主体的基层政府，将会直接面对网络舆情危机的当事人。基层政府及工作人员的一举一动都会决定着网络舆情危机的走向和性质。因而，在以往的一些网络舆情危机事件当中，有些基层政府为了避免自身负面影响的产生，不惜以掩盖事实真相为代价，对上级政府进行隐瞒、谎报等，而结果往往会导致事态的进一步恶化。因此，为了更好地化解网络舆情危机，一定要建立完善的基层政府网络舆情信息传达机制。首先，需要改变基层政府工作人员的思想观念，不要认为隐瞒网络舆情危机的信息有助于问题的解决。问题的解决需要上下级政府之间形成共同合作的协作机制，需要一种自下而上的网络舆情危机信息传达机制，将准确的网络舆情危机信息及时传达给上级政府。其次，要完善基层政府网络舆情监管和问责机制，鼓励基层政府及时收集和分析辖区内的网络舆情危机的信息，并及时将网络舆情报告传达给上级政府的相关部门。一旦出现基层政府传达网络舆情信息不及时导致危机的扩大和蔓延的情形，必须对相关的负责人进行行政问责。总的来说，网络舆情信息的传达在基层政府治理网络舆情的过程中发挥着非常重要的作用。

近年來，随着移动互联网主动性和功能性的进一步丰富和发展，彻底改变了信息的传播格局，也悄然改变着政府、媒体与公众的互动方式。随着网络舆情在社会各个领域的影响力日益深刻，对网络舆情进行有效治理成为我国各级党委政府治国理政的重要内容。当前，我国政府面临着复杂的网络舆情形势，网络舆情在各个领域的影响力日益显现。如，网络舆情对司法审判工作产生了深刻的影响，它既作为彰显民意的重要途径，给公众树立一种司法公正的形象，增强了民众对司法公正的信心，也会由于其突发性和偏差性，与具有严格程序和专业性的司法审判发生冲突，进而使司法审判受到民意、舆论越来越多的干扰和影响。除此以外，网络舆情也有可能演变成群体性危机，使群体性危机呈现“互联网+”的特点，网络舆情催生的不稳定因素也会加剧潜在的社会问题和矛盾的发生。因此，政府需要对网络舆情信息与危机的分析和研判进行积极探索，创新收集网络舆情信息的方法，遵循有效性、连续性和详尽性的原则，不断创新和完善互联网信息处理技术。在应对网络舆情中，政府需要遵循一定的程序性规则，来指导政府出台与执行网络舆情治理的政策，包括坚持“以人为本”的基本理念，以解决实际问题为基本导向，依法治理与情感治理相结合，疏导为主及疏导与预防并重，传统媒体与新媒体相融合，软件建设与硬件建设同推进，等等。

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责任编辑  宋桂祝