农村集体经济组织成员资格认定标准：底层逻辑与应然表达

张先贵 盛宏伟

关键词：农村集体经济组织立法；成员资格；认定标准；动态系统论

摘 要：目前试点地区围绕农村集体经济组织成员资格的取得、保留和丧失的判定并未形成统一的标准。这一问题亟需认真对待。明确集体经济组织成员资格的判断标准，不仅是集体经济组织成员权法律制度构造的逻辑前提，还是股份合作制改革的基础性工作，更是保护集体经济组织成员合法权益的现实需要。不排斥集体的自治、契合集体所有权的本质属性、采动态系统论范式是集体经济组织成员资格认定标准建构须遵循的法理逻辑。就体系定位而言，在我国农村集体经济组织立法中明确集体经济组织成员资格的认定标准，不仅是满足这一部门法体系架构和逻辑展开的内在需要，更是积极回应现实诉求，保障最广大、最艰辛的人民群体的基本权利的有力表达。就规则设计而言，围绕成员资格取得、保留、丧失三个方面设计农村集体经济组织成员资格认定标准较为妥当；此外，还需要针对嫁入妻、招入夫等特殊群体设置相应的规则。

中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：1001-2435（2023）03-0114-12

Key words：legislation of rural collective economic organizations；membership；recognition criteria；dynamic system theory

Abstract：At present，the pilot areas have not formed a unified standard on the determination of the acquisition，retention and loss of membership of rural collective economic organizations. This issue needs to be taken seriously. Clarifying the criteria for judging the membership of collective economic organizations is the need for the construction of the legal system of membership and the protection of the legitimate rights and interests of members. Not excluding collective autonomy，conforming to the essential attributes of collective ownership，and adopting the dynamic system theory paradigm are the legal logic that must be followed in the construction of the membership criteria of collective economic organizations. As far as the system positioning is concerned，defining the criteria for membership identification in the legislation of rural collective economic organizations is not only to meet the needs of the structure and logic of this sector of law system，but also to guarantee the basic rights of the most extensive and most difficult people groups. As far as the design of rules is concerned，the identification criteria of membership are designed in three aspects：acquisition，retention and loss of membership. In addition，it is also necessary to set corresponding rules for special groups such as married wives and recruited husbands.

一、問题的提出

在法理上明确集体经济组织成员资格的判定标准，不仅是集体经济组织成员权法律制度构造的逻辑前提，更是破解当下涉农纠纷、保护农民合法权益的现实需要。可以说，这在深化集体产权改革背景下显得尤为重要而又迫切，其不仅决定了集体资产股份合作制改革背景下哪些人属于集体资产折股量化的对象从而有权分享集体资产的收益，更是集体经济组织内部治理机制有效运行的基本保障。国家出台的诸多涉农政策均对此作了相应的规定。比如，农业部等有关部门出台的《积极发展农民股份合作社赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》（2014年），立足于集体资产股份合作制改革背景，明确将探索界定农村集体经济组织成员身份的具体办法、解决农村集体经济组织成员边界不清问题，作为保障农村集体经济组织成员权利的重要内容。1中共中央、国务院发布的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（2016年）（以下简称《集体产权改革意见》）亦同样立足于集体资产股份合作制改革背景，将科学确认农村集体经济组织的成员身份、保护和发展其合法权益等明确为集体产权改革目标的重要组成部分。22017年、2018年、2019年、2020年连续出台的“中央1号文件”都同样着眼于集体资产股份合作制改革的背景，将确认集体经济组织成员身份作为深化集体产权改革的重要内容。32021年的“中央1号文件”指出要“基本完成农村集体产权制度改革的阶段性任务”，2022年的“中央1号文件”指出要“巩固提升农村集体产权制度改革成果”。在此背景下，确认集体经济组织成员身份无疑是巩固提升集体产权改革成果的题中之义。

由此可见，不论是《集体产权改革意见》还是自2017年以来的系列“中央一号文件”，均立足于集体资产股份合作制改革的宏观背景，反复强调集体成员资格认定的重要性。随之而来的问题是，在国家层面的立法对集体成员资格判定缺位的背景下，如何在法理上建构集体成员资格认定的基本标准呢？对此，自方法论角度而言，首先考察当下实践中的基本做法，尤其是对集体产权改革试点地区的做法作相应的概括、梳理和归纳，然后从法理层面认真对其加以检视，最后在此基础之上提出相应的理性方案，无疑是必要、可行的。

二、一般与特殊：集体经济组织成员资格认定标准的实践考察

（一）一般性做法

从目前的地方性立法、村规民约、集体经济组织章程以及司法实践等多个方面来看，农村集体经济组织成员资格的认定，主要是就成员资格的取得、保留、丧失三种情形而展开的。

1.集体经济组织成员资格取得的判断标准

对此，不同的地区采取不同的做法，但基本上都是围绕集体经济组织成员资格取得的一般标准和补充标准而展开的。就一般标准而言，湖北省主要采取的是“户籍+年龄”做法，1浙江省主要采取的是“户籍+特定身份”做法，2广东省主要采取的是“特定身份+户籍+履行相应义务”做法，3江苏省主要采取的是“户籍+特定身份”4做法；5就补充标准而言，浙江省主要采取的是“履行義务+本社社员（代表）大会表决”做法，6广东省主要采取的是“社委会或者理事会审查和成员大会表决”做法，7江苏省主要采取的是“本集体经济组织成员（代表）大会表决”做法。8

