权责关系规范化：基层政府减负的路径选择

周振超，宋烺

摘 要：为基层减负是提高基层治理效能的重要基础。基层政府负担较重既是老问题也有新表现，既与国家治理转型的过程相伴随，也与深层次的体制设计密切相关。权责关系是理解基层政府负担的重要视角。基层政府在政治性責任、事务性责任、问责压力不断强化的同时，激励性权力、惩罚性权力、协调性权力不足，权力与责任之间的脱节、不一致使基层政府处理复杂事务的能力欠缺，各种工作负担得不到及时有效的缓解。权责关系规范化是基层政府减负的重要前提，通过加强权责清单制度建设、创新工作机制、优化督考激励模式，推动权责边界清晰化、规范化，提升基层政府在治理中的话语权，激发基层干部内生动力，进而实现为基层政府松绑减负、提高基层治理效能的目标。

关键词：权力；责任；权责关系；基层政府负担

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1009 - 5381（2023）02 - 0077 - 11

一、问题的提出

持续为基层松绑减负，让基层干部有更多时间和精力抓落实，是推进基层治理效能提升的重要举措。党中央将2019年作为“基层减负年”，强调要解决一些困扰基层的形式主义问题，切实为基层减负。2021年，《中共中央  国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调，“坚持因地制宜，分类指导、分层推进、分步实施，向基层放权赋能，减轻基层负担。”中央的持续关注和大力推进表明，基层政府负担重已成为当前阻碍基层治理效能提升的困点、难点、堵点。

造成基层政府负担重的原因很多，其中很重要的一点是权责关系失衡。权责脱节、权责划分不合理使基层政府在权力有限的情况下责任不断加重，持续的高负荷工作让部分基层干部不堪重负。接下来，本文从权责关系角度探究基层政府负担重的内在逻辑，并尝试提出推进基层政府减负的路径选择。

（一）既有研究回顾

基层政府负担显著增加，引起了广泛的关注。学术界围绕基层政府负担进行了大量研究，成果主要集中于以下三个维度：基层政府负担的表现及生成、基层政府减负的困境、推进基层政府减负的路径。在“5+2”“白+黑”“周六保证不休息，周日休息不保证”的工作状态下，基层干部感到负担重、压力大、获得感低。责任甩锅[1]、督考权结构性失范[2]、行政发包和晋升锦标赛的双重约束和挤压[3]，是基层政府陷入高负荷运转的重要原因。另外，“在下沉赋权工作中，一些‘条上的部门把街道当作一个筐，过度下放，导致街道办职能进一步过载。”[4]当前，社会各界普遍重视为基层政府减负，也采取了很多有针对性的措施。然而，由于匹配实质性工作内容而出现的不合理性工作内容[5]、加压式减负[6]、“数字减负”形式主义新变种[7]等问题使基层政府减负成效不明显。在实践过程中，一些基层减负举措异化为重“面子”轻“里子”的形式主义工作，不仅未取得实效，反而成为新的负担。针对上述困境，学界从理顺权责关系[1]、构建条块协作互嵌的管理体制[8]、规范“督考权”[2]等角度提出了推进基层政府减负工作的路径与机制。其中，一个普遍的呼吁是通过进一步放权赋能使基层政府权责更加匹配，加强基层政府能力建设以更好应对在治理中的复杂事务。

权责关系直接影响基层政府的运转，并且与条块关系、压力型体制、督查考核等其他影响基层政府的重要因素存在关联。以权责关系为抓手对基层政府减负问题进行研究，能更好地将这些关键因素串联起来，进一步加深对基层政府负担生成的理解与认识，并就减轻基层政府负担提出可行的路径。权责关系不仅决定着各级政府的职责范围、权力边界，还深刻影响着政府间关系、职能配置等问题，对基层政府负担有着深层次的塑造作用。基层政府负担过重的问题，是上下级政府权责不对称、条块结构的结果[9]。在“属地管理”原则下，职能部门把任务下沉到乡镇、街道（包括村居） ，基层没有相应的承接部门和能力，权责不匹配使得基层单位“压力山大”[1]。“接不住”又“必须接”是基层政府在事权承接中面临的现实困境[10]。既有研究关注到理顺权责关系在基层政府减负中的重要性，但关于权责关系的研究大多停留在对权责关系失衡状态的客观描述上，较少关注如下问题：基层政府的责任如何进行界定与分类、基础政府应当承担哪些责任、基层政府职责之外还存在哪些责任、基层政府的权力和承担的责任呈现出怎样的变化趋势、对权责关系失衡通过什么机制和链条加重基层政府负担等方面还缺乏系统的研究。总体而言，以权责关系视角分析基层政府负担的研究需要进一步深化、细化、具体化。

（二）分析框架

科学合理的权责配置是政府高效运转的基础。在保障政府规范有序运行的一系列制度设计中，权责配置是最基础性的重要安排之一[11]。接下来，本文通过“权力—责任”的分析框架来解释基层政府负担重的内在逻辑。权力是基层政府职责范围内的指挥或支配力量，责任是基层政府分内应做的事、应尽的义务。权力是落实责任的工具，责任是对权力的控制[11]。本文尝试性提出将基层政府权力划分为激励性权力、协调性权力、惩罚性权力。

