我国高高原机场发展的难点与建议

马萍萍

根据《航空承运人高原机场运行管理规定》（AC-121-21）以及《高原机场运行咨询通告》（AC121-FS-2015-21R1）规定，海拔高度在8000英尺（2438米）以上的机场被称为高高原机场。截至2021年底，我国高高原运输机场数量达20个，约占世界高高原机场总数的43%，是世界上拥有高高原运输机场数量最多的国家。“十四五”时期，我国高高原机场的建设速度仍将继续加快。根据《全国民用运输机场布局规划》，到2025年我国还将在西南、西北地区布局新增高高原机场13个。实地调研发现，现阶段我国高高原机场存在建设运营难度大、航司执飞积极性不高、运通互补尚未形成等突出难点，与高高原机场充分发挥好保障国家战略安全的作用存在一定差距，亟需针对上述问题采取有效措施，助力高高原机场高质量发展。

一、发展高高原机场具有多重战略意义

发展高高原机场符合国家战略，在提升国防实力及应急救援水平、实现西部地区交通服务均等化、降低交通基础设施对生态环境影响等方面均有积极作用。

（一）提升國防保障能力

建设高高原机场是我国落实发展战略，提升国防实力的重要途径。我国高原地区战略意义重大，国防保障及交通应急能力关乎国家战略安全。借助航空运输快速、机动的特点，高高原机场对提升空中应急救援水平、增强战略物资投送能力具有重要积极作用。

（二）助推西部地区交通服务均等化

建设高高原机场是实现西部地区交通服务均等化的重要手段。公共服务均等化是实现共同富裕的内在要求之一，交通出行作为人民生产生活“必需品”，仍然存在发展不平衡不充分的问题。高高原机场可精准匹配主要人口集聚、产业分布区域，有效解决高原地区人民群众的出行难题。

（三）有效降低交通设施对生态环境的不利影响

建设高高原机场是实现西部地区交通绿色低碳发展的有效途径。高原地区生态环境脆弱，相对公路和铁路等交通方式，民航运输机场以更小的占地面积改善地区交通条件，有助于降低交通基础设施对高原地区生态环境的破坏。

（四）推动国产民用飞机研发与应用

《交通强国建设纲要》中明确提出“交通装备先进适用、完备可控”“提升国产飞机和发动机技术水平”等任务。随着我国民用飞机产品谱系的不断完善，高高原适航机型的研发与应用前景广阔，为高高原机场及机场群发展提供先进的技术装备支撑，能够有效推动我国民用航空器制造与应用领域发展。

二、高高原机场发展面临的突出难点

高高原机场的发展难点主要存在于机场和航司两大主体间。高高原机场的自然环境导致机场选址、建设、运行保障难度大、成本高，加上客货运量低、通用航空补充不足等问题，机场建设及运营环节存在诸多突出难点。航空公司作为高高原航线运营的重要主体，其运力投入、航线规划、服务产品开发等方面的开拓创新和深耕细作对高高原机场稳定发展起着关键作用，受相关政策及适航机型限制，航司参与运营高高原航线积极性普遍不高，严重制约了高高原机场发展。

（一）机场建设及运营难度大

1、建设和运行保障难。机场建设方面，由于高高原地区地质地形复杂、气候条件恶劣、净空条件差，机场选址、工程施工、设备购置标准及难度均高于平原机场。运行保障方面，受地形影响，高原地区通讯导航设施相对较少，高频通讯距离短、通讯无线电干扰大、信号弱等因素需更为复杂的进离场程序和更高的运行标准保障飞行安全。实际运行中，部分高高原机场甚至必须使用目视进离场程序，飞行操纵困难。加上可供使用的备降机场极其有限，进一步增加了运行控制难度。

2、市场化运营难。高高原地区经济发展水平落后，旅游资源尚未得到有效开发，航空客流严重受限，高高原机场普遍存在客货运量低、客座率不高等问题。2021年我国20座高高原机场中，除西藏贡嘎国际机场外，年旅客吞吐量均未超过100万人次，其中50%的高高原机场年旅客吞吐量未超过10万人次，吞吐量排名均位于通航运输机场的末尾，机场经营状况欠佳，面临“入不敷出”的窘境。为应对经营困难，国家为高高原机场提供了补贴资金支持，包括机场运营补贴及航线运营补贴。根据《民航中小机场补贴管理暂行办法》，我国除拉萨贡嘎外的高高原机场均享受固定补贴和变动补贴，在标准补贴额度基础上上浮30%，此外南疆四地州等地高高原机场补贴标准上浮40%；航空公司运营高高原支线航班，可较其他支线航线多享受20%的补贴。但实地调研了解到，近两年受地方财政不足所限，部分补贴资金落实困难，且后期一旦取消或降低补贴，票价水平势必升高；叠加新冠疫情影响，航空出行需求疲弱，机场业务量增长困难，高高原航班的稳定运营将受到极大挑战。

