国家治理视域下新时代政府审计的功能定位及路径优化研究

王芸　叶战备

摘 要：审计是基于国家治理结构权力分离下的经济监督行为。审计制度是党和国家监督体系的重要组成部分。为适应新时代国家治理需要，政府审计的功能由单一转向综合，由预警防御转向建设服务。就审计领域而言，政府审计具有监督保障经济高质量发展、权力科学规范运行、民生建设与环境治理等经济、政治和社会治理功能。由于受历史因素及审计体制的影响，审计的独立性、专业性和全面性未能充分展现，审计实效与新时代审计的职责要求有一定差距。推进审计监督一体化、审计工作信息化、审计队伍职业化是优化审计国家治理功能的有效路径。

关键词：国家治理；政府审计；功能定位；路径优化

2013年党的十八届三中全会从顶层设计的宏观层面首次提出了“国家治理体系和治理能力现代化”的重要命题，2019年党的十九届四中全会系统总结了我国国家制度和国家治理体系的显著优势，并提出了新的任务要求，再次将“国家治理”相关研究推向高潮。党的文件中“国家治理”系列话语的出场为马克思主义理论、政治学、行政管理学、法学、经济学、社会学等学科提供了新的分析视角与框架，促进了多学科交叉研究。将政府审计置于国家治理视域下，明确新时代审计工作的出发点和落脚点，有助于进一步理解把握审计的时代背景、本质特征、功能定位、目标任务及发展方向，对于落实党和国家对审计工作的规划部署，推进审计管理体制改革创新，推动国家治理体系和治理能力现代化有着重要的理论和现实意义。

一、政府审计与国家治理的基本关系

政府审计，是指由政府审计部门对各级政府、金融机构、国有企业、国有控股企业和事业单位的财政财务收支等经济管理行为的真实性、合法性、绩效性，依法依规独立履行经济监督职能的活动[1]1。国家治理作为政治学重要范畴，意蕴丰富，其核心内容是国家治理体系和治理能力，即一个国家的制度和制度执行力的集中体现。政府审计是内嵌于国家治理体系中一项基础性的政治经济制度建构，为提升国家治理能力发挥着重要作用。

（一）历史渊源：审计是源于国家治理需要而产生的政府职能

探究审计的历史渊源，审计的产生与发展源于国家治理的需要，作为政府的重要职能与国家相伴而生。根据马克思主义国家学说，国家是社会发展到一定历史阶段阶级矛盾不可调和的产物，旨在将冲突控制在“秩序”范围内的凌驾于社会之上的统治力量[2]。政府是国家最基本的组成要素，是达成国家目的、实现国家意志的机关。为了维系国家机器的正常运转，维护经济社会的安全与秩序，审计成为政府监控、保障财政收支的治理工具。随着人类社会生产力的历史性发展，经济形态从简单商品经济过渡到市场经济，政府对经济生活的干预、渗透与嵌入，以及现代国家治理目标的多维化，审计的功能、范围得到进一步强化与拓展。

（二）逻辑关联：审计是基于国家治理结构权力分离下的经济监督行为

对审计进行历史考察中可以厘清其内在的生成逻辑。在“社会-国家-政府”三元治理结构中，人民主权论已成为现代社会普遍共识，国家的一切权力属于人民。政府是国家权力的实际执行者，国家与政府之间存在授权、委托代理的关系。依据公共受托经济责任理论，在公共资源所有权与经营权、管理权分离的前提下，审计就是评价、确认受托经营者、管理者即政府部门及其授权委托的公办企事业单位或人员是否履行所负经济责任的监督行为，“公共受托经济责任的履行与公共经济权力的运行”[3]是审计监督对象。以管理过程论考量，国家治理是决策、执行、监督一体化的良序运行过程。为了评估、考核和保障决策与执行的绩效，及时发现并纠正偏差，监督是实现闭环管理不可或缺的重要环节。以政治学权力制约原则考量，审计监督是法定权力，是立法权与行政权相互制衡的机制，通过对政府权力行使过程中公共资源的管理和使用情况的监督，防范权力滥用与腐败。在民主法治建设的推动下，现代审计兼具行政监察、政治规制等功能，成为国家治理体系中依法监督制约权力运行的有效制度安排。