除上述地方性立法外，在集体产权制度改革试点地区，亦存在许多不同的做法。比如，长沙市望城区高塘岭街道明确将集体经济组织成员资格的取得划分为三种类型：初始取得、政策移民安置取得、申请取得。对于初始取得，其采取的是“户籍+土地承包经营权+履行相关义务”的判断标准；9对于申请取得，根据不同的情形，又将其划分为五种类型：“新生取得、投靠取得、婚姻取得、收养取得、其他取得。”10达州市达川区明确了集体经济组织成员资格取得的三种类型：初始取得、法定取得、申请取得。就初始取得而言，其采取的是“特定身份+户籍”的判断标准；11就法定取得而言，其采取的是“户口+父母双方或者一方是本集体经济组织成员/因合法的婚姻、收养关系的人员/政策性移民”的判断标准；12就申请取得而言，其采取的是“申请人自愿+本集体经济组织成员大会表决”的方式。13山西省文水县开栅镇确立了“户籍+本村出生/与本村村民结婚/为本村村民依法收养”14“原户籍在本村+因升学户籍迁出的大中专院校在校学生/解放军、武警部队的现役义务兵和符合国家有关规定的士官”等15为集体经济组织成员资格取得的一般性判断标准；确立了“由各村村民大会或村民代表会议”为集体经济组织成员资格取得的补充性判断标准。16太原市迎泽区明确了农村集体经济组织成员资格取得的三种类型：原始取得、加入取得和协商取得。就原始取得而言，其采取的是“户籍+特定身份+履行义务”的判断标准；17就加入取得而言，根据不同情形，将其具体细分为：婚姻加入、收养加入和迁入取得三种类型；18就协商取得而言，主要针对户口迁入、迁出情形下，经村“四议会”表决通过来确定其是否属于集体经济组织成员。19郴州市北湖区明确了集体经济组织成员资格取得的六种情形：原始取得、合法婚姻关系取得、收养关系取得、因父或母再婚取得、因国防建设或者其他政策性原因取得、协商方式取得。1

2.集体经济组织成员资格保留的判断标准

对此，尽管各地做法不一，但基本上都是将“现役士兵、士官，大中专院校在校学生，服刑人员”等明确为农村集体经济组织的成员资格保留人员范畴。比如，《浙江省村经济合作社组织条例》（2007年）明确将“解放军、武警部队的现役义务兵和符合国家有关规定的初级士官，全日制大、中专院校的在校学生，被判处徒刑的服刑人员以及其他人员”列为成员资格保留人员的序列。2此外，对于上述人员之外，“履行本社章程规定义务的，经本社社员（代表）大会表决通过的，”也可以保留本社社员资格。3长沙市望城区高塘岭街道是将“现役义务兵和士官、大中专院校在校学生、长期外出下落不明人员、正在服刑和其他被依法限制人身自由的人员、其他应保留集体经济组织成员资格的人员”明确为本集体经济组织成员资格保留人员范畴。4达州市达川区是将“现役士兵，一、二级士官，大中专院校在校学生，服刑人员，其他人员”列为集体经济组织的成员资格保留人员。5太原市迎泽区将“大中专院校学生及毕业生及现役军人（不含现役军官）、复员、退伍军人；农转非，但仍在原址生产生活的人员；服刑人员、社区矫正人员、刑释解戒人员，仍在原址生产生活的；其他人员”列为集体经济组织的成员资格保留人员范畴。6

3.集体经济组织成员资格丧失的判断标准

从集体产权制度改革试点地区来看，尽管各地在集体经济组织成员资格丧失的判断标准上存在不同的做法，但大多数地区一般都将“死亡、自愿放弃、取得其他集体经济组织成员资格、由财政供养、空挂户、国有企业正式职工或离退休职工、集体经济组织依法解散”等作为集体经济组织成员资格丧失的识别标准。比如，《湖北省农村集体经济组织管理办法》（1997年）明确将“户籍迁出”作为成员资格终止的法定事由。7长沙市望城区高塘岭街道明确将“死亡（包括自然死亡和宣告死亡），自愿放弃（必须是书面），取得其他集体经济组织成员资格，由国家安排工作或给予退休、终身供养等待遇的现役和退伍军人，被有关单位（主要是国家机关、事业单位、国有企业等）正式录用，集体经济组织依法解散”等情形纳入农村集体经济组织成员资格丧失的调整范畴。8达州市达川区则将“死亡、取得其他集体经济组织成员资格、自愿放弃、集体经济组织自发解散”这几种情形界定为集体经济组织成员资格丧失的事由。9山西省文水县开栅镇将“死亡、取得其他集体经济组织成员资格、属于财政供养人员、国有企业正式职工或离退休职工、空挂户、自愿放弃”这几种情形明确为集体经济组织成员资格丧失的情形。10太原市迎泽区将“死亡（户口注销）、取得了其他村集体经济组织成员资格、农转非（必须是国家在编人员+城镇社保体系）、自愿放弃”等情形明确为村集体经济组织成员资格丧失的情形。11

