区域体育旅游专项规划的编制体系研究

黄向 杨晓生

摘      要：运用文献资料、实地调研等方法探讨了地市尺度的区域体育旅游专项规划的编制逻辑和编制体系。区域体育旅游专项规划应主要参考旅游发展规划的体系，且应是产品导向型的规划。以“基础分析、空间载体、产品谱系、旅游营销、规划实施”五大板块为整体框架，以“全谱系产品、重点产品、公共体育设施”三大产品类别为核心内容的编制体系，是一个可参考借鉴的编制模式。

关  键  词：体育产业；体育旅游；区域体育旅游规划；编制体系

中图分类号：G804.34    文献标志码：A    文章编号：1006-7116（2023）02-0063-04

Research on the compilation system of regional sport tourism planning

HUANG Xiang1，YANG Xiaosheng2

（1.School of Tourism Management，South China Normal University，Guangzhou 510631，China；

2.School of Law，South China Normal University，Guangzhou 510006，China）

Abstract： By using the methods of literature and filed interview， this paper argued the logic and system of sport tourism plan on city level. A regional sport tourism plan should follow the tourism plan system and should be product oriented. A framework composed by the five aspects such as background analysis， spatial arrangement， product spectrum， tourism marketing and plan implementation is suggested in this paper. Besides， full spectrum product， key product and public sport facilities are suggested as the core product in such a plan.

Keywords： sports industry；sports tourism；regional sport tourism planning；compilation system

近年来，体育旅游在我国方兴未艾，2020年全国体育产业总规模为2.74万亿元，其中体育服务业为1.41万亿元，与体育旅游关联密切的体育竞赛表演活动和体育健身休闲活动分别为273和1 580亿元，与体育旅游有一定关联的体育管理活动、体育场地和设施管理、体育教育与培训则分别为880、2 149、2 023亿元[1]，按此口径大体育旅游产业规模约在3 600亿元。特别是随着北京冬奥会的成功举办，冰雪旅游也开始成为热点，2020年我国冰雪休闲旅游人次达到2.3亿，冰雪休闲旅游收入超过3 900亿元[2]。体育旅游的蓬勃发展呼唤体育旅游规划的科学编制。区域体育产业规划和区域旅游发展总体规划都无法对区域内的体育旅游资源进行详细的摸底，开展针对性的研究，并制定详细的实施步骤，体育旅游专项规划的编制是实现文体旅融合的具体路径，具有重要的时代意义。

区域性战略规划主要包含对特定区域的展望，对目标和政策的陈述，能够被用来达到目标的以政策为基础的方法和战略，对战略的评估以及对最佳的一个或多个战略的选择[3]。一个行政区域内的旅游规划属于战略规划的范畴。《旅游法》专门对“旅游规划”进行了界定：第十七条，国务院和省、自治区、直辖市人民政府以及旅游资源丰富的设区的市和县级人民政府，应当按照国民经济和社会发展规划的要求，组织编制旅游发展规划；第十八条，旅游发展规划应当包括旅游业发展的总体要求和发展目标，旅游资源保护和利用的要求和措施，以及旅游產品开发、旅游服务质量提升、旅游文化建设、旅游形象推广、旅游基础设施和公共服务设施建设的要求和促进措施等内容。根据旅游发展规划，县级以上地方人民政府可以编制重点旅游资源开发利用的专项规划，对特定区域内的旅游项目、设施和服务功能配套提出专门要求。而《体育法》则无对相关规划的规定。因此，关于“区域体育旅游规划”的编制根据《旅游法》的要求，首先编制主体应为县级以上人民政府，其次区域体育旅游规划是旅游发展规划指导下的专项规划。

国内目前有关体育旅游规划的实践已有一些实践。在国家尺度方面，《十四五体育发展规划》由国家体育总局于2021年底颁布。在省域或跨省域尺度上，文化和旅游部、国家发展和改革委、国家体育总局联合印发了《京张体育文化旅游带建设规划》，江西省体育局与文化旅游厅联合出台了《江西省体育旅游发展规划（2020—2025）》，贵州省体育局出台了《贵州省全国体育旅游示范区总体规划（2019—2035年）》，海南省人民政府出台了《海南省国家体育旅游示范区发展规划（2020—2025）》。在城市尺度上，也有少量市和县开展了体育旅游相关规划的编制，市级如海南省三亚市编制了《三亚市体育旅游发展总体规划（2021—2035）》、江苏省南京市编制了《南京市体育旅游发展行动计划（2019—2025）》，县级如贵州省贵阳市开阳县体育旅游融合发展规划（2021—2025）等。本研究讨论的是地市和县区两个地理尺度的问题。