（三）实践要求：审计是党和国家监督体系的重要组成部分

政治性是政府审计的首要特征。党的领导是社会主义审计事业创建发展的政治前提。党的十八大以来，改革开放和社会主义现代化建设取得历史性成就，中国特色社会主义进入新时代。以习近平同志为核心的党中央赋予审计工作新的定位，明确指出“审计是党和国家监督体系的重要组成部分”[4]，为加强对审计工作的领导，推出了一系列重大举措。一是提出新时代审计工作的目标要求，即“构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”[5]，基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制；二是改革审计管理体制，组建中央审计委员会，优化审计署职责，部署地方机构改革；三是制定相关政策性文件，对加强审计工作、完善审计制度、深化国有企业和国有资本审计监督、落实领导干部自然资源资产离任审计及经济责任审计等方面做出详细规定[6]517-520。在党的领导下，新时代审计工作坚持以人民为中心的发展思想，围绕大局、服务中心，发挥了审计监督独立性、全面性、专业性作用，为党和国家经济社会治理目标的实现做出重要贡献。

二、新时代政府审计的功能定位

2020年党的十九届五中全会总结了市场与政府关系，指出“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合”[7]。在社会主义市场经济体制中，政府主要承担宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职责。“有为政府”的角色设定及统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的任務要求，意味着政府审计的职责范围、功能作用进一步拓展，覆盖治党治国治军、改革发展稳定各领域各方面。随着审计在国家治理中全局性作用不断增强，审计功能也由单一转向综合，由预警防御转向建设服务。在经济监督、评价、鉴证等传统功能认知的基础上，从多领域多层面重新分析把握新时代审计的功能定位，是一项亟待实践总结、理论提炼的新课题。

（一）经济功能：政策跟进、风险揭示、绩效评估，监督保障经济高质量发展

经济是党和国家的中心工作，也是审计工作的主战场。总结新时代审计工作成效，其经济功能的实现路径包括国家重大政策措施落实情况跟踪审计、财政性资金使用绩效情况审计、金融审计、国有企业和国有资本审计、涉外审计等。多类型审计项目协同推进，揭示经济运行风险与问题，为宏观调控提供真实信息，为体制机制改革建言献策，推动了党中央重大政策措施贯彻落实，促进了财税金融体制改革，维护了国家经济安全，保障经济高质量发展。

1. 重大政策措施落实情况跟踪审计。国家治理目标主要通过执行公共政策得以实现，开展政策跟踪审计是政府审计发挥其功能的重要形式。党的十八大以来，我国审计机关将关口前移，跟踪审计各部门各地区落实国家财政、税收、金融、民生、环保等方面政策的具体措施、执行力度和实际效果，围绕推动经济高质量发展，聚焦防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治“三大攻坚战”，及减税降费、“放管服”改革等政策措施落实情况，重点揭示政令不畅等问题，促进政策落地落实，坚持了稳中求进保增长保民生的工作总基调。

2. 财政性资金使用绩效情况审计。财政审计是国家审计永恒的主题，预算执行审计属于财政审计的核心内容。党的十八大以来，审计机关围绕落实党中央财政工作的总体部署，不断创新审计制度体制，健全现代财政制度、预算制度，深化财税体制改革；着力构建横向到边、纵向到底的审计监督体系，加强全口径预算、推进预算执行审计全过程、全覆盖；加大对财政存量、地方政府债务、转移支付专项资金、公共投资、“三公”经费、中央八项规定精神及实施细则落实情况的审计力度，盘活沉淀资金、整合专项资金，提高了财政资金配置效率和使用绩效[6]551。

3. 金融审计。金融是国民经济的重要组成部门，金额安全是国家经济安全的核心。党的十八大以来，审计机关围绕贯彻落实中央金融工作会议精神，促进深化金融改革，推动金融市场可持续健康发展。对重点金融机构开展经常性跟踪审计调查，持续开展金融监管部门的审计，加强金融机构领导人员经济责任审计助力金融反腐，督促金融机构合规经营，防范区域性系统性金融风险，提高了金融服务实体经济水平，维护了国家金融安全。

