预付式消费领域问题分析和治理路径研究

王妙微

一、引言

预付式消费是随着经济增长、消费水平提升的时代产物，又称预付消费，指消费者向经营者预先支付一定款项，后再按照合同约定分批享受产品和接受服务，由经营者直接从预先支付的款项中扣除相应金额的消费模式。近年来，我国预付式消费规模日渐扩大，凭借其覆盖面广、发行量大以及便捷互惠等优势得到了市场认可，尤其是在教育培训、养老托育、家政服务、美容健身、共享资源单车等生活服务领域迅速发展。预付式消费的初衷是使消费者享受折扣优惠，在为消费者提供便捷支付服务的同时，帮助商家融通资金、锁定客源，理应达到双赢的局面。但在近年来的实践中，由于预付式消费的立法不到位、监管难度大、失信成本低等原因，该模式下侵害消费者权益、扰乱市场秩序甚至影响社会和谐的乱象层出不穷。在近年来消费者协会发布的交易纠纷案件中，预付式消费纠纷案件有一定的抬头，值得有关部门予以关注并有效遏制。

二、预付式消费乱象久治不绝，已成民生痛点

中国消费者协会2012年至2021年上半年公布的全国各地消协组织受理投诉情况分析显示，预付式消费多年来一直是消费者投诉的重灾区，投诉量长期居于服务类投诉前列。以深圳市消费者委员会为例，2020年全年共收到2.8万件消费投诉，其中涉及预付式消费的占比高达90%。中国青年报社会调查中心近日对2021名受访者进行的一项调查显示，87.9%的受访者认为对预付式消费进行规范势在必行。总体而言，预付式消费领域的消费者权益纠纷主要表现在主体经营不合法、承诺不兑现、“霸王条款”、关门停业追偿难以及虚假宣传等方面。

（一）虚假宣传吸引办卡

在消费者并未申请办理卡片的阶段，消费者所了解的产品服务信息大多数是由于商家的宣传策划。但商家通常以宣传策划自己的利益为主导，包含蹭热点和虚假宣传，而消费者在申请办理卡片时早已提早向商家支付了全款，由于尚不明确商家是否会执行责任，此时商家的产品质量和服务内容的风险彻底由消费者承担。此外，在刷卡消费过程中，产品和服务的具体情况，以及随着时间或其他要素的转变而转变的诸如后进产品或服务被提价、不经通告被打折、服务内容更改等信息，都取决于企业的信用水平。然而，在具体的经济活动中，具备操作信息能力的商家，其自身的利润趋向会一直影响着他们对消费者的反映，他们可以运用这种优势，尤其是当商家由于自身的转变而无法实行时扣留信息，通常侵害了消费者的知情权。当企业故意扣留信息时，消费者就无法及时采用自救对策，严重侵害了消费者的知情权。由于经营人在消费者不知情的状况下出让了店面，并且没有告知消费者与新经营人的交涉状况，也没有告知消费者为其做出的补偿，使得消费者遭受巨大损失。

（二）“霸王条款”现象频现

预付费消费本质上是消费者与经营者之间的一种预付款的服务合同关系，预付卡（预付凭证）是消费者和经营者之间关于设立消费服务的合同依据。通常情况下，合同书是关联创建的，仅由消费者预付卡作为合同书的直接证据，而没有详尽、确立和规范化的合同书来明确彼此的支配权和责任。然而，在预付卡消费实践中，经营者一般不会与消费者就商品或者服务内容进行协商，消费者只能就经营者提供的内容选择全部接受或不接受。此外，经营者往往不提供书面合同，只是发放预付卡，而预付卡中双方权利义务明显不对等，限制消费者权益条款繁多。例如，“本店有最终解释权”“有效期过、概不退款”以及“购物卡遗失不补”等。在合同书关键点层面，商家有异议处理和违约责任。商家在合同书和预付卡上阐述卡号、商家联系电话和商家名字的频次较多，而特惠条文、有效期限、频率和频次、收费项目和标准、充值和应用则多为口头上阐述，而挂失和补办、退款和转账服务时间，书面形式推荐的占比相对性较小，口头推荐占比很高。在上述情况下，即使向人民法院提到起诉，也通常无法得到合理的弥补，因为无法提供充足的直接证据来证实签署合同书时的服务承诺。