目前已有的市级和县级区域性体育旅游规划在指导当地体育旅游发展方面起到了重要的作用。如三亚市体育旅游旅游规划编制之后，三亚市不断增添“旅游+体育”的新项目，使体育旅游成为三亚旅游的新增长点。《三亚市体育旅游发展总体规划（2021—2035）》采用产品导向的编制思路，用“三大主导产品、五大特色产品”的产品体系统领规划，具有一定的开创性。然而，体育旅游规划本质上是一个专项的旅游规划，现有的规划方式并不符合法定专项旅游规划的编制逻辑。地市和县级尺度的体育旅游规划应该如何编制，学术界与实践界都还没有明确的体系。特别是根据《旅游法》的规定，体育旅游规划作为旅游发展规划中的专项规划如何进行科学编制，目前还存在亟需指导实践的理论缺口。本研究问题是区域型的体育旅游专项规划应如何编制。

1  区域体育旅游专项规划体系的编制逻辑

国家标准《旅游规划通则（GB/T 18971-2003）》（以下简称《通则》）是旅游相关规划的技术标准[4]。《通则》规定旅游发展规划和旅游区规划。《旅游法》所指的旅游发展规划，在《通则》中则表述为：旅游发展规划的主要任务是明确旅游业在国民经济和社会发展中的地位与作用，提出旅游业发展目标，优化旅游业发展的要素结构与空间布局，安排旅游业发展优先项目，促进旅游业持续、健康、稳定发展。旅游发展规划按规划的范围和政府管理层次分为全国旅游业发展规划、区域旅游业发展规划和地方旅游业发展规划。地方旅游业发展规划又可分为省级旅游业发展规划、地市级旅游业发展规划和县级旅游业发展规划等。

《通则》规定旅游发展规划的主要内容包括：（1）全面分析规划区旅游业发展历史与现状、优势与制约因素，以及与相关规划的衔接；（2）分析规划区的客源市场需求总量、地域结构、消费结构及其他结构，预测规划期内客源市场需求总量、地域结构、消费结构及其他结构；（3）提出规划区的旅游主题形象和发展战略；（4）提出旅游业发展目标及其依据；（5）明确旅游产品开发的方向、特色与主要内容；（6）提出旅游发展重点项目，对其空间及时序作出安排；（7）提出要素结构、空间布局及供给要素的原则和方法；按照可持续发展原则，注重保护开发利用的关系，提出合理的措施；（8）提出规划实施的保障措施；（9）对规划实施的总体投资分析，主要包括旅游设施建设、配套基础设施建设、旅游市场开发、人力资源开发等方面的投入与产出方面的分析。在实际操作中，第一至八条一般都能较好的得到贯彻实施，第九条往往因为难度太大而无法实现，替代的方法是对旅游重点项目进行编制后进行投资预算预估而得。

关于专项规划，2003年时全国各县、市、区编制旅游发展规划主要是总体规划，甚少出现后来发展出的乡村旅游专项规划，红色旅游专项规划等各类专项规划。2013年颁布实施的《旅游法》专门对此进行了补充：根据旅游发展规划，县级以上地方人民政府可以编制重点旅游资源开发利用的专项规划，对特定区域内的旅游项目、设施和服务功能配套提出专门要求。张宏等[5]提出旅游规划编制体系由基本序列和扩展序列组成，以旅游发展规划作为基本序列之一，扩展序列为乡村旅游发展规划、工业旅游发展规划、文化旅游发展规划、生态旅游发展规划等。随着十九大以后规划主管部门和规划事务的调整，在国土空间规划的基础上实行“多规合一”已经逐渐成为新的趋势。龙江智等[6]重新审视了旅游规划的性质和地位，将旅游规划分为战略规划、协调规划、发展规划和开发规划，并提出发展规划的内容应该从大而全向专而精转变。以上两种观点与笔者的不谋而合，区域体育旅游专项规划的落脚点应是在“旅游”上，而不是在“体育”上，体系应主要参考旅游发展规划的体系。

中国旅游规划为可划分资源导向型、市场导向型和产品导向型3个时期[7]。所谓产品导向型的规划是从优势资源出发，分析旅游资源的潜在开发方向及其对应的旅游产品，结合产品对应的细分市场来判别其市场潜力，遴选具有市场前景的产品开发方向，再通过与周边旅游地产品的竞争分析，确定产品开发方向。区域体育旅游专项规划也应是产品导向型的规划，通过分析优势的可与体育相结合的旅游资源，选择具有市场前景的方向，结合市场需求和潜在市场，遴选合适的区位和资源开发体育旅游产品。