4. 国有企业和国有资本审计。国有企业是指政府有投资的企业，国有资本是国有企业投资入股的企业资本。国有企业兼具营利法人和公益法人双重职责，一方面追求国有资产保值增值，另一方面作为政府宏观调控的重要工具，以促进社会稳定和经济发展为主要目标，涉及战略安全、产业引领、国计民生等关键领域。党的十八大以来，审计机关从完善国家治理和巩固基本经济制度的高度，围绕推动落实党中央关于深化国有企业和国有资本审计监督工作的部署要求，稳步推进企业审计全覆盖。在深化国企国资改革、健全现代企业制度、完善法人治理结构、建立创新驱动发展机制及企业廉政建设等方面发挥了重要作用，夯实了国家宏观调控的主要物质基础，助推供给侧结构性改革、现代化经济体系建立及产业结构转型升级等宏观经济政策的落实。

5. 涉外审计。涉外审计也是政府审计的重要内容之一。为提高开放型经济水平、服务“走出去”战略、推进“一带一路”建设，近些年来我国境外投资高速增长，已跻身境外投资大国前列。为防止监管失控、保障投资效益，我国审计机关贯彻落实党中央、国务院重要指示，坚持境外审计与境内审计统筹部署，加大境外国有资产审计力度，深化境外审计工作，在完善对外开放新格局、促进境外投资持续健康发展、维护国家信誉等方面发挥了积极作用。

（二）政治功能：决策服务、信息公开、责任考核，监督保障权力科学规范运行

我国的审计制度是依据八二宪法建立起来的，属于行政隶属型审计体制。审计机关以行政权力为主要动力，以行政规律为基本原则，既属政府部门又是政府监督者，实行双重领导体制。行政型审计体制较立法型、司法型及独立型审计体制有其独特优势，审计工作贴近政府抵近监督，能准确理解政策出台背景及其战略意图、实践要求，有效推进政府工作目标和宏观调控措施的贯彻落实，及时发现处理和纠正违反国家财经法规的问题，发挥审计监督在全面依法治国、促进廉政建设、惩治经济犯罪中的作用，推动政府各部门明确职责、依法行政。

现代审计究其本质“既是民主法治的产物，也是推进民主法治的工具”[8]。审计机关代表人民履行审计监督职责，向人民报告审计结果，其运行过程就是建设性地实现民主、维护民主的过程。为构建“决策科学、执行规范、监督有力”的治理机制，监督保障权力科学规范运行，审计政治功能的实现路径就审计结果的应用而言，一是以审计报告的形式向政府反映问题、提出审计决定、提供政策建议，二是以审计公告的形式向社会发布审计结果，落实公众知情权、监督权；就审计项目而言，通过对管理和使用公共资金的单位、项目、事项以及领导干部经济责任的审计，将政府和官员权力约束在党纪国法范围内，实现权责一致，建设高效廉洁服务型政府。

1. 决策服务。决策服务是审计结果的应用，也是审计建设性功能的体现。其作用机理是，审计机关在宪法和法律所赋予的经济监督权力范围内，以独立第三方主体资格、专业性工作模式，跨部门地区、跨行业领域全面采集微观、宏观数据信息，进行综合分析研判，从体制、机制、制度层面形成系统权威的政策建议，再反馈给决策中枢，科学高效服务宏观决策，推动全面深化改革，促进源头治理、系统治理。为提高政策咨询、决策服务水平，审计机关积极开展研究型审计，加速从预警防御型“传统审计”向建设服务型“现代审计”的跃升[9]。

2. 信息公开。从“管理”到“治理”，社会对公共事务的参与权得到了制度的确认。遵循“以公開为原则，保密为例外”的信息公开原则，我国审计机关逐步建立了审计结果公告和审计信息发布制度，将“查处问题、推动整改与促进公开相结合”[1]31。审计机关借助官网、媒体对涉及国计民生的重大项目进行跟踪报道，增强被审计单位的责任意识与绩效意识、增进政府审计的公信力，更为社会公众了解政府部门履职尽责情况，参与国家治理提供了重要渠道。

