新时代背景下智慧养老政策执行难点与应对策略

摘要：在我国人口朝着老龄化发展的新时代背景下，养老成为备受社会各界关注的话题。智慧养老政策是新时代背景下的重要政策之一。但是在新时代背景下的智慧养老政策执行过程中还存在多头管理、政策雷同、环境不佳三处难点。因此，本文对新时代背景下智慧养老政策执行措施进行了进一步探究并找出了相关的应对策略，分别是统一执行主体、突出区域特色、优化执行环境，希望为智慧养老政策在新时代的高效执行提供一些参考。

关键词：新时代；智慧养老政策；养老；执行难点

虽然我国陆续颁布了智慧养老政策，但是受多方因素干扰，智慧养老政策执行遭遇了重重困难，对社会发展造成了较大的不利影响。因此，探究新时代背景下智慧养老政策的执行措施具有非常突出的现实意义。

一、新时代背景下的养老形式

国内养老模式主要分为居家养老、社区养老和机构养老三种。现阶段老年人口养老模式仍以居家养老为主，但这一传统模式的压力越来越重，功能逐渐弱化，无法承受养老负担；社区养老模式下基础设施供应不足，商业模式不清晰；机构养老虽然偶有优秀案例，但还是存在着“高端贵”“低端难” 的问题。新时代背景下的智慧养老形式是集成社区养老、居家养老、嵌入式和家庭养护院四种养老模式的全景式智慧养老形式。[1]

（一）我国老龄化程度严重

随着我国老龄化程度不断加深，65周岁及以上老龄人口突破2億人，占比持续增加。按照国际标准，根据中国国家统计局数据，到2021年底，中国65岁及以上人口将达到2.0056亿，占总人口的14.2%（详见图1）。

老年人不仅在日常用品、营养、医药和健康等基本需求方面不断增加，而且在旅行、休闲、财务、情感交流、社交和娱乐等领域的需求也在不断增加。因此，获得基于“智能老龄化” 概念的最新数据集是应对这些挑战的重要工具。因此，在现代大数据背景支撑下，发展智慧养老是解决此类问题的必要手段。

（二）高龄老人比例增大

从老年人口内部结构看，高龄人口（80岁及以上）占比由2000年的13.61%增长到2015年的17.65%，且这种趋势仍在继续。随着三次生育高峰的出生人口相继进入高龄期，未来老年人口高龄化现象将更加凸显。

二、智慧养老政策概述

智慧养老是指在充分了解老人需求的前提下，将高新科技融入养老服务中，并整合社区、养老机构、政府、社会组织等多个主体，为老人提供全方位服务，使得养老服务智能化、便捷化。同时，智慧养老相较于传统养老，更加呈现出法律主体多元、政府角色多重、治理方式多样等几个特性。[2]智慧养老政策涵盖了旨在加快发展智慧养老的相关立法，推动智慧养老设施建设，促进社区智慧养老中心建设及推动智慧养老行业发展的相关规定性安排，目的是加强对智慧养老要素发展的支持，优化智慧养老发展环境及提高养老质量和效率。智慧养老政策具体包括行业规范、发展方案、监督管理、鼓励补贴和技术研发等几大方面。

三、我国智慧化养老政策背景及其阶段

目前，国内的智慧养老政策仍处于发展期。从发展历程来看，可以分为三个阶段：

第一阶段（2011—2014年）：智慧起步期。国内智慧养老、智能养老等相关概念被提出，智能化技术赋能养老行业起步，从认知到应用都刚起航。智慧养老源于2013年我国国务院颁布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》，强调借助数字化、信息化、网络化技术养老。[3]

第二阶段（2015—2019年）：探索成长期。2015年，智慧养老被列入国家工程，有了更多模式创新。国务院印发的《关于积极推进“互联网+” 行动的指导意见》明确提出了“促进智慧健康养老产业发展” 的目标任务。2017年，政策端和企业端都更进一步，国务院发布《“十三五” 国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，工信部等三部委联合发布《智慧健康养老产业发展行动计划（2017—2020年）》。

第三阶段（2020年至今）：数智化发展期。在数字化浪潮推动下，养老行业进入了数智化发展阶段，涌现出更多类型的数字化企业深入养老事业。在疫情影响下，养老产业也迫切需要线上线下融合的解决方案来抵御线下物理世界的服务限制。2022年，养老服务和数字经济两方面的政策都在进一步加强，国务院印发了《“十四五” 国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，进一步指明了智慧养老的重要性。同时，目前发布的《工业和信息化部民政部国家卫生健康委关于印发<智慧健康养老产业发展行动计划（2021—2025年）通知>》等，也为智慧养老实践提供了充足的理论指导。