权力和责任应当是相互匹配的。权小责大，政府没有能力履行自己的责任；权大责小，政府权力不受约束，容易滋生官僚主义与腐败贪污。同时，由于责任本身所带有的“可问责性”，责任越大被问责的压力就越大。适当的压力有助于工作的开展，但持续的高压会给基层干部带来生理与心理的双重负担。

权力、责任的状况及二者间的互动关系与基层政府负担息息相关。本文中的基层政府负担，是指基层政府在履行职责过程中所产生的工作负担。需要特别注意的是，不能把正常的工作任务和应该做的事情当成负担。责任越大则意味着需要完成的工作任务越多，负担自然也就越重。权力是落实责任的工具，权力与责任的匹配度影响着工作完成的效率、质量。当权责匹配时，基层政府完成工作的效率高、能力强，负担能得到及时的缓解；当权责不适配时，基层政府容易陷入“有心无力”窘境。尤其是在权小责大的情况下，为了做好工作的“面子”以应对检查，容易滋生形式主义等不良工作作风。

二、权责失衡的现实图景

政府权责配置的理想状态是权责一致。通过明确的标准授予权力，匹配相应的责任，有助于形成稳定的行政心理预期和行为准则[11]。但是，在政府体系的实际运行过程中，权力与责任之间脱节、不一致的趋势较为明显。

（一）基层政府权力有限

权责一致是政府高效运转的基础。一段时间以来，部分中间层级政府及其职能部门“追权弃责”的趋势明显。基层政府在责任快速增加的同时所拥有的权力仍然有限。对于属地内的一些事务，基层政府没有相应的执法权，却要承担一定的责任。“有事权，无实权”使基层政府难以有效履行职责，权责脱节问题较为突出。

1.激励性权力受限

基层干部是落实工作的主体力量。在基层工作复杂性综合性强并且在人力资源有限的情况下，通过各种激励机制调动基层干部干事创业的积极性十分重要。与基层政府配套的激励有三种基本形式，分别是政治激励、经济激励和情感激励[12]。政治激励主要针对有晋升空间的班子成员、中层干部、年轻干部，经济激励与情感激励则更具普遍性。有效的激励措施是基层工作有序开展的重要保障，但当前基层政府的激励性权力较为有限。基层政府的激励性权力不足削弱了基层干部的工作积极性，容易出现“消极怠工”现象。

职务晋升是最有效的正向政治激励，在激励基层干部积极担当作为方面发挥着重要作用。职务晋升不仅代表组织对个人工作能力的认可，同时也是基层干部实现自我发展的关键。通过努力工作获得组织认可进而晋升到更高层级的岗位，这是很多基层干部工作的主要动力来源之一。基层政府所能进行的政治激励有限。一是基层干部晋升机会少。基层政府的提拔名额十分有限，能够实现职务晋升的只是基层干部中的一小部分，大多数的基层干部都难以获得晋升机会，政治激励发挥作用的范围相对较窄。二是“县级政府的选人权与乡镇政府的用人权分隔了本应一体化的人事管理权限”[13]。上级党委政府掌握干部的选拔任用权，基层党委政府拥有一定的建议权，但不能实质性影响基层干部的晋升流动。上级政府选人，基层政府用人。基层政府在人事管理权限方面的话语权不够，难以对基层干部形成有效的政治激励。基层政府即使是利用本单位的现有编制招聘工作人员，也需要向上级政府报告，等待上级政府进行统一的招聘后再下派到基层。同时，受制于公务员编、事业编等个人身份问题，基层政府难以根据个人的特长，对已有编制的在职在岗人员进行调剂使用。能胜任岗位的人员因为身份问题不能调配到相应的岗位从事工作，难以做到人岗适配，这无形中增加了工作的难度。

相较于对激励面较窄的政治激励，经济激励的作用范围更广，尤其是对于一些没有晋升机会的基层干部而言，适当的经济激励是使他们保持工作热情的重要方法。基层政府没有独立的一级财权，主要依靠上级政府的财政拨款和部门的项目资金维持政府的正常运转，能灵活支配的资金有限。上级政府及其相关部门对基层政府财政的监管越来越规范、严格，各种项目资金都是专项专用。即使基层政府财政情况较好，也不能随意进行经济激励。在调研中发現，干活多的人支出更多，且还无法进行正常的补偿。以下村补助为例，为了便于开展工作，驻村组长常常要开自己的私车下村，而下村补助比到城里开会或办事的资金还少。这从侧面反映出基层政府进行经济激励的空间十分有限。

有效的情感激励能够帮助基层干部获得工作的成就感，并满足其尊重需求，是基层激励中的重要组成部分。情感激励又可分为领导激励和荣誉激励。领导激励包括领导干部对一般基层干部在工作方面的表扬表彰，在生活、家庭、情感方面的关心关怀。对基层干部而言，领导的关注就是一种重要的肯定，就能激发他们的工作热情，尤其是对于一些刚刚参加工作的年轻干部，领导的一句赞赏都是一种莫大的鼓励。荣誉激励同样是一种重要的情感激励方式。荣誉代表了集体对个人工作的认可，通过颁发荣誉证书、表彰先进典型，既是对先进个人的表彰，也能够激励更多人积极干事创业。但是，各种评优评先活动主要是由上级党委政府组织开展，一线的基层政府自主开展此类活动的例子较少。基层政府在情感激励上有着较大的能动空间，但对情感激励的运用还有待加强，主要是因为基层政府对情感激励的重视程度还不够，相对忽视了工作认同在干部激励中的作用。