3. 领导干部经济责任审计。抓住领导干部这个“关键少数”，是我们党治国理政的重要经验。经济责任审计是针对党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员的相关经济责任的履行情况开展的审计活动，是组织人事部门、纪检监察机关考核、评价、奖惩领导干部，加强监督管理推进党风廉政建设的重要手段。党的十八大以来，党中央高度重视经济责任审计工作，不断健全经济责任审计制度，扩大审计覆盖面，完善组织协调机制，提升成果运用水平。作为领导干部常态化、动态化的“经济体检”，经济责任审计体现了“有权必有责、用权必监督、失责必追究”的法治原则，在規范权力运行，塑造良好政治生态，构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制等方面发挥了不可替代的作用。

（三）社会功能：聚焦问题、压实责任、规范管理，监督保障民生建设与环境治理

实现人民群众对美好生活的向往，是党和国家一切工作的根本目的。民生是人民幸福之基、社会和谐之本。改善民生，要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，做好普惠性、基础性、兜底性民生建设，在事关基本民生的关键领域持续取得新进展。脱贫攻坚、乡村振兴等民生项目及环境项目的审计工作，有效监督保障党和国家发展战略、社会政策的落地见效，在发展中补齐民生短板，促进公平正义、社会和谐。

1. 民生项目专项审计。专项审计调查的特定事项往往跨行业、地区、单位，涉及宏观性、普遍性、政策性或体制、机制问题，如党和国家重大政策的执行情况，有关资金筹集、分配、使用情况，经济社会改革发展中的热点、难点、焦点和疑点问题[1]262。党的十八大以来，审计机关学习贯彻习近平总书记关于扶贫工作和加快推进社会保障建设的重要论述，持续组织开展涉农专项资金和乡村振兴审计、保障性安居工程跟踪审计、全国彩票资金审计、养老和医保审计、住房公积金审计、就业优先政策落实审计[6]586-603，发挥专业性强、触角广泛、反应快速的优势，履行监督、报告、建议、处置等法定职责，揭露问题、移交线索、推动追责问责、督促整改，保障了民生建设资金安全和项目绩效，在压实责任规范管理、惩治腐败打击犯罪、维护群众利益等方面取得显著成效。

2. 环境审计。为了符合可持续性发展的需要，环境审计是对政府及企事业单位的环境管理及有关经济活动的审计。党的十八大以来，审计机关贯彻落实习近平生态文明思想，积极探索开展领导干部自然资源资产离任审计，组织实施矿产资源、土地资源、节能环保、水环境、区域生态环境等专项资源环境审计，维护了国有权益，形成的一份份“生态资源环境体检报告”，为中央决策、生态环境修复治理提供了重要参考依据。

三、新时代政府审计的路径优化

与财政、税收、工商、物价等部门的经济监督和管理工作相比，政府审计具有政治性、法定性、独立性、专业性和全面性等特征。由于受历史因素及审计体制的影响，实践中审计的独立性、专业性和全面性未能充分展现，审计监督的实效与新时代审计工作的职责要求尚有一定差距。首先，地方审计机关人财物多受制于当地政府，同级审计受地方保护主义牵绊，执法职能弱化，缺乏独立性、权威性，存在“审计难、处理难、整改难”的现象；其次，审计机关人员选配受行政因素影响，专业化水准参差不齐；再次，面对项目巨型化、数据海量化、对象复杂化的审计新形势，现有审计力量不足，覆盖面有限，未能做到“应审尽审、凡审必严”，存在审计盲区；最后，基层审计受财政约束经费紧张，影响审计工作正常开展。为了破解难题，拓展审计的深度、广度，高质量推进审计工作全覆盖，进入新时代以来党中央深化审计制度改革，推进审计事业创新性发展，从组织管理体制、技术支持手段、人才队伍培养等方面做出周密部署，优化路径、强化功能，着力构建与国家治理现代化相适应的、具有鲜明中国特色的现代审计监督制度体系。