（三）个人信息安全堪忧

预付式消费者在消费中随时可能被泄露隐私。在办理预付卡过程中，经营者往往以建立客户档案为由要求消费者填写姓名、身份证号码、家庭住址、联系电话、收入水平等个人信息。《个人信息保护法》规定，“个人信息处理者应当对其个人信息处理活动负责，并采取必要措施保障所处理的个人信息安全”。然而， 在消费者被告知填写自己的个人关键信息时，可能消费者的个人信息就已经在即将曝光的边缘上了，现实中一些不法经营者非但没有妥善保存消费者个人信息，很可能因为经济利益的驱使而将相关消费者个人信息资料转卖给小贷机构、保险公司、房产中介等第三方获取非法利益。个人信息非法买卖给消费者日后生活埋下诸多隐患，许多消费者频繁被推销电话和短信骚擾，甚至可能利用消费者个人信息进行非法贷款或者违法犯罪活动，有的甚至被冒名办理信用卡。违法使用消费者个人信息严重损害了消费者合法权益，甚至会带来其他经济犯罪问题。

（四）“卷款跑路”现象高发

2020年上半年以来，受新冠疫情影响，居民服务业受到较大冲击。一些经营者在营收降低、客流减少、利润下滑的情况下，有意隐瞒经营状况、持续投放广告来吸引消费者进行资金回笼，在资金链断裂后突然关门停业，消费者发现时已人去楼空，以至于“企业经营不善，消费者买单”。更有甚者，一些不法经营者利用预付卡恶意圈钱，通过投入少量资金租赁场地和设备，短期内诱骗消费者办理预付卡，在获得预期资金后卷款走人。还有一些经营者在吸纳消费者大量预付款后，利用法律上的漏洞转让股权变更工商登记，导致公司成为空壳公司，不提供产品和服务乃至最终破产，其实质与“跑路”无异，均给消费者造成巨大损失，对市场造成伤害。中国青年报社会调查中心的调查结果显示，46.5%的受访者遇到过商家跑路、损失自担。

三、预付式消费乱象成因复杂，存在治理堵点

（一）法律法规滞后

目前我国还未针对预付式消费进行专门立法，关于预付式消费的规定散见于民法典、消费者权益保护法等法律之中。由于相关法律规范较为原则，未能针对预付式消费特点规范发卡主体和发卡行为，在实践中缺少可操作性。国务院有关部门针对预付式消费出台了部门规章，但在现实中仍存在一定局限性。在这种情况下，消费者由于无法充分识别预付式消费的固有风险，难以辨别不法商家的“圈钱”陷阱，在产生预付式消费纠纷时，缺乏合法有效的维权手段和途径，导致自身合法权益难以有效维护保障。为治理预付式消费乱象，商务部于2012年出台的《单用途商业预付卡管理办法（试行）》，针对单用途商业预付卡的发卡、售卡企业行为的法律责任作出了规定，内容涉及实名登记、非现金购卡、限额发行、业务管理、资金存管等方面的要求，解决了以往立法只存在禁止性规定而没有针对性法律责任条款的不足。但《管理办法》相关规定适用范围有限，仅限于从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的企业三大类，且处罚方式以罚款为主，缺乏有效的信用监管，无法有效适应当前商业模式和技术水平的发展。而预付式消费纠纷更为集中的养老托育、体育健身、教育培训等领域以及大量个体工商户，则没有相关部门规章予以规范。人民银行于2010年出台的《非金融机构支付服务管理办法》，仅对多用途预付卡支付服务行为进行规范，适用范围有限。实际上，随着互联网、大数据、云计算等技术的应用，企业的预付式消费运营行为也越来越智能化，呈现出一定的隐蔽性特征。传统的以警告、罚款为主的处罚措施效率低、效果差，在处罚技术和方式的应用创新方面存在明显短板。

（二）监管难度较大

一是监管主体分散。我国目前尚未明确预付式消费的统一监管部门，人民银行、商务、教育、民政、体育、市场监管等多个部门对该领域的责任边界模糊，在一定程度上形成了监管盲点。“九龙治水”的监管格局也使得消费者维权渠道不畅，出现纠纷后投诉无门。二是准入门槛过低。2012 年，商务部颁布了《单用途商业预付卡管理办法（试行）》，从登记、购卡、发行、业务、资金等方面进行了规范，规定企业应当在开展单用途卡业务之日起30日内在商务部门办理备案，并要求发卡企业实行资金管理制度。但适用领域有限，处罚方式单一，缺乏有效的信用监管，无法适应商业模式和技术水平的快速发展。然而，现实中大量发卡主体并未按规定进行备案，准入门槛过低导致发卡主体良莠不齐，部分经营者净资产仅几十万元，发卡金额却高达数百万元，其中的风险不言而喻。随着互联网、大数据、云计算等技术的应用，企业的预付式消费运营行为也越来越智能化，呈现出一定的隐蔽性特征。传统的以警告、罚款为主的处罚措施效率低、效果差，在处罚技术和方式的应用创新方面存在明显短板。