基层政府进行政治激励与经济激励的自主空间较小，对情感激励的运用不够。因此，整体的激励性权力有限。长期在任务负担重、工作压力大、各种激励不足的环境中工作，少数基层干部容易滋生“不作为慢做为”思想，一些干部更是秉持着“少做少错，多做多错”的原则在工作中“能推则推、能拖则拖”。

2.协调性权力不足

基层政府除承担自身的职责外，还承担了较多的部门职责。基层治理中很多事务的开展需要多个部门的配合。这要求基层政府具备一定统筹协调各方的权力，但事实是基层政府掌握的协调性权力不足，一些综合性较强的基层事务不断堆积，迟迟难以解决。

第一，基层政府统筹协调上级条条的权力不足。以部门牵头并服务于部门目标的联合执法在当前的治理活动中已较为常见。职能部门为履行好属事责任，可以沟通协调其他部门、属地政府共同参与某项具体事务的治理，这种联合执法的方式成效显著。但是，以属地政府为主、多部门参与的联合执法在一些地方还较为少见。职能部门因为掌握业务考核、项目分配等权限，对基层政府有较强的话语权，可以对基层政府进行调动。反观基层政府，在综合执法活动中缺乏对条条部门的召集权、指挥权以及考核权[14]，既难以召集相关部门开展联合行动，也无权对部门工作人员进行指挥调动。这使基层政府在执法事项上的统筹协调能力较弱，公安、消防、城管、交通、食品药品监管等执法部门难以在治理中与基层政府形成合力。

第二，基层政府对辖区内派出机构的协调性权力不足。基层政府辖区内除党政办、财政办、民政办等若干内设机构外，还包括派出所、司法所、规资所等上级条条的派出机构。这些派出机构在上级部门的领导下负责某一领域内的具体工作。基层政府与它们之间更多的是一种相互配合的伙伴关系。基层政府指挥调动派出机构的权威性不足，尤其是当基层政府与上级职能部门在工作中出现分歧时，这些派出机构大多以自己上级主管部门的意见为主。基层政府不能很好地把属地内的派出机构“统”起来时，基层政府作为属地内责任主体的整合能力会受到较大的影响。

上级条条下压的事项需要在基层政府实现高度的整合和统筹，这就对基层政府的统筹协调能力提出了较高的要求。“绝大多数行政事务仍然会以属地责任的名义从相关部门转移到乡镇政府，成为剩余事务——那种对于有关部门而言是专业职责，但对于乡镇政府而言却是‘有责无权的事务”[14]。很多事务的综合性较强，基层政府仅凭自身能力难以处理这类事务，协调性权力不足制约了基层治理效能的进一步提升。从机构设置上来看，基层政府要对接几十个上级政府职能部门，基层政府的每个内设机构需要负责完成多个职能部门下派的工作。同时，更有上级部门无下级派出机构和对应职能科室的现象，基层政府只有临时抽派专人负责。对基层工作人员来说，需要完成的工作又多了一项。矛盾汇集到基层，各种统筹协调工作也由基層政府负责。没有足够的组织协调资源、能力和手段，大量工作都会淤积在基层政府。

3.惩罚性权力缺失

基层政府缺少有效和有力约束基层干部的惩罚性权力。一些基层政府工作人员间“忙闲不均”的现象较为普遍。一边是主要领导和年轻人负责大部分工作，承担着各种工作压力，一边是少数干部工作效率低下，工作态度消极。这种消极的工作态度不仅会影响整个单位的工作氛围，而且不利于年轻干部的成长成材。由于少数干部无法按时按量完成自己的工作任务，其他基层干部就要承担起更多的职责、更大的压力。纪委监委等部门可以对基层政府工作人员的失职行为进行追责问责，但对工作态度消极、不认真这类日常行为很难形成有效的监督。基层政府领导了解情况，却无权对工作人员进行强制性处罚，难以对基层干部形成有效的管理，且干部个人受到处分后，单位集体的年终考核又会受到影响，基层政府领导都不愿自己的干部受上级纪检部门处理，这在一定程度上导致了“忙闲不均”风气的蔓延。事实上，部分工作消极的干部，常年在基层一线“摸爬滚打”，熟悉情况而且经验丰富，但他们往往因为年龄、编制或处分等原因失去了职务晋升所带来的正向激励，又没有适当的机制进行约束，就逐渐对工作失去上进心。

基层政府在治理实践中的行政处罚权不足，在履职尽责过程中缺乏权威性和正当性。当前，基层政府执法属于部门委托执法或部门派出机构执法，现有的法律没有直接对乡镇一级政府进行授权，基层政府所拥有的行政处罚权不完整。以安全生产领域的基层执法为例，进行行政处罚的主体是基层政府，但基层政府不仅在做出正式的处罚决定前需要向委托执法单位提交材料、反馈执法问题、签字盖章审核，处罚罚单也是由委托执法单位开出，并在缴费完成后向其提供凭证。由于基层政府所拥有的行政处罚权不完整，一线执法人员需要在基层政府与委托单位之间来回往返，增加了执法的时间成本，加重了基层干部的工作负担。执法程序上的烦琐也是基层政府难以将执法作为常规治理手段的原因之一。推动执法权下沉基层，这样使基层政府在面对一些问题时可以直接处理。但是，也伴随着相应的问题：有的部门在下放执法权的同时下放了许多棘手的工作，大大增加了基层政府的负担；由于人力财力物力资源有限、执法队伍建设落后等原因，基层政府承接执法权的能力不足。在这方面，浙江的“大综合一体化”行政执法改革，通过构建“金字塔型”的行政执法队伍体系、整合乡镇执法力量等方式进行了很好的探索。

