侦查监督与协作配合机制的运行难题及对策

杨耀明　张力

随着检察机关依法能动履职的深入，各地检察机关在实践中逐步探索出有益的经验方案，如“侦查监督与协作配合办公室”“涉案企业合规的法检衔接”“涉案企业合规案件检察听证”，将这些经验予以总结、交流、分享，有益于充实司法实践样本，也可促进检察理论的进一步丰富完善。

摘 要：T市侦查监督与协作配合机制运行实践显示，近年来侦查监督整体成效较好，但仍存在检警关系不均衡、监督机制运行不畅、监督刚性不足、侦查监督与协作配合办公室作用发挥不到位、保障机制不完善等问题。完善侦查监督与协作配合机制，要构建检察机关主导的新型检警关系，完善引导侦查机制，增强监督刚性，充分发挥侦查监督与协作配合办公室作用，健全保障机制。

关键词：侦查监督 检警关系 侦查监督与协作配合办公室

完善侦查监督与协作配合机制既是保障刑事诉讼打击犯罪、保障人权及维护社会秩序目的实现的需要，也是侦查监督制度改革发展的需要。2021年6月，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》正式发布，明确要求强化刑事立案、侦查活动监督。同年10月，最高检、公安部联合印发《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》，为构建规范高效的执法司法制约监督体系迎来了新契机。

一、T市侦查监督与协作配合机制运行状况

T市位于G省的东南部，人口仅次于省会城市，共有7个县（区）。全市检察机关的内设机构、人员结构以及侦查监督与协作配合工作开展情况既有其自身特点，又具有全国检察系统的共性。对T市的检察实践进行分析，具有典型性和普遍意义。

（一）数据分析

从T市2018年至2022年的侦查监督数据来看：（1）整体监督数据持续增长，尤其是提出书面纠正意见数逐年上升，但在全省来看整体排名居中，与总体办案量不成正比，侦查监督工作开展不充分、不均衡。（2）类案问题监督工作开展起步较晚但成效显著，检察建议提出数2020年以前为0件，2022年增长到8件。（3）不批捕、不起诉人数逐年上升，非法证据排除工作不断加强，少捕慎诉慎押刑事政策得到落实。另外，2022年实现全市两级检察院侦查监督与协作配合办公室全覆盖，通过定期开展案件会商、数据研判、网上巡查、提前介入等工作，优化检警协作配合、构建新型检警关系。通过办公室，公安机关对重大疑难案件听取检察机关法律意见290件次，开展案件会商90件次，联合业务知识培训4场次，对公安执法办案数据查询51次，提前介入221件次，开展补充侦查情况跟踪71件次。监督立案10件、监督撤案19件、书面纠违45件，分别约占全年侦查监督总数的77%、76%、92%。

（二）主要特点

1.重监督、善发现，项目化推进。T市检察院主动协调市公安局，畅通监督渠道，及时受理审查被告人、控告人、举报人以及其他报案人的情况反映和举报问题，要求全市检察机关将公安机关有案不立、有罪不究、以罚代刑以及不应当立案而立案等作为监督重点。T市检察院对各县（区）院侦查监督工作任务予以明确，各县（区）院将任务分解到办案组，压实工作责任，及时总结研究办案中的问题，有针对性地开展类案监督，以工作项目化、项目清单化的方式推进侦查监督数据指标提升。

2.常监督、求突破，常态化督促。牢固树立“在办案中监督、在监督中办案”理念，坚持实体与程序并重，通过提前介入及时发现和纠正公安机关在侦查活动中的违法行为，注重加强对上下游关联犯罪的监督。通过侦查监督核心数据通报分析工作机制，要求数据落后院提出改进方案，提高监督质效。

3.强监督、求实效，规范化开展。发挥统一办案系统的侦查活动监督平台作用，坚持“每案必监督”原则，逐案逐条逐项筛查是否存在监督点。积极推进重大监督事项案件化办理，提升监督数量的同时增强质效意识，以质量促发展。

4.协作配合，确保侦查监督与协作配合办公室设立工作顺利开展。全市两级检察院刑检部门积极与当地公安机关进行协商，筹备办公室的设立和各项制度的落实工作。T市检察院主动衔接，与T市公安局联合制定《关于健全完善侦查监督与协作配合机制工作办法（试行）》《关于侦查监督与协作配合办公室工作办法（试行）》，明确监督制约、协作配合及信息共享机制，规定办公室工作原则，细化派驻人员和办公室工作职责，共同推动提升公安执法和检察监督规范化水平。同时，配强人员，加大案件信息共享范围和力度，对公安机关的立案、侦查活动实时、全面监督，确保监督工作不缺位、不越位，配合工作高效畅通，促进办公室工作运行的实质化、规范化和长效化。

二、侦查监督与协作配合机制的运行难题

从上文对T市侦查监督与协作配合机制运行状况的分析可以看出，党中央的高度重视和最高检的积极部署在基层检察机关得到了迅速贯彻落实并取得了一定成果，但侦查监督与协作配合机制的运行还存在诸多普遍性的难题，亟需解决。