（二）特殊群体成员资格的界定

特殊群体成员资格界定一直是集体经济组织成员资格界定中的难点和焦点。2019年的“中央一号文件”明确将保护外嫁女等特殊人群合法权益作为农村集体经济组织成员身份确认工作的重要内容。1从实践来看，特殊群体成员资格的界定首先需要明确特殊群体的范围。对此，尽管不同地区有不同的做法，但大部分地区都会将“外嫁女，上门婿，空挂户，丧偶和离婚妇女，外出学习、服兵役”等人员列为特殊群体，并对其成员身份的确认作出不同的设计；少数地区则将“新生子女，回乡退养人员，农转非，被宣告死亡的人又出现，外出经商、务工等人员，劳改、劳教和服刑人员，捐资购买城镇户口”等人员界定为特殊群体，并对其成员资格的识别分别作出不同的规定。比如，太原市迎泽区主要将“外嫁女、上门婿、新生子女、丧偶和离婚妇女、空挂户、回乡退养人员、农转非”等几类人员列为特殊人员，并对其成员资格的认定分别作了相应的规定。2德惠市主要将“农嫁农的妇女和入赘女婿、农嫁非农的妇女和入赘女婿；离婚、丧偶妇女未再婚，离婚、丧偶妇女与其他农村集体经济组织男性再婚的，离婚、丧偶妇女与城镇户口男性再婚的；空挂户；被宣告死亡的人后又出现”这几类人员界定为特殊人员，并对其成员资格的认定作了相应的规定。3福建省高级人民法院主要将“外嫁女，离婚、丧偶妇女，外出学习、服兵役等人员，外出经商、务工等人员，新出生人口，空挂户成员”这几类人员明确为特殊主体，并对其成员资格的认定作了具体的规定。4重庆市高级人民法院主要将“农嫁女或入赘男，外出就学的农村集体经济组织成员，服兵役人员，劳改、劳教和服刑人员，空挂户，回乡退养人员”这几类人员列为特殊人员，并对其成员资格的界定作了明确的规定。5安徽省高级人民法院主要将“外嫁女，离婚、丧偶妇女，义务兵、大中专在校生，空挂户，捐资购买城镇户口人员”这几类人员列为特殊群体，并对其成员资格的识别作了明确的规定。6

三、形式与实质：集体经济组织成员资格认定实践做法的检视

从上文的归纳来看，不同地区在农村集体经济组织成员资格取得、保留和丧失的认定上往往采取不同的做法。具体而言：

首先，从形式层面观之，以集体经济组织成员资格取得为例，有的地区将其细分为初始取得、政策移民安置取得和申请取得三种类型（湖南长沙等地）；有的地区则将其细分为初始取得、法定取得和申请取得三种类型（四川达州等地）；有的地区将其细分为原始取得、加入取得和协商取得三种类型（太原等地）。需要注意的是，即便是申請取得，湖南长沙等地和四川达州等地的做法亦是不同的；此外，四川达州等地和山西太原等地对须经集体经济组织成员大会表决方可取得成员资格的做法，分别采取申请取得和协商取得两个不同的称呼。再以集体经济组织成员资格保留为例，有的地区专门将“军人、学生、服刑人员”等纳入集体经济组织成员资格保留之范畴（四川达州、浙江、湖南长沙、山西太原等地）；而有的地区则没有采取这一做法（山西等地）；有的地区则将上述部分成员（比如，军人、服刑人员等）纳入到特殊群体成员资格界定范畴（福建、重庆和安徽等地）。另外，在集体经济组织成员资格丧失方面，湖北、湖南长沙、四川达州、山西文水、山西太原等地区的做法存在差异。在此，需要注意的是，对于“空挂户”这一类主体，有的地区将其纳入集体经济组织成员资格丧失的调整范畴（山西文水等地区），而有的地区则将其纳入特殊群体成员资格界定的调整范畴（山西太原、福建、重庆、安徽等地区）。

其次，从实质层面观之，以集体经济组织成员资格取得为例，有的地区采取“户籍+年龄”（湖北）或“户籍+特定身份”的判断标准（浙江、江苏、安徽、陕西、四川等地区）；而有的地区则采取“户籍+特定身份+履行相应义务”的判断标准（广东、山西太原等地区）。