（二）基层政府责任重

基层政府位于政府体系的末梢，处于回应群众诉求的前沿，是政策的具体执行者。“上面千条线，下面一根针”反映出条条部门通过会议、文件等形式将工作任务逐级传递到基层的情景。在政府体系中，层级越高的政府权力越大、资源越丰富、人员越专业，基层政府在承担大量具体职责的同时客观存在权力有限、资源匮乏、人员不专业等问题，尤其是近几年基层政府职责出现了新的变化。

伴随着治理重心下移，越来越多的治理任务由基层政府承担，基层的责任与负担相应增加。在性质上，县域治理事务可以分为行政业务和政治任务两大类。其中，“行政业务是县级党政部门的日常工作和各项服务，又称‘业务工作”，“政治任务是党委政府推动落实的治理事务，它是从一般治理事务中遴选出来的重要治理事务”。[15]本文在治理事务的划分基础上尝试将基层政府责任分为两类：政治性责任与事务性责任。政治性责任是指政治任务、中心工作所带来的责任，事务性责任是指一般的行政业务所带来的责任。需要明确的是，基层政府的责任包括政府作为独立法人主体所承担的责任与政府工作人员作为个体所承担的责任。基层政府责任重有以下表现：

1.政治性责任加重

基层政府政治性责任重表现为，部分地方和部门党建不规范、中心任务多以及维稳压力大。一是不规范党建带来的压力。党建引领是推动基层治理创新的重要抓手。北京市以党建引领的“街乡吹哨，部门报到”的工作机制就是一个典型案例。这里的党建责任重是指当前党建工作中的形式主义党建、党建与党务混淆、党建不规范现象较为普遍。以落实管党治党责任、强化党内监督、加强党员教育管理为目标的党建工作在部分地方执行过程中出现了一定的“走样”，要求基层政府反复地做材料、填表格、造亮点等现象，不仅没有发挥出党建应有的引领作用，反而使基层工作人员疲于报送各种材料。二是中心任务多、中心任务泛化。“所有上级职能部门布置到乡镇的工作都重要，只要是布置到乡镇的工作都是中心工作，乡镇中心工作泛化，乡镇几乎所有时间、精力、资源都用于应对上级布置下来的各种中心工作，用于开会，用于应对检查。”[16]当基层政府承担的政治责任较少时，基层工作有轻有重、有缓有急，基层政府能够有效地进行统筹。在集中力量完成阶段性的中心工作后，基层干部仍有余力回应辖区内群众关心的事务。基层工作人员在一松一弛中也有自我调整的时间。随着中心工作的快速增加，中心工作不仅“件件都重要、样样需落实”，还实行严格的顶格管理。一旦工作进度慢或是效果不佳，基层政府和相关人员就面临被批评甚至追责问责。主要领导承担着较大的政治压力，普通干部则是在持续高强度工作下承受着身体与心理的双重负担。三是维稳压力大。作为“一票否决项”的维稳工作一旦出现问题，基层政府在该年度就失去了各类评优评先的机会。因此，即使各种事务“缠身”，基层政府在涉及维稳的工作中也不敢有丝毫的懈怠。

基层政府承担的政治性责任增多。一是上级政府布置的政治任务增多。上级政府为顺应社会发展需要、提升治理效能设置了更多政治任务，而这些任务很多由基层政府负责落实。二是上级职能部门通过各种方式将部门工作上升为县域内的中心工作，加大了基层政府的工作量。三是一些政府在政治任务上层层加码，最终责任都汇集到基层政府。政治性责任的增加使基层政府陷入“多中心工作”连轴转的状态中。在履行政治性责任的过程中，基层政府没有与上级政府讨价还价的余地，严格实行高标准、严要求、快速度的管理。即使没有完成任务的配套资源，基层政府也要通过自身努力调动人、财、物以保障工作的完成。与之相对，在履行事务性责任时，负责业务指导的委办局与基层政府是平级关系，不仅在任务指标、任务考核上有一定的谈判空间，还会给予相应的项目资金。政治任务所带有的“政治性、综合性、权威性”[15]等特点，对基层干部的工作效率、质量、规范性都提出了更高的要求。

2.事务性责任快速增加

在政治性责任加重的同时，基层政府承担的事务性责任明显增多。一是基层政府“应有责任”增加。随着治理资源进一步向基层转移，基层政府自身职责也不断扩大。满足人民日益增长的美好生活需要是新时代基层政府的重要工作目标，提供公共服务、优化营商环境、保护生态环境等，以提升人民生活品质为宗旨的政府工作职责被不断凸显。

二是基层政府“额外责任”增加。在属地管理原则下，基层政府本应对属地内发生的事务承担主体责任或配合责任，但近年来，上级职能部门通过签订“责任状”将部门职责转嫁给基层政府的情况越来越多。“职责下移，事权上收”，少数职能部门从具体执行走向监督指导，让基层政府承担更多的责任。责任即工作，承担的责任越多意味着需要落實的工作量越大。在基层治理实践中，一些上级职能部门利用条条优势，模糊了主体责任与配合责任之间的界限，通过签订责任状、召开会议、下发文件等形式将部门职责过度下放给基层政府。从经济发展、应急管理、市场监管，到信访维稳、产业扶持、公共服务等领域，以“属地管理”为筐，基层政府被动地将各项事务性责任揽到身上，除完成自身职责范围内的工作外，还承担起更多“额外责任”所带来的工作。