（一）检警关系不均衡

科学合理的检警关系是侦查监督工作有效开展的前提。当前世界各国确立的检警关系主要有3种模式，即检警结合模式、检警分立模式和检警混合模式。［1］我国检警关系是各自分工、相互配合且相互制约的关系，与这3种模式相比具有自身特色。检察机关和公安机关相对独立办案，二者之间既有配合又有制约。随着我国法治化进程的不断推进和刑事诉讼制度改革的不断深入，人民群众强化人权保障和诉讼公正的需求更加强烈，检警关系却呈现出配合有余、制约不足的问题，平衡关系未完全建立。［2］检察机关对侦查取证的监督不够，侦查監督措施并未获得公安机关的较好回应，对有效追诉犯罪产生了较大影响。

（二）监督机制运行不畅

一是案件信息获取渠道狭窄。长期以来，检察机关的案件主要来源于公安机关的移送审查。由于对检察机关侦查监督职能和相关法律不了解，群众举报和被害人控告的有效立案监督线索很少。加之部分公安机关对“挂案”不处理等违规情形故意瞒报，规避侦查监督，检察机关获取监督线索的渠道被严重压缩。二是监督依赖卷宗。通过审查逮捕、审查起诉发现侦查违法情形和线索的传统监督方式仍是主流做法，侦查监督权威和手段较弱。监督机制运行不畅是监督质效不高的主要原因，在T市，由于长期存在就案办案的顽疾，检察官缺乏主动调查发现问题的意识，监督线索主要来源于公安机关的移送审查，仅凭在办公室审阅案卷，闭门造车，难以切实发现侦查违法问题。

（三）监督刚性不足

一是检察建议无强制性。尽管被建议的公安机关若无正当理由不予整改或整改不到位，检察机关可将相关情况通报相关机关，但是否采纳检察建议的主动权仍在被建议单位。二是公安机关的回复义务不明确。公安机关对纠正违法通知书是否落实和采取何种落实举措并无法定的回复义务，不回复甚至虚假回复或敷衍回复的情况频发。三是口头监督无约束力。由于口头监督随意性较大，侦查机关普遍不重视，且易出现推诿扯皮，责任落实不到位的问题。这一问题在T市较为突出，往往是检察官“苦口婆心”在说，而公安办案人员仅是口头答应，改正不到位和重复出现类似问题的情况屡屡发生。

（四）侦查监督与协作配合办公室作用发挥不到位

一是法律规范不健全。尽管办公室的设置有其依据，但在侦查监督的职责范围、定位、人员及地点等内容上缺乏具体的法规保障，使得工作开展和人员规制较为混乱。二是易出现混同。派驻办公室的检察官长期在公安机关工作，与公安干警协作配合过程中独立性逐渐减弱，易产生人员混同的情况。三是监督实效不够。由于大部分地区派驻力量严重不足，仅开展提前介入、不捕不诉听取意见等工作的情形比较普遍，对开展侦查活动违法监督、研判犯罪形势、案件质量评查、专项监督等方面推进力度远远不够。四是存在降低侦查效率的风险。办公室开展监督工作过程中，难免对公安机关已经运行成熟的侦查工作模式产生影响，在一定程度上会降低侦查效率，尤其是在办公室设立初期的工作磨合过程中。

（五）保障机制不完善

一是案件信息共享机制不健全。案件信息通报渠道不通畅，检察机关无法及时掌握刑事发案、报案及立案等情况，公安机关也无法及时掌握立案监督、侦查活动监督、批捕、起诉等情况，检察机关主动介入监督的线索来源空间被压缩，公安机关对侦查监督措施的不认同、不配合增多，复议、复核率上升。二是提前介入机制操作不规范。实践中提前介入适用较为普遍，但由于对介入的启动方式、操作规程缺乏统一规范，提前介入的监督效果不理想。在T市就出现了部分案件经过提前介入，但仍因取证不及时或不到位而导致案件被二次退回补充侦查的情况，提前介入未发挥应有作用。

三、完善侦查监督与协作配合机制的对策

（一）构建检察机关主导的新型检警关系

切实贯彻落实以审判为中心的刑事诉讼制度改革的要求，在分工负责的前提下，强化侦查监督的实质性，在侦查监督中实现对公安机关的应有制约。“以审判为中心”的起点就是侦查取证，公安机关掌握着刑事案件的第一手资料，其工作好坏决定了案件诉讼程序能否顺利进行。检察机关要打破“重配合、重公诉、轻监督”的固有检警关系顽疾，充分利用侦查监督手段，保证公安机关取证的合法性和准确性，公检法机关共同服务于“以审判为中心”的刑事诉讼制度，努力实现侦查监督工作的“双赢”“多赢”“共赢”。