整体来看，一方面，互联网技术、新兴技术已经应用到养老产业的多个环节中，如智能化的信息平台解决了居家服务信息不对称的问题，“老人找不到机构，机构找不到老人” 的状况有所改善；另一方面，整个产业还处于发展初级阶段，从硬件到软件、从机构到社区，都存在不少挑战，数字技术对于养老产业的推动将是一个循序渐进的过程。

四、新时代背景下智慧养老政策执行难点

（一）多头管理

新时代背景下，智慧养老政策执行的基层行政机关普遍不足，内部存在多头管理的情况，一定程度上削弱了智慧养老政策的执行效力。加之问题协调解决机制的缺失，导致各级职能机关参照政策各成体系，执行主体各行其是，对智慧养老政策执行造成了较大阻力。我国基本国情就是平台涉及的主体较多，以涉老服务机构智能化改造为例，涉及发改、民政、工商、环保、卫生、国土等多个部门，部门之间缺乏信息的有效协调，市一级统筹机构缺乏，涉及隐私的数据不能互通[4]，导致基层民政受累于烦琐的日常检测和绩效审核，无法保障原有政策目标的落实。因此，在如今智慧养老政策发展过程中，如果没有一个单一的管理机制和共同的规则标准，就会出现重复劳动、资源利用不足和重复建设的情况。然而，仅仅定义和实施智能老龄化政策是不够的。目前的研究主要局限于智能可穿戴设备、智能家居和智能医疗设备，而大多数智能老龄化系统和平台都是单独开发的，没有基于全球背景进行开发和设计，存在开发重叠、治理方式不同、沟通不畅、机构连锁整合和资源配置不均的问题。

（二）政策雷同

我国各省市发展不均，东部、西部地区经济发展水平差异甚大。东部地区社会经济高度发达，智慧养老实践经验丰富；而西部地区社会经济不发达，智慧养老实践基础薄弱。部分地区参照统一的智慧养老政策文本，不善于根据实际情况作具体分析。雷同的政策，也给智慧养老政策实际执行造成了较大困难。[5]其一，不同省份的智慧养老产品差异巨大。因为缺乏共同标准导致了资源浪费。在收集和分享知识方面缺乏标准化，阻碍并减缓了老年人护理服务信息技术部门的发展。造成这种不平衡的原因有很多，但主要是源于经济发展水平的不同；其二，社区发展不平衡。因为各城市或各地区的老年人需求和服务水平差异很大，导致社区之间服务体系不同；其三，群体之间不平衡。这些群体之间的差异源于个人信仰和偏好的不同，但最重要的差异是老年人居住地的基本服务水平。

（三）环境不佳

智慧养老政策执行环境涉及经济环境、社会环境等。在经济环境中，虽然各地生产总值、财政收入缓慢增长，民生保障水平及社会治理水平不断提高，但仍然存在产业结构单一、优质资源开发利用度低、公共服务不足等问题；在社会环境中，我国养老服务机构建设基础薄弱，养老床位实际入住率处于较低水平。也未完善关于老年人失能风险的防控制度；技术方面，我国技术层面应用的广泛性有待扩大，技术人才有待培养。一方面，在智能终端上不能很好满足老年人的需求；另一方面，随着智能设备的增多，设备之间互通互联的需求也在增加，但是实际場景中设备分属不同的公司生态圈，单体孤立状态显著，联动性较差，在物联网生态中也需要更统一的标准，这些都对智慧养老政策执行提出了较大难题。

五、新时代背景下智慧养老政策执行难点应对措施

（一）统一执行主体

统一的执行主体是新时代背景下智慧养老政策执行的关键。各地应借助立法手段，明确智慧养老政策执行主体及执行责任、职权，覆盖省级政府、市级政府、县镇政府及村、社会公共团体，为各个部门之间协同联动提供依据。例如，我国上海市奉贤区人民政府印制并发布于2022年的《关于加强建设项目管理部门联动提高服务质量的实施意见》，就率先在智慧养老政策服务执行方面建立了部门联动协调机制和会商机制，基本形成了与智慧养老政策相适应的部门合力。同时，地区政府出台专项法律规范，以委托经营管理的方式，分离新建养老机构与服务设施的所有权、经营权，允许专业人员对养老服务机构与设施进行管理，为智慧养老政策的专业性、规范性执行提供了保障。[6]