三是基层政府“主动加责”。上级领导的注意力是稀缺资源，为了得到上级领导的关注，基层政府需要借助各种形式的创新来体现工作成效。一些基层政府出于地方发展、工作业绩等多重考量，主动给自己加上“创新性责任”。通过在党建引领、产业发展、乡村文旅、历史文化等方面主动探索创新，打造各种“示范点”“创新点”，力求在各项考核评比中脱颖而出，凭借积极的创新推动基层更好更快发展。但是，“亮点工作”的前期打造需要持续投入大量的人力、财力、物力，“亮点工作”成形后的各种宣传、调研接待耗费基层干部的时间和精力。因此，“主动加责”要因地制宜，要能够使“盆景”变成“风景”。

3.基层党委政府问责压力大

随着问责追责机制持续健全完善，问责力度不断加强，基层党委政府的责任得到全面强化。一是问责主体多元。基层党委政府同时面临行政问责、党内问责的双重压力。二是问责对象多元。上级既可以对作为组织的基层党委、政府进行问责，也可以对作为个人的基层干部进行问责。其中，基层政府领导干部问责压力大的现象尤为突出，领导干部不仅要做好自己的本职工作，还要加强对下属的监督、管理、教育。管辖范围内的工作人员出现违法违纪、履职尽责不到位的情况，领导干部也要承担相应的责任。三是主体责任多元。基层党委政府的主体责任可以细分为法定责任、领导责任与直接责任等。承担的责任越多，面临的问责压力也就越大。以问责倒逼责任落实有助于基层政府增强责任意识，严守工作底线。与此同时，多重问责压力也容易使基层干部产生“避责心理”，影响其工作的积极性。

（三）权责清单制度有待健全

近年来，各地在权责清单制度建设上取得了一定成效，但权责清单制度还需进一步健全。由于多级政府共同行使的权力事项仍然较多，权力归属未厘清，权责清单制度的效益未得到充分的发挥。多级政府共同行使的权力容易产生以下问题：何种情况下由哪一级政府行使权力？权力如何在各级政府间进行配置？与权力对应的责任由哪一级政府承担？如果这些问题不明确，纵向政府间相互推诿责任的问题就难以解决。“权责清单制定过程中政府角色独立性与分工模糊化现象的并存，使得清单在内容上难以形成纵向体系。”[17]因为一些纵向政府间的权力归属问题没有厘清，一些政府又具有“追权弃责”的内在追求，基层政府容易陷入有责无权、有事权无实权的被动处境。

三、权责关系失衡：基层政府负担加重的逻辑

基层政府权力与责任之间的脱节和失衡导致其处理复杂事务的能力不足。权责关系从机构、职能、权限、程序等角度影响着基层政府负担。如果把基层政府比作一个蓄水池，各种负担就是蓄水池中的水。责任的大小影响进水的速度，权力与责任的匹配度影响出水的速度。进水速度快而出水速度慢，则蓄水池中的水将会不断增加直至溢出。推进基层减负工作取得实质性进展的重要着力点是要理顺权责关系，明确基层政府应当承担的职责，上级政府和部门在下放职责的同时要下放配套的权力和资源，让权力与责任实现最大限度的匹配。

（一）权责脱节下难以有效处理基层事务

承担的责任越大，潜在的工作负担就越大。政治性责任、事务性责任的增加与个人责任的强化促使基层政府要开展更多的工作。基层政府不仅承担了自身“应有责任”，还承担起其他上级职能部门转移而来的“额外责任”，中心工作多、业务工作广，让基层干部感到工作负担繁重。同时，责任所带有的“可问责性”，使基层政府和干部面临的问责压力也不断加重。追责问责机制的不断完善和强化，给既有的权责关系带来了深层次的影响。以追责问责为主的负向激励机制使基层政府及其干部发生了从“邀功”到“避责”[18]的心态转变，进而影响了对自身角色的定位。一些中间层级的地方政府及其部门逐渐从“执行者”转向“监督者”，为了规避风险，开始把更多的工作和职责下放到基层政府，自己只履行监督指导责任。

在基层政府承担更多职责的同时，上级政府向基层政府的放权赋能不及时、不到位。由于一些上级政府及职能部门“追权弃责”、基层政府承接能力不足等原因，权力和资源下放速度慢的情况客观存在。权力与责任的脱节、失衡弱化了基层政府的整体能力。基层政府落实工作的速度慢，各种工作负担就不断积压。权力与责任的匹配程度影响着基层政府解决负担的速度，权责一致匹配，基层政府有相应的权力和能力完成工作，工作来得快解决也快，负担通过适当的“速率”得到缓解，不至于持续堆积使基层政府不堪重负。在实践中，基层政府当前的激励性权力、惩罚性权力、协调性权力均有所欠缺，难以形成有效的激励以调动基层干部工作积极性，难以在职责范围内进行相应的行政处罚和执法活动，难以统筹协调多部门集中力量解决属地内的复杂事务。