（二）完善引导侦查机制

一是完善实质性介入侦查引导取证机制。进一步拓宽提前介入的案件范围，以实质化介入方式将引导侦查的关口前移，全面掌握案件信息和侦查情况，扩展监督线索来源渠道，在案件定性、侦查方向、证据收集等方面提出意见建议，有效引导侦查取证，及早纠正侦查中的违法情形。二是完善听取意见方式。对社会影响大、群众关注度高、侦办难度大的案件，公安机关及时向检察机关征询意见，检察机关以审查起诉的角度和审判的标准，就侦查重点、证据收集、程序规范以及法律适用等问题提出明确建议，共同研究解决案件办理中存在的难题。三是完善补充侦查新模式。通过在审查逮捕阶段制发《继续侦查取证意见书》，对批捕后的侦查取证情况进行跟踪和监督，预防不规范取证情形，在不增加“案-件比”的情况下实现退回补充侦查的效果。四是提升监督能力。将提升干警素能作为长期重点工作来抓，提高干警专业素质和实战技能，增强监督工作的责任感、使命感。将侦查监督作为检察官办案终身责任制的重要内容，明确检察官在侦查监督中不作为的责任，以责任倒逼监督主动性。

（三）增强监督刚性

一是明确监督的法律后果。赋予检察建议和纠正违法通知书更强的法律效力，引起公安机关的重视。监督文书发出后，对落实情况进行跟踪监督，若公安机关不同意检察机关的纠正意见，应在规定时间内进行回复并陈述理由；若公安机关不在规定时间内回复且不执行纠正意见，应规定进一步的监督措施，以施加更为严重的法律后果保证监督目的实现。二是落实重大监督事项案件化办理。对严重诉讼违法行为建立一整套包含线索受理、审查、立案、调查核实、处置决定以及跟踪反馈等在内，且符合监督运行规律的案件办理流程，实行一案一号，以调查核实为核心，兼用公开审查或听证等方式，增强监督透明度和公信力。三是增强监督合力。将纠正违法通知和检察建议等监督手段的回复整改情况，定期向党委、政法委、政府、纪检监察部门进行汇报。对因侦查人员未按照检察机关意见调取证据或存在其他侵害当事人合法权益行为导致案件诉讼程序无法顺利进行的，建议公安机关严肃处理相关责任人。对违法情节严重，构成犯罪的，区分情形自行侦查或移送监察机关依法追究刑事责任。

（四）充分发挥侦查监督与协作配合办公室作用

一是增强法律保障。在相关规定中明确办公室的职能、人员派驻、工作开展方式以及工作纪律等内容，将办公室的工作开展依据从司法解释的部分内容上升为专门的立法，保障办公室工作的规范化和权威性。二是加强工作举措。对介入案件从实体和程序两个方面进行全方位审查，通过案件介入与会商，确保侦查方向正确、收集证据及时全面，强化引导侦查，提升案件质量。工作中重点关注刑事立案、撤案、挂案，刑拘后未报捕、未移送起诉等案件数据及信息，以信息共享拓宽监督线索渠道。实现与公安机关沟通的便捷化与常态化，消除双方认知分歧。积极探索繁简分流，对醉驾等轻微刑事案件在执法办案管理中心设立速裁法庭、律师值班室，探索搭建公检法司“一站式”简案快办平台，采取权利义务“一站式”告知，对强制措施尚未届满的犯罪嫌疑人不再重新办理相关手续。采用重大疑难复杂案件邀请侦查人员开展跟庭评议，对不捕不诉、撤回起诉、判决无罪案件开展联合案件评查，对重点案件取证不规范、不全面等问题进行联合调研，邀请知名专家、业务骨干进行同堂培训等方式，促进业务能力的共同提升。

（五）健全保障机制

一方面，优化侦查监督平台。突出信息化技术支撑，通过有效利用智能管控平台、可视化管控以及智能穿戴设备等新技术手段，实时预警、发现不规范执法行为，实现执法活动全流程监督、全要素管控。［3］另一方面，加强信息平台建设。主动联合公安机关建立互通互联的信息共享平臺，运用互联网云服务加强信息平台建设，延伸至公安派出所，实现检警网上交流互动，解决检警之间侦查信息不对称的难题，开展全方位的网络巡视，及时发现监督线索。

*本文系甘肃省人民检察院2022年度检察理论研究课题“完善侦查监督与公安机关协助配合机制研究”的阶段性研究成果。

**甘肃省天水市人民检察院党组书记、检察长、二级高级检察官［741000］

***甘肃省天水市秦州区人民检察院第四检察部检察官助理，甘肃省检察理论研究人才库成员［741000］

［1］ 参见卞建林、王肃元主编：《刑事诉讼法修改：问题与前瞻》，北京大学出版社2008年版，第396页。

［2］ 参见孙谦：《全面依法治国背景下的刑事公诉》，《法学研究》2017年第3期。

［3］ 参见马加民、匡宇清：《公安机关一体化智能化刑事执法办案管理中心运行模式研究》，《中国刑警学院学报》2019年第6期。