3、“运通互补”难。受低空空域改革进程缓慢、专业设备和技术人员不足、地区布局失衡、基础配套设施不完善等因素制约，我国通用航空发展动力始终不足，通用航空领域发展相对滞后，高高原地区通用机场对运输机场的补充支撑作用尚显薄弱。从基础设施建设规模看，目前高高原机场中通航机场数量远低于民航发展的实际需求，尚未构建起支撑高高原地区民航发展的运通互补发展格局。从通航服务领域看，目前国内高高原地区通用航空主要应用于应急救援、农林作业、人工降雨、高端旅游等领域，在低空低速短途运输方面尚未对公共运输机场起到有效支撑和补充，运通互补格局尚未形成。

（二）航空公司执飞积极性普遍不高

1、配套政策吸引力有限。既有政策对航司缺乏实际吸引力，激励效果不佳。2018年民航局在支持青海省基本航空服务试点工作时发布的《关于鼓励各航空运输企业参与青海省基本航空服务试点工作的通知》中明确提到，参与试点执飞高高原航线班次达到一定标准时，给予航司核准航线航权奖励。然而由于缺乏针对时刻配置的操作主体及详细流程规定，截至目前仅东航一家航司享受到了西北管理局匹配的西安时刻，对于成都、重庆等临近枢纽机场尚未成功安排对应时刻资源，严重影响该政策对航司的激励效果。

2、缺少高原适航机型。由于缺少高原适航机型，航司运营高高原航线成本居高不下。现阶段国内执飞高高原航线的机型90%为空客A319客机，普遍采用128座及134座客舱布局。为适应高原特殊飞行环境，执飞过程中相应机型必须减载运行，间接增加了航班运营成本。我国自主研发的高原适航机型如AC313高原型民用直升机、AC312E高原型民用直升机、ARJ21-700高原型客机等虽已成功完成高原试飞，但仅少部分投入使用，难以支撑目前及未来高高原航线发展。

三、高高原机场健康发展的建议

针对高高原机场存在的突出难点，建议从加大资金支持力度、增强航司执飞积极性、完善航线网络、增加适航机型数量、提升高高原机场“造血”能力等方面，多方协作、多管齐下、多措并举，助力高高原机场发展高质量发展。

（一）加大资金支持力度

一是积极争取国家中央预算内基金、民航发展基金、国家专项建设基金，统筹运用自有财力、各类专项资金、地方政府一般债券和专项债券等，对高高原机场建设项目给予资金支持，尤其在硬件设备和空管保障资金需求方面予以更多倾斜，保障高高原机场平稳安全运行。二是完善以成本原则的机场服务收费标准，对涉及高高原机场的航线给予补贴和费用减免。三是鼓励地方政府通过购买航空运力、航线联营等合作方式，稳定航线经营品质。

（二）增强航司执飞积极性

鼓励高高原机场同航空公司深度合作，深耕点对点飞行“快线、准快线”建设，并在市场培育期给予一定补贴及政策支持，切实增强航司执飞积极性。适当放宽高高原机场航线时刻二级市场互换和执行率考核。在基本航空服务试点工作基础上，进一步明确时刻资源配置的具体标准和操作细则。

（三）加快完善航线网络

一是优化国内航线网络布局，重点提升高高原机场同国内经济较发达城市、旅游城市等的连通性，同时积极协调与高原天气条件匹配的航班时刻，加密既有航班，持续提升高原地区居民及旅客的出行效率。二是完善国际航线网络布局，适度增加高高原机场国际通航点，提升高高原地区国际开放度。三是多措并举打造高高原环飞航线，鼓励并支持航司开通季节性高高原环飞航线。

（四）增加适航机型数量

一是加大高原机型的购机优惠力度，鼓励航空公司通过融资租赁、购买等多方式引进高原机型飞机。二是鼓励企业开展高高原航空器自主创新研制，抢占高高原航空制造业发展先机；根据市场需要，重点突破高高原航空器设计、制造、测试、集成开发等方面的关键技术。三是优化既有高原航空器适航审定流程，加快高高原适航机型的运营资格审定速度。

（五）提升高高原机场“造血”能力

一是大力发展临空经济，积极探索“机场+”战略。充分结合高原地区产业发展特色及需求，重点发展航空物流业、临空型现代制造业、临空型现代服务业和临空型农业等产业，促进交通、产业和城市融合发展。二是提升高高原通用航空运营和服务水平。围绕应急救援、航空培训、短途运输、飞行体验、空中旅游等拓展高高原地区通用航空服务范围，提升高高原机场盈利水平。三是通过发展高高原航空器总装、部装及零部件生产制造等，不断扩大高高原航空器制造产业链规模，有效提升国内航空器及相关装备制造水平。

（作者單位：国家发展改革委运输所）