（二）权责失衡下条块“隔阂”难以弥合

随着越来越多的部门业务上升为县域内的中心工作，上级条条的权威性得到进一步加强。拥有考核监督权的上级部门，在向下过渡责任的同时，其工作绩效与基层政府进行了捆绑。上级部门需要通过基层政府的成绩来体现自己的工作。出于绩效捆绑与风险转移[19]的双重考量，条条部门对各种工作程序进行了更加严格的规范以确保工作得到落实、工作方向不出现偏差。自上而下设置的工作规定过高、过严、过细，使得少数基层政府有时填报某项材料的时间甚至超过了具体执行该项工作的时间。这些工作规定服务于条条部门的利益却在一定程度上忽略了基层政府的实际情况，变相地给基层政府带来负担。权大责小的现状使条条部门对工作的具体执行产生“旁观”心态，将存在职责交叉、多部门配合的工作一并转移给基层政府，并试图通过严格的工作规定来约束基层政府。作为“代理人”的基层政府存在多个“委托者”，各条线工作集中到基层，矛盾、纠纷也集中到基层。本应由上级职能部门进行协调的事项交由基层政府自下而上去“请”或“求”，大量精力用在对上要资源、要授权上。大量复杂的治理事务对基层政府的灵活性、自主性提出了更高的要求，但由于条条部门对于执行标准的要求越来越具体、细致，基层政府发挥主观能动性的空间越发有限。由于权责关系失衡，条条与块块相互间的协同配合不足。基层政府“管而不理，想管没理”，其所拥有的权限不足以支撑其履行相应的义务。同时，条条部门没有利用好专业技术优势向基层政府提供应有的帮助，有时甚至成了基层政府治理基层事务的掣肘。

（三）权责失衡下某些基层政府形式主义作风加剧

上级条条权大责小、基层政府权小责大的失衡现状，使条条部门在县域治理中话语权与权威性不断提升。一些条条部门习惯于向基层政府摊派任务，并通过考核、检查等方式对基层政府工作进行监督制约。在此过程中产生的形式主义问题也较为明显，成为基层政府运转中的负担来源。职能部门的考核成为摆在基层政府面前的“难关”，考核内容多、考核主体多、重留痕轻实绩。职能部门的考核指标细、要求高，工作材料的完备与否直接影响着考核成绩的高低。应对一项考核，基层政府就需要准备包括工作计划、台账、会议纪要、照片、工作总结、宣传资料在内的全流程材料。由于不同部门对材料的要求不同，基层政府有时在一项工作上还不得不反复准备材料。部分职能部门的考核重心在材料的完备性与数量上，对实际工作情况的关注不够。这使基层政府逐渐产生“重面子轻里子”的工作心态，即做好台账等文字工作以应对上级政府和条条的检查。各条线事无巨细的考核让基层政府难以适从，在“面子”与“里子”不能兼顾的情况下，少数基层政府选择“实功虚做”，以数字化执行、做好台账工作、重视包装宣传[20]代替工作的具体执行。典型的现象就是“拍照留痕”，基层干部走访群众、开展活动、举行会议都先拍照，一次會议上多个会标闪过。基层政府用报材料、填表格等程序性工作代替实质性工作，甚至在文字材料上主动加码，少数真正关系到群众切身利益的工作没有得到实质性的推动。同时，在上级政府及其部门的追责压力下，一些基层政府产生“反向避责”心理，遇事就从下往上层层请示报告。“通过将自身所采取的每一项行动都向上级请示或汇报，基层政府有效地填补了上级政府通过模糊性表达所留下的裁量空间，将风险和责任再次传导回上级政府”[19]。

上级条条与基层政府之间的权责失衡演变为二者之间地位、权威性的不对等，上级条条可以通过考核、项目资金等方式对基层政府进行调动。为了获得更高的考核分数、更多的项目资源，基层政府难以拒绝来自上级部门的任务下放，在大量的工作、严格的考核面前，部分基层政府选择了以形式主义进行应对，把大量的时间和精力用在材料堆砌、数据报送等文字工作上。形式主义性质的工作不仅难以解决基层的实际问题，还使基层干部难以从工作中获得成就感。

四、理顺权责关系：基层政府减负的对策思路

基层政府负担过多过重已经成为阻碍基层政府治理效能提升的难点、堵点。条条权威的加强、追责问责机制的完善、权责界限模糊等多重因素的共同作用使权责关系产生了变化，进而影响了基层政府所处的环境。上级部门越来越多的职责被过渡给基层政府，配套的权力、资源、人员下放却不及时。

（一）加强权责清单制度建设，明确基层政府职责边界

权责关系失衡、脱节的重要原因是上下级政府间、条条与块块间以及同级条条间的权力与责任归属不清晰，留下了大量推诿的空间。因此，以权责清单制度建设为依托，进一步明确纵向政府间的权责界限，是改善基层政府权责失衡问题的重要举措。

1.健全“主责清单+协助清单+负面清单”的权责清单制度。重庆市渝北区探索建立自治清单、协助清单、负面清单、证明清单，“四张清单”的减负措施为基层政府权责清单制度建设提供了启发。基层政府通过主责清单明确自己的“主责主业”，使基层干部更加清楚自己的“应有责任”。对于承担主体责任的工作事项，基层政府要发挥能动性，充分调动人、财、物等各种资源以确保工作的有序推进。通过协助清单对基层政府需要承担配合责任的工作事项进行整合归纳，确定基层政府的“副业”。在协助工作事项上，应由主体责任单位向基层政府提供政策指导、人员配备、经费保障等方面的支持，确保基层政府更高效开展协助工作。借助负面清单列举出上级条条部门不得向基层政府摊派的工作事项，改善条线部门以属地管理为由向基层政府下放任务的现状。推动构建“主责清单、协助清单、负面清单”三位一体的权责清单制度，使基层政府的职责边界更加清晰，对上级职能部门的“甩锅”行为进行规范。