（一）组织管理：推进审计监督一体化建设

党的十八大以来，党中央从改革完善审计管理体制入手作出了一系列顶层设计，推进审计监督一体化建设。一是协调贯通，健全科学有效的权力运行制约和监督体系。加强审计监督与党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督相协作的制度建设，增强监督体系的整体效能。二是统一领导，组建中央审计委员会。习近平总书记任委员会主任，每年主持召开中央审计委员会会议并发表重要讲话，为审计工作提供了根本遵循。三是优化职责，构建统一高效的审计监督体系。为整合审计监督力量，减少职责交叉、分散，规避重复检查和监督盲区，国家发改委、财政部、国资委等部门相关职责及人员并入审计署以合理配置审计资源，聚焦主责主业。四是落实责任，加强上级审计机关对下级审计机关的垂直领导。确保党中央方针政策和国家法律法规上下贯通、执行有力，同时推进地方审计机关人财物改革。审计机制纵向领导与横向协作结合，形成全国“一盘棋”的局面。五是法治建设，为审计工作健康发展提供制度保障。审计法的修订及一批审计相关法规、规范性文件的完善，巩固了审计管理体制改革的成果，规范了审计监督行为，优化了审计法治环境。

（二）技术支持：推进审计工作信息化建设

习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出，“要善于运用新技术、新手段，坚持科技强审，加强审计信息化建设，积极推进大数据审计”[4]。审计信息化是指审计机关运用现代信息技术提高审计能力与效率的过程[6]657。大数据审计是将大数据思维、技术、方法和工具融入审计工作，挖掘与分析海量的异质多源的经济社会运行数据，提升审计视野与层次，增强问题识别、风险预测、综合研判的能力。信息化建设包括基础设施、软件系统，组织体系，安全体系及运行体系等的开发与维护。近年来审计署开发的“金审三期”建设工程初见成效，为审计工作提供了信息化支撑。审计署成立了电子数据审计司，制定了相关数据管理规定，初步构建较为完备规范的大数据审计体系。数据采集规模的扩大、基础数据库及大数据平台的建立为审计分析和决策提供技术支持，推动了远程办公、非现场审计、联网审计的开展。审计信息化可以弥补审计力量不足的短板，通过开发贯通中央与地方的数据分析工具，完善组织形式与工作流程，推动审计数据采集与分析全覆盖。“向信息化要资源，向大数据要效率”[10]，审计机关要主动适应新时代工作方式的变革推动智慧审计的实践运用。

（三）人才培养：推进审计队伍职业化建设

审计工作是一项政治性、政策性和专业性较强的复合型工作，对审计人员的政治素质、职业道德和业务素质等方面均有较高要求。当前我国审计专业人员基本具备会计、财务、法律、金融、管理、计算机等领域的专业背景，但在基层审计机关仍存在专业人员比例低，人力资源难以胜任新时代审计事业发展需要的问题。为了加强审计机关自身建设，培养信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质专业化审计干部队伍，中央相继出台了一系列指导性文件，着力提高审计队伍的专业化水平，推进审计职业化建设，从审计人员选任、专业技术职称评定、工作绩效考核、职业教育培训等方面建立健全审计人员管理制度和职业保障机制。主要包括：一是实行专业技术资格制度，规范审计人员招录标准与程序；二是采取分类管理，合理设置专业技术类和综合管理类职位，对部分专业性强的职位实行聘任制；三是推行审计组长负责制，权责统一发挥业务骨干在审计项目中的攻坚作用；四是健全教育培训体系，推动审计培训制度化、常态化、专业化、网络化，拓展继续教育路径。多措并举立身立业立信推进审计队伍职业化建设，塑造了审计职业精神，优化了审计人员的知识结构和业务素质，提升了整体职业胜任能力，确保队伍建设的正确方向。

参考文献：

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基金项目：安徽高校学科（专业）拔尖人才学术资助项目（gxbjZD2020052）；江苏省社科基金专项课题“江苏审计史”（19WMB093）；南京审计大学国家审计研究院一般课题“提升领导干部经济责任审计监督效能研究”

作者简介：王芸（1971- ），女，安徽合肥人，安徽农业大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员，安徽警官职业学院马克思主义学院副教授，研究方向为马克思主义中国化、治理文化；叶战备（1970- ），男，安徽桐城人，南京审计大学公共管理学院院长，教授，博士生导师，研究方向为公共信息审计。