（三）信息不对称

预付式消费本质上是一种信用消费，经营者通过发行预付费卡、预缴预存、折扣叠加、附赠服务等方式吸引消费者，收取远高于正常消费的押金、会费、课时费等，是对经营者商业信用要求更高的一种消费方式。在预付式消费中，消费者很难对经营者的信息进行全面了解，特别是经营者的资质、信誉、经营情况、财务状况等方面，在决定预付費购买商品或服务时存在信息片面、不对称的情况。这种消费最大的特点就是消费者先付款后消费，经营者先收益再兑付。但由于预付式消费信息不对称、失信成本低、风险单向性等客观问题，经营者处于绝对优势，使得消费者无法有效管控预付资金安全管存、合理使用及退卡退费等环节，处于绝对弱势。在发卡主体缺乏有效监控与制衡的情况下，容易发生消费者权益受损行为。

（四）失信成本低

长期以来，一些不法经营者利用消费者的信任恶意违约，预付式消费已成为违法失信问题“重灾区”，虚假宣传、质价不符、拒不履责以及携款跑路等失信行为时常见诸报端。消费者维权难度大、成本高。部分经营者在销售预付卡时，仅给消费者提供一张卡片，在自己的系统内登记一些简单信息，甚至只是留下姓名和手机号，并未与消费者订立条款明确的书面合同。加上相关的第三方资金存管制度尚不完善，一旦经营者卷款跑路后，查不到被诉方，消费者缺乏证据，难以通过行政和司法方式进行有效维权。这就导致一些违法经营者有恃无恐，通过转移阵地，继续坑害消费者，而消费者维权之路困难重重。中国青年报社会调查中心的调查结果显示，51.7%的受访者建议加大对失信预付卡发行主体的惩处力度。目前，预付卡发行主体相关公共信用信息分布在商务、教育、民政、市场监管等多个部门，尚未实现数据连通，无法建立科学完善的信用评价体系和信用信息公示制度。由于监管部门和消费者不能完整、准确地了解预付卡发行主体信用状况，难以进行有效监管和风险甄别，以至于失信成本太低，甚至出现“劣币驱逐良币”现象。

四、运用信用监管方式破解预付式消费乱象

（一）建立健全预付式消费信息系统

完善事前信用承诺制度和保证金制度。加强经营者信用信息的收集、整理，有效掌握企业基本情况；对企业经营状况进行实时动态监管，协助监管机构及时发现问题，从而立即采取相应治理措施。信息的有效管理是建立事前信用承诺制度的基础。对于预付式消费模式的有效管理依赖于信息的收集，所以首当其冲的就是建立以信息为核心的事前信用承诺制度，从而推进信息整合共享制度建设，提高数据信息的完整性和权威性。

（二）强化事前信息披露制度

信息披露是消费者判断兑付风险和服务风险的重要途径，通过信息披露，消费者可以了解预付式消费契约合同相对方的权利与义务，进而判断是否缔结契约，这在很大程度上可以避免或减少纠纷。对于经营者其他相关信息的披露，如信用评价、合法经营情况等，也有利于约束企业及其法定代表人的行为。进一步规范企业信息披露的义务与内容，同时对涉及消费者切身利益的退付预存资金事项进行规定，经营者须明确规定退付预存资金的条件。针对礼品卡、旅行卡等电子预付卡的监管，应该强调商家发行预付卡时明确标注有效期，提供服务电话以及进行信息披露的义务，保障消费者有权利换卡，合理处分卡内余额。依法依规对预付费领域严重失信主体实施惩戒，切实提高失信成本。

（三）加强对经营者的信用评价

市场经济体制是一种个人信用经济，其发展的基础是强化清晰度和扩张个人信用关联，尤其是预付交易，这是个人信用的主要表现。除了对利润的追求，市场主体欠缺诚实守信的一个更关键的原因是欠缺相对应的个人信用评定体制。因为没有专业的部门或组织来评定有关企业的个人信用度，消费者无从获知与他们打交道的经营者的个人信用度，在信息不一致的状况下给了他们侵害利益的机会。在创建行业协会制度的基础上，预付式交易领域自律组织应参考国外个人信用评定指标和经营者不诚实守信记录、起诉案子等指标，选用优秀技术，根据领域和商品创新评定方式，从运用推动视角考虑，以客户市场满意度为具体内容以明确适用的信用级别。个人信用评定将通过优秀的技术和创新的评定方式，创建领域和商品适用的个人信用评定模型，并制定预付消费领域的个人信用评定标准。有关的个人信用信息是基础，政府应与个人信用评定部门和专业组织合作，协助他们成功完成信息共享资源，必须时刻从互联网技术企业和大数据企业搜集大数据，帮助开展个人信用评定。

（作者单位：国家公共信用信息中心）