2.细化对权责清单的管理。近年来，权责清单制度建设取得了长足的发展，各地普遍建立起省市县三级行政权力事项清单，搭建起权责清单制度的基本框架，但在精细化、科学化上还需要提升。从权责清单的编制、执行、监督、调整等多方面进行优化完善，对权责清单进行全过程管理。事前，在进行权责清单编制时，在收集整理各层级各类型职责的基础上，要充分听取条线部门与基层政府的意见，从准入源头减轻基层政府负担。事中，要求各政府部门依法履职履责，严格执行权责清单制度，不得随意向基层政府“派活”“甩锅”。事后，对权责清单的运行情况进行有效的监管，构建多方参与的监督体系。不仅要将权责清单推进程度纳入各部门的年度考核，还要将权责清单制度的事项、程序、过程、结果及时向社会大众公示。同时，对权责清单进行动态调整，形成权责清单发展的长期规划，确保权责清单制度的科学性、合理性。

3.推动权责清单与机构设置的有机结合。合理的机构设置是基层政府治理效能提升的重要基础之一。在内设机构设置上赋予基层政府更多的自主权，不过分追求与上级职能部门的“同构”。让基层政府能够根据实际承担的职责、属地的特殊情况对政府内设机构进行一定的调整、优化。同时，在机构设置上遵循“面向基层、贴近群众”的导向，统筹考虑权责清单制度建设与机构设置，实现人岗匹配、人事匹配的目标。

（二）创新工作机制，提升基层政府的话语权

面对复杂性、综合性较强的大量基层治理事务，当基层政府没有足够协调性权力时，基层政府就难以统筹协调各职能部门以共同应对。通过工作机制上的创新可以有效提升基层政府的话语权，实现条块之间的协同配合。

1.建立多方参与的联席会议机制。提升基层政府的治理效能，基层政府要有反馈问题、意见的渠道。可以通过搭建地方政府、职能部门等多方参与的联席会议，为基层政府提供一个表达意见的平台。以联席会议为载体，基层政府可以有一个常态化的渠道向上级政府反映自己在治理实践中的困难，同时借助联席会议的多方参与性，上级政府可以即时对职能部门工作进行沟通，请职能部门配合基层政府工作。利用联席会议这一平台，基层政府使自己的意见得到更多的关注，一定程度上可以改善基层政府在职能部门之间来回“跑”，还得不到支持的窘境。

2.进一步完善“街乡吹哨、部门报到”工作机制。利用“吹哨报到”机制实现向基层政府的有效赋权，增强基层政府在治理活动中的主动性。对于辖区内的重要工作，一旦基层政府“吹哨”，部门要及时“报到”，配合基层政府对属地事务的治理，并服从基层政府的统一指挥。对部门的“报到”情况，基层政府要建立起相应的台账制度，借助“报到”台账在年终对部门进行考核，并将基层政府的考核情况作为部门年度综合考评的重要参考依据。同时，要提高基层政府对职能部门派出机构负责人的考核评价占比，强化基层政府调动派出机构的能力。“吹哨报到”机制可以一定程度改变“条条主导、块块配合”的治理模式，赋予基层政府召集权、指挥权以及考核权，提高基层政府在县域治理中的话语权威。

（三）优化督考、激励模式，激发基层干部的积极性

1.规范督导考核的范围与频次。督考的目的是优化执行，但过多过频的督考反而加重了基层政府的负担。因此，需要合理设置督查考核的范围。督考范围过小难以对基层政府行为进行规范和约束，范围过大容易挤占基层政府的自主空间，限制基层干部工作发挥主观能动性。面对一些复杂的群众工作，基层政府需要一定的自由裁量权，限制督查考核的频次。上级政府要建立起减负专项工作机制，在与督考部门充分沟通的基础上，合并开展督考活动，取消非必要的督考计划，避免督检考扎堆。在督考检查中抓住“实”字做文章，不只看材料，更要看问题实际解决情况；不只听汇报，更要深入基层了解真实情况，以指导基层政府业务工作、优化基层政府工作方式作为督考活动的目标，发挥出“督考权”应有的积极作用，使之成为基层工作的助推器。

2.充分发挥情感激励与考核激励的重要作用。在政治激励与经济激励的自主性空间有限的情况下，基层政府要充分发挥情感激励与考核激励的积极作用。基层政府有着复杂的人事构成。从编制上看，包括公务员编、事业编与临聘人员；从年龄上看，有老、中、青三代；从隶属关系上看，分为内设机构工作人员和派出机构工作人员。因此，基层政府进行情感激励应充分考虑到不同群体的特殊性，分层次、分类型进行情感激励。领导干部要帶头以身作则、发挥头雁效应，主动深入基层治理一线，为年轻干部树立榜样，营造干事创业的良好工作氛围。对于一些失去晋升机会的中年干部，主要领导要主动关心关怀他们，对他们的生活、工作要给予足够的支持，调动他们工作的积极性。同时，上级政府及部门要用好考核激励“指挥棒”，真正发挥出考核在工作推进中的“风向标”作用。树立重实绩、重实干的考核导向，降低留痕事项在考核中的权重，激励基层干部敢做事、做实事。建立“一事一评”平时考核机制，对“事”进行考核，使过去各种抽象的考核指标具体化。