2  区域体育旅游专项规划体系的编制结构

笔者所在团队受某地市政府委托编制《市体育旅游专项规划》（以下简称《规划》），编制时间为3个月，期间进行了大量的文献研究、田野调查和深度访谈，最终形成了“纲要+说明书+市场调研報告+图件”的成果体系。整个体系的形成过程包括2次焦点小组访谈，3次田野调查（共15天），深度访谈12人（其中市级和县级文体旅游局主要负责人7人，业界人员5人）。个人访谈和焦点访谈采用半结构访谈的方式，平均每次约30～60分钟，主要访谈问题为：体育旅游如何理解？体育旅游产品体系如何构成？体育旅游规划的目的是什么？体育旅游规划的编制结构如何设置，为什么？如何协调大众和小众的关系？如何协调本地居民和外地游客的关系？根据旅游专项规划的编制要求和产品导向型规划的编制思路，综合访谈的相关内容，地市尺度的体育旅游专项规划采用的编制体系为：以“基础分析、空间载体、产品谱系、旅游营销、规划实施”五大板块为整体框架，以“全谱系产品、重点产品、公共体育设施”三大产品类别为核心内容。

为了更好的开展工作，《规划》首先对“体育旅游产品”进行操作性概念界定，体育旅游产品可以分为2类，一类为体育与旅游结合的产物；另一类为体育与旅游融合后而形成的新兴事物。《规划》从产品供给的角度来解构体育旅游产品谱系，以人们参与或欣赏体育活动、事件、设施为目的对体育旅游进行区分，划分为体育休闲和体育旅游行为。因此，体育旅游产品谱系也将划分为体育休闲产品谱系和体育旅游产品谱系。体育休闲产品主要是针对本地市场，满足本地人的体育休闲需求；体育旅游产品主要是针对外地市场，满足外地游客因体育旅游吸引物而前往开展旅游活动的需求。这两种产品谱系的划分适用于地市尺度和县区尺度的体育旅游规划。

《规划》作为专项规划，需与上位规划进行衔接。国家级政策法规和行业规划及技术标准所有地市都适用。省级上位规划主要包括地市所在省份的经济和社会发展十四五规划、文化和旅游十四五规划、体育十四五规划、教育十四五规划、省级旅游发展总体规划。城市上位规划主要包括全域旅游总体规划或市级旅游发展总体规划、城市发展总体规划、生态环境保护十四五规划、国土空间总体规划等。

基础分析部分主要包含3部分的内容。首先，对国内外及省内外体育旅游发展现状和特点进行概述。其次，发展条件分析，包含政策条件、区位条件、交通条件、场地地形、旅游资源、市场条件6个方面。其中，对体育旅游资源的适宜性识别是基础分析中最为重要的工作，在这个部分需对资源点进行一次普查性总结。再次，开展案例分析。通过对国内外案例的分析，编制组总结了6个体育旅游目的地成功案例的做法，分别是：（1）线路和融合，即体育旅游发展强调建设体育旅游线路，推动“体育+”融合发展；（2）产业和产品，体育旅游发展要做大体育产业，做实体育旅游产品，全方面推进体育旅游目的地建设；（3）品牌和特色，体育旅游目的地建设要依托特色资源优势，形成鲜明的体育旅游品牌；（4）独立IP，体育主题小镇具备独特的赛事活动，形成独立的赛事IP；（5）政策引导，体育主题小镇建设需要政府介入，在体育设施建设、体育赛事举办时提供政策支持与引导；（6）赛事支撑，体育主题小镇能够通过赛事活动的举办，作为体育旅游宣传展示的窗口，带动相关产业的发展。针对不同的地市，发展现状、发展条件和案例分析均可适用，《规划》通过案例研究总结的6点成功经验同样可以为其他地市发展体育旅游所借鉴。

基于以上的基础分析，需对规划对象进行战略定位，制定总体发展目标和阶段性发展目标。由于不同地市有不同的情况，此处的定位需开展大量调研因地制宜的拟定。在战略定位明确的基础上，规划需要开展的下一步工作是将战略落实到空间载体上。如《规划》将该市定位为“华南体育旅游名城”，为实现这样的定位，通过“一核一带一廊三区”为空间载体实现发展目标，其中“山海全域体育旅游走廊”又是空间战略的核心，未来该市的特色体育旅游产品线都将逐步集中在这条走廊之上，形成集聚效应。