最后，以特殊群体成员资格界定为例，针对同一特殊群体，不同地区往往采取不同的做法，比如，对于外嫁女、上门婿，有的地区主要采取“生产、生活”的判断标准（重庆等地区），而有的地区则采取“生产、生活+土地保障”的判断标准（安徽等地区）；对于丧偶和离婚的妇女，有的地区采取“户籍”判断标准（安徽、福建），而有的地区则采取“户籍+承包地+生产生活”的判断标准（太原等地区）；对于“空挂户”，有的地区采取“民主议定”的判断标准（太原等地区），而有的地区则直接认定其不享有成员资格（福建、安徽、重庆等地区）；对于回乡退养人员，有的地区采取“民主议定”的判断标准（太原等地区），而有的地区则直接认定其不享有成员资格（重庆等地区）。

不难看出，上述各地围绕农村集体经济组织成员资格的取得、保留和丧失的判定并未形成统一的标准。这不仅导致司法实践中同案不同判现象的频繁发生，更是涉农纠纷时常发生的重要成因。1如前所述，明确集体经济组织的成员身份，不仅是集体经济组织成员权法律制度构造的逻辑前提，还是股份合作制改革的基础性工作，更是保护集体经济组织成员合法权益的现实需要。鉴于这一背景，本轮集体产权制度改革的一项基础性工作就是对集体经济组织成员资格的妥当界定，以此为后续工作的顺利开展提供逻辑前提。由此而来的问题是，如何构建一套科学合理、行之有效的集体经济组织成员资格判定标准以指导实践工作的顺利开展呢？在笔者看来，方法论上，在回答这一问题之前，首先从法理层面释明集体经济组织成员资格判定标准建构须遵循的基本逻辑，进而在此基础之上提出应然的方案，无疑是必要可行的。

四、原理与范式：集体经济组织成员资格认定标准建构的法理逻辑

（一）不排斥集体的自治

对于集体经济组织成员资格认定标准，究竟是由立法统一规定，还是将其视为集体经济组织内部治理的事务，交由集体自治来决定？换言之，集体经济组织的成员资格认定标准究竟是选择法定的强制模式为妥，还是选择意定模式为妥？对这一问题的回答，直接决定了集体经济组织成员资格认定标准建构这一命题是否成立。进言之，如果我们采用意定模式的话，那么立法对集体经济组织成员资格认定标准的建构实属画蛇添足，并且是对集体自治的漠视和排斥，或者说挤压集体自治的空间，其法效果未必妥当；相反，如果我们采用法定模式的话，那么在法理层面建构一套体系化的集体经济组织成员资格认定标准，并藉由农村集体经济组织立法将其实定法化，无疑是迫切而又必要的。综合考量，在笔者看来，集体经济组织成员资格的认定标准宜选择“法定为主、意定为辅”的范式。循此，农村集体经济组织成员资格判断标准的建构并不排斥集体的自治，但集体自治仅处于辅助性、补充性、兜底性的地位。其理由如下：

第一，这一做法是贯彻《集体产权改革意见》等中央政策相关规定、积极吸收本轮集体产权制度改革试点经验的现实需要。《集体产权改革意见》明确指出，“确认农村集体经济组织成员之具体程序、标准和管理办法要在尊重群众民主协商的基础上进行”，2“成员身份的确认要得到多数人的认可，同时要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女的合法权益”。1就此，在集体经济组织成员资格的确认上，《集体产权改革意见》既注重国家的意志亦强调集体的自治，可以说，其践行的是强制与自治相结合的范式。在上述背景下，尽管本轮集体产权制度改革试点的大多数地区围绕集体经济组织成员资格的认定标准采取不同的做法，但在成员资格认定模式层面还是存在一致的地方，即在藉由地方性法规、地方政府规章和相关指导性文件对集体经济组织成员资格之取得、保留和丧失作一般性规定的基础上，承认农村集体经济组织可藉由成员大会的方式来民主协商决定前述未规定的情形。一般而言，法理上，对实践中争议不大、较为成熟、行之有效且具有普适性的集体经济组织成员资格认定标准，地方性法规、政府规章和相关指导性文件可对其作出明确规定，以此指导各地实践工作的顺利开展。但由于各地经济、文化和风俗习惯等差异较大，前述规定可能会出现规制漏洞，因此，藉由农村集体经济组织成员大会来民主协商决定实属妥当。