五、结语

切实为基层政府松绑减负是基层治理中的重要环节。基层政府不是“样样精通”，难以“面面俱到”，在权力有限、责任不断增加以及监督不断强化的转型过程中，权力下放不及时、不到位，权力与责任的脱节、不匹配给基层政府带来的掣肘已经越来越明显。当前基层政府的能力与精力难以应对快速增加的工作任务，基层政府选择在文字材料、台账上下功夫，以程序性执行代替实际落实，大量形式主义性质工作给基层工作人员带来新的负担。因此，需要进一步调整权责关系切实减轻基层政府负担。通过建立健全权责清单制度，构建协作互嵌的条块关系，增强基层政府自主性，实现权责界限更明确、条块合作更畅通、基层运转更灵活的目标，进一步向基层政府“赋权”，优化权责关系，以达到减负减压的目的。

参考文献：

[1]吴海红，吴安戚.基层减负背景下“责任甩锅”现象透视及其治理路径[J].治理研究，2020，36（5）：50-56.

[2]胡晓东.上下级政府间的督考权：边界与规范——探寻我国基层负担背后的深层原因[J].北京行政学院学报，2021（5）：46-55.

[3]徐文，王正.行政发包和晋升锦标赛双重约束下基层减负的突破路径研究[J].安徽行政学院学报，2020（3）：77-83.

[4]赵聚军，张哲浩.超大城市基层治理中条块关系协调的三重路径[J].贵州省党校学报，2020（3）：89-98.

[5]王向阳.国家治理转型与基层减负悖论——基于近年来基层治理实践的考察[J].理论与改革，2022（3）：83-94.

[6]颜昌武，杨郑媛.加压式减负：基层减负难的一个解释性框架[J].理论与改革，2022（1）：76-86.

[7]马雪松.警惕基层陷入“数字减负”形式主义怪圈[J].人民论坛，2020（22）：76-78.

[8]周振超，黄洪凯.条块关系从合作共治到协作互嵌：基层政府负担的生成及破解[J].公共管理与政策评论，2022，11（1）：20-33.

[9]刘滨，许玉镇.权责失衡与剩余权配置：基层减负进程中的“问责悖论”[J].求实，2021（3）：19-35+109-110.

[10]叶贵仁，陈燕玲.约束型自主：基层政府事权承接的逻辑[J].中国行政管理，2021（1）：21-28.

[11]倪星，王锐.权责分立与基层避责：一种理论解释[J].中国社会科学，2018（5）：116-135+206-207.

[12]杨华.基层政府人事激励的类型及其逻辑[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2021，60（2）：32-43.

[13]庞明礼，于珂.“有编不用”与“编外用工”何以共生？——基于县乡权责关系视角的解释[J].学习与实践，2020（4）：53-62.

[14]吕德文.属地管理与基层治理现代化——基于北京市“街乡吹哨、部门报到”的经验分析[J].云南行政学院学报，2019，21（3）：5-12.

[15]杨华.县乡中国：县域治理现代化[M].北京：中国人民大学出版社，2022：123-129.

[16]贺雪峰.乡镇治理中的二十五个定律[J].长白学刊，2021（6）：11-22.

[17]朱光磊，赵志远.政府职责体系视角下的权责清单制度构建逻辑[J].南开学报（哲学社会科学版），2020（3）：1-9.

[18]倪星，王锐.从邀功到避责：基层政府官员行为变化研究[J].政治学研究，2017（2）：42-51+126.

[19]李伟，张程，陈那波.文件精简何以失败：基层政府文件的冗余性生产及其机制研究——基于A区区镇两级政府的案例研究[J]，中国行政管理，2022（2）：17-27.

[20]颜昌武，许丹敏.属地管理与基层自主性——乡镇政府如何应对有责无权的治理困境[J].理论与改革，2021（2）：73-86+153.

Standardization of Power and Responsibility Relationship：the Path Selection of Grassroots Government to Reduce Burden

Zhou Zhenchao，Song Lang

（Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120，China）

Abstract：Deepening and expanding the reform in grassroots burden reduction is an important foundation for improving the efficiency of grassroots governance. The heavy burden of grassroots governments is both an old problem and a new manifestation，which is not only accompanied by the transformation process of state governance，but also closely related to the design of deep-level institutional mechanisms. The relationship between power and responsibility is an important perspective for understanding the burden of grassroots governments. While the political and transactional responsibilities of grassroots governments are constantly strengthened along with the corresponding accountability systems，there is a marked shortage of motivational power，punitive power，and coordination power. The divorce and inconsistency between powers and responsibility have led to the poor competence of grassroots governments in handling complex affairs，therefore，various work burdens cannot be relieved in a timely and effective manner. Standardization of the relationship between power and responsibility is an important prerequisite for grassroots governments to reduce their burdens. Through improvement in the system of power and responsibility list，innovation in the working mechanism，and optimization in the assessment and incentive mechanism，we can clarify and standardize the relationship between power and responsibility，enhance grassroots governments' authority in county-level governance，and stimulate the endogenous motivation of grassroots cadres，in an attempt to accomplish the goal of reducing the burden for the grassroots government and improving the efficiency of grassroots governance.

Key words：power；responsiblity；relationship between powers and responsibilities；burden on grassroots governments

責任编辑：陈文兰 刘有祥