（二）突出区域特色

区域特色是智慧养老服务可持续执行的保障。各地应根据区域实际情况进行智慧养老政策的个性化设置和执行。例如，河北省廊坊市就着重突出自身硬实力，在资金、人才、土地等配套资源落实的基础上，规划以固安肽谷生物医药产业园为核心的固安县智慧健康养老示范基地，并陆续出台《廊坊市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》《关于加快推进养老服务体系建设的实施意见》，为智慧养老产品与服务的创新推广提供了良好指导；再如江西省赣州市立足本地自然资源禀赋，以“善孝苏区康养赣南” 为品牌，紧密围绕省域副中心城市建设目标，从绿色氧吧、自然温泉养生等方面加快区域性康体旅游中心建设，并陆续出台了《赣州市建设区域性医疗养老中心实施方案》《赣州市养老服务体系建设发展三年行动计划（2019—2021）》，为高端养老与休闲旅游相结合的创新养老示范基地的打造提供了支持。

（三）优化执行环境

新时代背景下，智慧养老政策执行环境的优化建设至关重要。借鉴美国老龄技术研发经验，各地可以以智能家居的应用为重点，以监控传感技术为支撑，由家庭签约医生对房屋智能设施进行实时搜集、剖析老年人健康数据，在维护老年人日常生活的基础上，为其健康生活质量提升提供保障。或者引入数字精神卫生服务软件、可穿戴式智能健康设备，在实时监测并向医护机构反馈老年人健康数据的基础上，允许老年人经智慧养老服务网站在线访问医疗数据库。与此同时，根据适老龄化设计理念，对居家环境设施设备进行改造。例如，将防撞角、一键呼救装置安装到走廊拐角墙面，将防滑地胶铺到地面；再如改造洗浴池，老年人在洗浴时可以手握特定防滑扶手以确保安全；也可以为不同的养老服务企业、养老机构、社区等提供SaaS服务。养老服务企业通过注册和后台审核后，可以生成自己特有的APP和对应的云端。

在改造具体场景的基础上，在每个细分的局部战场都需要不同的作战能力。社区老人的电子健康档案管理、社区互联网医疗信息服务、医养结合管理、社区硬件设备管理等，都需要各个企业长期深耕，特别是老年人本身对手机等智能设备比较陌生，而医疗设备的使用有着极高的专业门槛，因此对老年人的具体服务还需要深入一线对接。

六、总结

智慧养老政策是解决新时代背景下“无钱养老”“无人养老” 问题的关键。利用智慧技术与现代科技，可以将人力承担的劳作转移给机器，实现养老服务的智慧化和社会化，弥补养老服务资源结构性短缺的弊端。针对智慧养老起步阶段面临的诸多困境，政府相关部门应在进一步补充养老保险、财税补贴、医疗服务等智慧养老配套政策的基础上，加大政策联动力度，为智慧养老政策的高效执行提供保障。

参考文献：

[1] 陈松林，高丽杰，储叶青，等.新时代全景式智慧养老模式研究[J].安徽农业大学学报（社会科学版），2021，30（2）：86-93.

[2] 粟丹.我国智慧养老模式的法律特征及其制度需求：以智慧养老政策为中心的考察[J].江汉学术，2018，37（6）：50-59.

[3] 胡雅萍，王秋云.智慧养老政策的主题演变与特征分析：基于长三角省级政府政策文本[J].人口与社会，2022，38（4）：15-27.

[4] 余晓艳，赵银侠.我国智慧养老政策发展及实践问题研究[J].西安建筑科技大学学报（社会科学版），2018，37（5）：42-48.

[5] 王洛忠，刘亚娜.我国智慧养老政策供给、核心议题与趋势展望：基于政策范式的理论视角[J].桂海论丛，2022，38（3）：71-79.

[6] 黄剑锋.中国长三角区域智慧养老政策比较研究：基于主体—目标—工具的政策计量分析[J].信息资源管理学报，2020， 10（6）：122-134.

作者简介： 潘俊霖，女，汉族，甘肃兰州人，硕士研究生在读，研究方向：社区社会工作。