第二，这一做法既尊重成员权的基本民事制度属性亦满足了团体自治的现实需要。我国《立法法》第八条规定：“下列事项只能制定法律：……（八）民事基本制度……。”法理上，尽管农村集体经济组织的成员权究竟是财产权、人身权，抑或是兼有财产和人身双重属性的复合型权利，一直以来尚存争议，2但一个不争的事实是，其属于一项民事基本制度。既然如此，从法律层面明定这一权利，并就成员资格的判定标准作出具体规定，就成为现代涉农民事立法关切实践、从传统向现代过渡的现实需要。3不过，依现代团体自治的基本原理，某一成员是否属于团体之成员，团体当然享有一定的自治决定权，这是意思自治原则在团体法领域的题中之义。农村集体经济组织作为一项特别法人团体，其当然有权藉由自治的方式来确定其内部成员的身份。这恰如有学者所言，作为社团法人类型之一的农村集体经济组织，其在实践运作中不可能“绝缘”于社团自治。4循此逻辑，《集体产权改革意见》等中央政策明确指出，农村集体经济组织成员身份的确认要坚持群众的民主协商，要得到多数人的认可等。5显然，這里提到的群众民主协商、多数人认可等，其背后的法原理无不是团体自治理念的实质表达。据此，成员权的基本民事制度属性决定了集体经济组织成员资格认定标准践行法定模式的正当性，而团体自治理念亦在一定程度上赋予了集体经济组织藉由自治方式确定其内部成员身份的正当性。

第三，这一做法是克服集体自治失灵、保障弱势群体合法权益的现实需要。长期以来，由于法律没有对集体经济组织成员资格的认定标准作出统一、明确和系统的规定，实践中，集体内部的自治往往就成为认定成员资格取得、丧失和保留的主要做法。然而，令人遗憾的是，这种藉由集体自治方式来认定成员身份的做法导致了诸多的不公、引发了诸多的矛盾。从一定意义上讲，完全通过集体自治的方式来确定成员身份的做法是失灵的。此外，基于各种要素的影响，集体自治往往会对嫁入女、嫁入妇、外来户等部分群体设置限制性条件。这一做法无疑是对这些弱势群体成员资格合法权益的剥夺。6因此，从当下我国的农村实践来看，如果不在法律层面对集体经济组织成员资格的界定标准作一般性的规定，而完全交由集体自治的话，这方面的纠纷有可能会继续有增无减，多数人侵害少数人合法权益的现象恐难避免。

（二）契合集体所有权的本质属性

我们在理论层面建构集体经济组织成员资格的认定标准，主要就是建立一套合乎逻辑、行之有效、具有普适性的集体经济组织成员资格判断规则体系。法理上，随之而来的问题是：集体经济组织成员资格认定标准建构的法原理是什么呢？换言之，我们应该遵循什么样的法理逻辑来识别集体经济组织的成员身份？实际上，法规则背后均受相应的法原理支配，或者说具体规则样态是由支配这一规则的法原理所塑造的。1因此，我们只有妥当地回答前述问题，方可弄清楚集体经济组织成员权的本质特征，方可判断实践中各地围绕集体经济组织成员资格识别的做法是否妥适，方可于方法论层面设计出一套关涉集体经济组织成员资格判断的规则体系。对此，综合考量，在笔者看来，集体经济组织成员资格认定标准的建构须契合集体所有权的本质属性：公平地保障本集体成员的生存和发展。循此，需要集体保障其生存和发展乃是集体经济组织成员资格认定所应坚持的法原理，集体经济组织成员资格判断规则体系的表达应接受这一法原理的支配和检验。这一观点既符合法理逻辑，亦能经受实践的检验。具体而言：

第一，符合法理逻辑。在法权语境下，我国集体所有权的法律制度构造牵涉到诸多的元素，包括主体、客体和内容等。尽管目前这些议题尚存争议，但一个不可否认的事实是，这一制度的存在乃是建立在最为朴素的公平价值之上。进言之，如何公平地保障本集体成员的生存和发展，一直是我国集体所有权制度内含的主要价值取向；我国集体所有权的法律制度设计亦是以此为出发点和落脚点的。对此，有学者指出，农民集体所有权的本质乃是农村社区农民集体的成员集体在以保障本集体成员生存和发展这一目的的指引下，对属于本集体所有的财产（主要是土地等自然资源）依法支配（包括占有、使用、收益、处分和管理），从而使其成员受益的一项权利。2在本集体成员集体对集体土地等自然资源享有所有权中，每个集体成员享有的集体所有权是不可分割、不能以应有份额加以量化，而只能依集体的分配原则平等地享受相应的利益。3可以说，作为以土地等自然资源财产为中心建立的集体所有权，与主观权利属性的私人所有权在价值和功能等层面截然不同，其目的旨在将特定的财产保留在一定范围之共同体内部，从而使其满足、服务于团体共同之利益的需要。4在此背景下，以保障本集体范围内成员的生存和发展为目的的集体所有权，其承载的公平、正义价值自无争议。尽管在市场经济背景下，集体所有权面临如何更有效率地实现其价值的重大压力，但这不仅没有改变或动摇这一权利的存在乃是公平保障本集体成员之生存和发展的本质特征，反而更有助于其公平价值的最大化实现。5