基于空间载体，以产品为导向，《规划》面向两大旅游市场，打造三级体育旅游产品体系（见图1）。这种产品体系的设置也适用于其他地市。在三级体育旅游产品体系的基础上，体育旅游产品谱系可分为竞技体育活动和赛事、体育休闲旅游产品和大众体育设施三大板块，分别对应专业体育、旅游体育和休闲体育3类产品类型。休闲体育是针对本地人民的体育休闲需求，一般以发展各类体育公园、体育步径系统和乡村体育休闲设施为主，建立市—县—镇—社区（村）四级公共体育设施体系，并推进体育旅游信息化建设。旅游体育是针对外地游客的旅游需求，根据地市的资源条件发展滨海、滨水、山地、沙漠、低空等体验运动项目，以及赛事、营地、传统体育、户外拓展、郊野徒步、体育研学、特种体育等各类产品。专业体育则面向专业运动队，通过建设专业竞技体育设施，打造专业体育竞技基地和积极举办各级各类体育竞技赛事为主。不同的地市自然资源和文化资源特点不同，所重点发展的体育旅游产品也会有一定差异。

在所重点发展的项目中创建省级和国家级体育旅游品牌是打造有层次的体育旅游产品的有效途径，在现存的品牌中，国家和省级体育旅游示范基地、国家和省级体育旅游线路、国家和省级体育公园是含金量较高、建设指引比较明确的三大体育旅游品牌。通过建立市级和县区级体育旅游品牌体系形成金字塔形的体育旅游品牌。

打造串联核心体育旅游产品的黄金体育旅游线路是大部分知名体育旅游目的地发展的成功经验，一般而言，构建对外和对内两级体育旅游线路形成发展格局是比较有效的做法。

体育旅游产品和线路离不开旅游营销，主要营销的动作是：（1）明确形象和宣传口号；（2）构建体育旅游项目品牌；（3）建立节庆活动、賽事活动和体育赛事IP三大节庆营销主题；（4）搭建线上、线下两大营销平台，打通多层级、多渠道的全面营销途径；（5）加强区域合作，积极打造区域合作联盟。

地市尺度体育旅游专项规划的时间可参照5年社会和经济发展规划的时间段设置10年左右的规划期。规划期分为短、中、长3期进行目标和任务分解，每个阶段的重点项目有所侧重。规划保障措施主要包括发展政策保障、土地供给保障、财政金融保障、行业人才保障、安全体系保障等方面。

本研究探讨了区域体育旅游专项规划的编制逻辑和编制体系。以“基础分析、空间载体、产品谱系、旅游营销、规划实施”五大板块为整体框架，以“全谱系产品、重点产品、公共体育设施”三大产品类别为核心内容的编制体系，形成“纲要+说明书+市场调研报告+图件”的成果体系，是一个可参考借鉴的编制模式。然而，这个体系脱胎于《旅游规划通则》，由于《通则》出台近20年，确实受制于当时的旅游业发展特点和学术研究的水平。师守祥[8]曾对《通则》的适用性提出较为尖锐的批判，特别是在体系方面认为是“想做的太多，能做的太少”。旅游学界的重要学术阵地《旅游学刊》在2008年时先后组织了两次“中国旅游30年之旅游规划”的笔谈，也有学者提出过对《通则》的内容进行适应性改造[9]。“体育+旅游”既是体育学界的新事物，也是旅游学界的新事物，体育旅游规划的科学编制还需在实践中进一步完善。

参考文献：

[1] 王继松. 2020年全国体育产业总规模27 372亿元[N]. 新京报，2021-12-30（10）.

[2] 中国旅游研究院. 中国冰雪旅游发展报告2021[R]. 2022中国冰雪旅游发展论坛.

[3] 卡罗·托马斯. 有关战略规划的几个问题[J]. 城市规划，2003，27（1）：36-37.

[4] 魏小安. 《旅游规划通则》GB/T 18971-2003[M]. 北京：中国标准出版社，2003.

[5] 张宏，毛卉，刘伟. 旅游规划编制体系研究[J]. 地域研究与开发，2010，29（3）：82-87.

[6] 龙江智，朱鹤. 国土空间规划新时代旅游规划的定位与转型[J]. 自然资源学报，2020，35（7）：1541-1555.

[7] 范业正，胡清平. 中国旅游规划发展历程与研究进展[J]. 旅游学刊，2003，18（6）：25-30.

[8] 师守祥. 国标《旅游规划通则》反思[J]. 地域研究与开发，2009，28（1）：62-67.

[9] 黄向. 跨大行政区域规划应突破《旅游规划通则》[J]. 旅游学刊，2008，23（8）：7-8.