第二，能够经受实践验证。实践中，单纯以“户籍”，或者以“是否在农村实际生活”，或者以“是否履行村民义务”，或者以“是否拥有承包地”等标准来识别集體经济组织的成员资格均难谓恰当。比如，以“户籍”标准为例，尽管其形式简单、较易识别，具有较强的可操作性，但至少存在如下缺陷：一是某些仍需要集体保障的成员，比如“原籍属于本集体经济组织的服役军人、大中专院校的在校学生”等群体，可能会被认定不属于本集体经济组织的成员，显然这一做法着实不公；二是某些人员虽然拥有本集体户籍，但并未在本集体经济组织所在地生产、生活，不以本集体所拥有的土地为基本生活保障的“空挂户”，却反而可能会被认定属于本集体经济组织的成员，这一做法亦同样明显不公；三是对于特殊群体中的嫁入妻、招入夫等人员，如果践行单一的“户籍”标准来认定其成员资格的话，亦同样可能导致不公平现象的发生。实践中，这方面的纠纷频繁发生就是其典型例证。6再如以“是否在农村实际生活”标准为例，尽管其具有一定程度的合理性，但在城乡人口流动频繁、城乡融合的时代背景下，其缺陷亦是明显的。典型的例子是，对于那些已将户口迁入到本集体经济组织，有退休工资但未分到承包地的回乡退养人员，虽然其在本集体内实际生活，但并不从事农业生产，并不依赖集体土地的保障，在此背景下，如果以这一标准来认定其属于本集体经济组织成员资格的话，明显不公。再以“是否履行村民义务”标准为例，尽管这一标准能够在一定程度上克服“户籍”标准或者“是否在农村实际生活”标准的不足，但同样存在某些方面的缺陷。典型的例子是，对于集体经济组织内的老幼病残等弱势群体，尽管他们需要集体提供相应的生产资料和生活资料来保障其基本的生存权，但因自身的条件受限而无法对集体履行相应的义务，在此背景下，如果以“是否履行村民义务”为集体经济组织成员资格判断标准的话，那么这类人员的成员资格就有可能会被剥夺。这一做法于逻辑和价值层面均属不妥。最后，以“是否拥有承包地”标准为例，客观而言，这一标准较为直观，可识别性、操作性较强，能够适用于全国大部分农村集体经济组织成员资格的判断。但在实行“增人不增地、减人不减地”的地区，尽管某些成员并未获得承包地，但不能因此而否定其成员资格。是故，如果不分具体情形，简单地适用这一判断标准的话，亦同样可能会导致不公平结果的发生。

可见，上述任何一项标准，均不能作为集体经济组织成员资格判断的一般性标准。正因此，《集体产权改革意见》指出，在确认农村集体经济组织成员身份时，要将“户籍关系、对集体积累的贡献、农村土地承包关系”等因素予以统筹考虑。1本质上，统筹考虑这些因素，而非机械地适用其中的某一要素来判断集体经济组织的成员资格，其背后折射的法原理无疑是集体的保障属性之所在。对此，更为朴素的表达是，我们在判断某个自然人究竟能不能成为集体经济组织的成员，主要是看他的基本生存保障是否还依赖集体土地。2这一认识乃是对成员身份之实质属性的价值判断。由此，公平地保障本集体成员的生存和发展——集体所有权的本质属性——乃是集体经济组织成员资格判断所应遵循的法理逻辑。

（三）采动态系统论范式

集体经济组织成员资格认定标准的建构宜采用动态系统论范式。究其缘由，主要体现在以下几个方面：一是，农村集体经济组织成员资格的认定取决于多个要素而非具体明确的要件，这与动态系统论的形式内涵相吻合。如前所述，在农村集体经济组织成员资格的判断上，我们采用任何单一的要素（比如，“是否具有本集体经济组织户籍”“是否在农村实际生活”“是否履行村民义务”“是否拥有承包地”等）均非妥当。换言之，任何单一的要素均不能成为集体经济组织成员资格有无判断的标准。这与动态系统论范式下“要素—效果”的规范结构所具有的形式特征相吻合。二是，农村集体经济组织成员资格的认定建立在对多个要素的动态、系统之充分考量的基础上，与动态系统论的实质内涵相契合。既然农村集体经济组织成员资格的认定不能直接以单一的要素作为识别方法，那么综合考虑“是否具有本集体经济组织的成员户籍”“是否在农村实际生活”“是否履行村民义务”“是否拥有承包地”等要素的重要性，或者说对这些要素作动态、系统的考量，无疑就成为价值判断上的必选项。三是，决定农村集体经济组织成员资格的要素在量上呈现出开放和发展的状态，与动态系统论的弹性化特质相契合。社会环境的复杂性、动态性决定了“要件—效果”型规范结构难以顺应社会发展的需要，相反，动态系统论下的“要素—效果”型规范结构所具有的弹性化、柔性化特质能够较为妥当地解决法律与实践之间的张力。在此，需要指出的是，“要素—效果”型规范结构中所述的要素在量上亦是不断发展的、开放的，而非封闭的、一成不变的，否则其适应社会发展的空间注定是有限的。如前所述，我国农村集体经济组织成员资格判断之所以复杂，除与需要动态、系统考量各要素的贡献度有关外，还与影响成员资格认定的要素在城乡关系、工农关系不断变化的背景下所呈现出来的发展性、变动性、扩张性有关。

五、定位与设计：集体经济组织成员资格认定标准的应然表达

在前述基础上，接下我们需要回答的重要问题是：应然层面而言，如何在立法上建构集体经济组织成员资格认定的一般性判断标准呢？对此，需要回答两个具体问题：一是集体经济组织成员资格认定标准的体系定位；二是集体经济组织成员资格认定标准的规范设计。

（一）体系定位

前已述及，成员权属于基本的民事法律制度范畴，依《立法法》之规定，自应制定相应的法律来调整这一权利，而明确集体经济组织成员资格的判断标准无疑是法律确立成员权的题中之义。自立法体系定位而言，2002年的《农村土地承包法》、2007年的《物权法》等民事基本法律，本应该积极回应现实诉求，对成员权这一民事权利以及成员资格的判定标准作出明确的规定。然而，遗憾的是，上述立法对此问题的沉默不仅造成成员资格判定标准于法律层面的缺失，更是对实践中此类纠纷的漠视与回避。为纠正这一做法的偏颇，2018年修正的《农村土地承包法》和2020年出台的《民法典》等民事法律就应该乘势而上、顺势而为，明定集体经济组织成员权和成员资格的判断标准，以此凸显立法的与时俱进品格。对此，有论者旗帜鲜明地指出，我们应藉民法典编纂这一契机，在其物权编‘集体所有权部分，对集体经济组织成员资格这一重要议题作出原则性规定。1然而，同样令人遗憾的是，无论是新修正的《农村土地承包法》还是《民法典》均对此重大议题保持沉默。究其缘由，可能与国家的城镇化战略正在推进、农村的不断发展、成员资格判断标准的复杂性以及现有的立法技术水平难以对其作出妥当的回应等因素有关。不过，无论于法逻辑、法价值还是法效果层面，《民法典》对此重要议题的有意回避，终究是需要后续立法来弥补这一缺憾的。

成员权作为农民在农村集体经济组织中所享有的一项基本权利，既关乎到亿万农民的切身利益，亦直接影响到集体所有权的运行。2故而，在笔者看来，在上述实定法没有对农村集体经济组织成员资格的判斷标准作出明确规定的情形下，当下正在进行的农村集体经济组织立法应该主动出击，担当这一重任。实际上，遵循团体法人立法的一般思路，围绕农村集体经济组织这一特别法人的立法，离不开对“组织机构、组织成员、经营管理、财务会计、监督管理”等内容的规制。3“组织成员”作为农村集体经济组织立法的一项重要内容，牵涉到成员资格的判断、成员权的内容和行使等事项。就此而言，在我国农村集体经济组织立法背景下，明确农村集体经济组织成员权的判断标准，不仅是满足这一部门法本身体系架构和逻辑展开的需要，更是积极回应现实诉求，保障最广大、最艰辛的人民群体的基本权利的有力表达。遵循上述逻辑，目前公布的《农村集体经济组织法（草案）》（征求意见稿）（以下简称《征求意见稿》）已设专章对集体经济组织成员资格判断等内容作了相应的规定，殊值肯定。

（二）规范设计

尽管《征求意见稿》已对集体经济组织成员资格判断标准作了相应的规定，但其规范密度薄弱，尚未形成体系化的表达样态。由此，如何在农村集体经济组织立法中围绕这一议题展开更为具体化、体系化的规范设计，就成为当务之急。对此，在前述分析的基础上，笔者认为围绕集体经济组织成员资格取得、保留、丧失三个方面设计相应的规则较为妥当。此外，还需要针对嫁入妻、招入夫等特殊群体设置相应的规则。

1.集体经济组织成员资格取得的认定标准

第x条 具有下列情形之一的，原则上取得本集体经济组织成员资格：

（1）初始取得

原人民公社、生产大队、生产队的成员，户籍保留在本集体经济组织所在地的，属于本集体经济组织的成员。

（2）法定取得

①父母双方或者一方是本集体经济组织成员，户籍保留在本集体经济组织所在地的；

②由本集体经济组织成员家庭依法定程序收养的子女，并将户口迁入本集体经济组织所在地的人员；

③与本集体经济组织成员存在法定的婚姻关系，并将户口迁入本集体经济组织所在地的人员；

④因国家建设或者其他政策性原因（下放未回城的知青等），将户口迁入本集体经济组织所在地的。

（3）申请取得

根据本集体经济组织章程的规定，经本人的自愿书面申请，由本集体经济组织成员代表大会三分之二以上表决同意加入的来自其他村集体经济组织的人员。

法律另有规定的，从其规定。

【说明】本条是关于成员资格取得的认定标准，从试点实践来看，主要是将其划分为初始取得、法定取得和申请取得三类，并采取不同的识别标准。对此，法理上，笔者亦基本上赞同这一做法，继续践行“法定+意定”相结合的模式，即将实践中广泛采用的成熟的标准予以固化，同时留有补白条款交由地方实践探索和团体自治。在此需要注意的是，试点地区在成员资格取得标准的认定上，有的采取“户籍+年龄”模式，有的采取“户籍+特定身份”模式，有的采取“户籍+特定身份+履行相应义务”模式等。对此，为便于理解和实务操作，我们认为在集体经济组织成员资格取得的认定上，继续保留户籍要素并结合特定身份（出生、婚姻、收养、移民搬迁等）作为一般标准的做法是妥当的。

2.集体经济组织成员资格保留的认定标准

第x+1条 具有下列情形之一的，应当保留本集体经济组织的成员资格：

①原户籍在本集体经济组织的现役义务兵、符合国家有关规定的士官，但符合国家退役士兵安置政策和军队转业干部安置政策由国家安排工作或给予退休、终身供养等待遇的除外；

②原户籍在本集体经济组织的高等院校、中等职业技术学校的在校学生，但毕业后被国家机关、事业单位、国有企业、国有控股企业和参照《公务员法》管理的群团组织、民主团体正式录用的除外；

③原户籍在本集体经济组织的成员，因长期下落不明被注销户籍，后又返回并恢复其户籍的，且未取得其他集体经济组织成员资格的；

④本集体经济组织成员中正在服刑和其他被依法限制人身自由的人员（社区矫正人员、刑释解戒人员等）；

⑤原户籍在农村集体经济组织，因进城务工经商、小城镇户籍改革等原因由农业户口转为非农业户口，仍在原集体经济组织生产生活的人员；

⑥因外出经商、务工等原因进城入镇，脱离农村集体经济组织所在地生产生活，但未曾自愿放弃其成员权利义务的人员；

⑦章程规定的其他应当保留本集体经济组织成员资格的人员。

法律另有规定的，从其规定。

【说明】本条是关于集体经济组织成员资格保留的规定。相对于成员资格取得主要以户籍要素作为识别标准而言，成员资格保留则并不以户籍要素作为判断标准，而更多的是考量集体的保障之需要。换言之，成员资格保留规则的价值基础是建立在集体所有权的保障属性基础上。当然，这里所讲的集体保障之需要乃是建立在多种因素价值判断的基础上。

3.集体经济组织成员资格丧失的认定标准

第x+2条 具有下列情形之一的，原则上丧失本集体经济组织的成员资格：

①死亡（自然死亡或被依法宣告死亡）或户口注销的；

②依法或申请取得其他集体经济组织成员资格的；

③本人以书面形式自愿申请放弃本集体经济组织成员资格的；

④属于财政供养的在职人员或离退休人员；

⑤国有企业正式职工或离退休职工；

⑥虽然户口迁入本集体经济组织，但并未在本集体经济组织所在地生产、生活的，不以本集体经济组织所有的土地为基本生活保障的“空挂户”；

⑥本集体经济组织依法或者自发解散的（已村改居但集体资产未进行清算处置的除外）；

⑦满足集体经济组织章程规定的特定情形的。

法律另有规定的，从其规定。

【说明】本条是关于集体经济组织成员资格丧失的规定。相对于集体经济组织成员资格的取得、保留之判断标准而言，本条关于成员资格丧失的判断标准主要建立在户籍、集体保障等要素基础上。

4.特殊群体集体经济组织成员资格的认定标准

对于特殊群体的集体经济组织成员资格认定，我们宜作如下规定：

第x+3条【嫁入妻、招入夫】 嫁入妻成为夫方家庭成员或招入夫成为妻方家庭成员，并在配偶方家庭所在集体经济组织社区生产生活的，符合法定取得情形，可以取得配偶方所在的集体经济组织的成员资格；根据第x+2条，因其取得新集体经济组织成员资格丧失原集体经济组织成员资格，该集体经济组织应当为其分配承包地；未能分配土地的，在承包期内原集体经济组织不得收回其承包地。

第x+4条【丧偶、离婚妇女】离婚、丧偶妇女未再婚，仍在原居住地生活或不在原居住地生活但在新居住地未取得土地承包经营权的，未享受新居住地成员身份的，应当确认其具有原集体经济组织成员身份；离婚、丧偶妇女与其他农村集体经济组织男性再婚的，如未取得配偶所在地集体经济组织土地承包经营权，未享受配偶所在集体经济组织成员待遇，应当确认其具有原集体经济组织成员身份；离婚、丧偶妇女与城镇户口男性再婚的，户口未迁出本集体经济组织所在地，或虽然户口已迁出本集体经济组织所在地但仍保留土地承包经营权的，应当确认其具有原集体经济组织成员身份。

第x+5条【回乡退养人员】 已将非农业户口迁回本集体经济组织，成为农村户口的回乡退养人员，以退休工资等其他稳定性收入作为基本生活保障的，应认定为不具备本集体经济组织的成员资格。

【说明】上述三条是对特殊群体的集体经济组织成员资格认定作出的规定。法理上，对这类群体成员资格认定既不能“两头占”，也不能“两头空”。

责任编辑：张昌辉