上海率先推动“能耗双控”向“碳排放双控”转变的思考

吴乐丕

上海市经济信息中心

0 引言

我国提出力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和目标愿景以来，国家和地方层面陆续出台了若干重点领域（如工业、能源、交通等）碳达峰实施方案，下一步重点工作之一就是健全和完善绿色低碳政策体系，如完善能耗“双控”制度，健全“双碳”标准，完善财税、价格、投资、金融政策，充分发挥市场机制作用等［1］。作为过去一段时期内最主要的节能降碳政策工具，“能耗双控”在支撑经济社会发展的同时，为促进高质量发展、保障能源安全、改善生态环境质量、应对气候变化发挥了重要作用［2］。在碳达峰碳中和目标愿景下，工作重心应当逐步转向碳排放。因此，推动尽早实现“能耗双控”向“碳排放双控”的转变，成为当前我国绿色低碳政策体系建设工作中最紧迫的重要内容和关键举措。

围绕推动“能耗双控”向“碳排放双控”转变，目前相关学者和专家已经开展了一些研究（宣晓伟，2022［3］；李瑾等，2022［4］），其主要针对的是国家宏观层面的转变路径和工作重点。与之相对应的地方层面如何试点开展“能耗双控”向“碳排放双控”转变，为国家制定相关政策提供实践经验方面的研究较少。因此，本文尝试对上海如何率先推动“能耗双控”向“碳排放双控”转变试点工作开展初步研究探讨。

1 “能耗双控”和“碳排放双控”关系辨析

能源消费总量是一个国家和地区生产、生活消费的各种形式的能源之和，主要包括煤炭、石油、天然气等化石能源，以及水能、风能、太阳能、核能等非化石能源。2022年，我国能源消费总量54.1 亿tce，其中煤炭消费量占能源消费总量的56.2%［5］。CO2排放主要来源于生产、生活中化石燃料的燃烧活动以及部分含碳原材料的工业生产过程。根据最新公布的数据，2014年我CO2排放总量（不包括土地利用、土地利用变化和林业）为102.75 亿t,其中能源活动CO2排放量为89.25亿t，工业生产过程CO2排放量为13.30亿t［6］。

1.1 “能耗双控”和“碳排放双控”的起源与发展

我国“十一五”（2006-2010年）时期首次提出了控制能源消耗强度的发展目标，国民经济和社会发展“十一五”规划把单位GDP 能耗降低列为约束性指标，明确提出到2010年全国单位GDP 能源消费量要比2005年下降20%。“十二五”规划在把单位GDP能耗降低作为约束性指标的同时，提出合理控制能源消费总量的要求。

2015年10月，党的十八届五中全会提出实行能源消耗总量和强度“双控”行动，“十三五”时期，为倒逼发展方式转变、加快推进生态文明建设，我国建立了能源消费强度和总量双控制度，在全国设定能耗强度降低、能源消费总量目标，并将目标分解到各地区，严格进行考核。针对CO2排放管理，则是“十四五”规划首次提出了“实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度”(详见表1)。

表1 我国“十一五”以来“能耗双控”和“碳排放双控”发展目标

2021年9月，国家发改委印发《完善能源消费强度和总量双控制度方案》（发改环资〔2021〕1310号），重点提出“完善指标设置及分解落实机制”和“增强能源消费总量弹性管理”。2022年2月，国家发改委和国家能源局印发《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》（发改能源〔2022〕206号），进一步提出“新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制”以及“加强能耗“双控”政策与碳达峰、碳中和目标任务的衔接”。这两份文件的出台实施，标志着我国“能耗双控”制度进行了一次重大创新。

1.2 “能耗双控”和“碳排放双控”的关系

由于我国能源消费以化石能源为主，因此能源活动是我国CO2最大的排放来源。本文利用目前最为常用的卡亚(Kaya)公式对碳排放总量进行分解［7］，

其中，GHG表示CO2排放总量，GDP表示国内生产总值，TOE表示能源消费总量，可以被称为单位GDP能耗强度，可以被称为单位能耗碳排放强度。因此，可以发现在不影响经济发展的前提下，决定CO2排放总量的两个关键因素分别是单位GDP 能耗强度和单位能耗碳排放强度。控制单位GDP 能耗强度可以直接同步带来控制CO2排放总量的效果，其涵义是要提高生产、生活中能源利用效率。此外，控制CO2排放总量还需要进一步对单位能耗碳排放强度进行控制，其涵义是要优化能源消费结构、降低化石能源比重。因此，“能耗双控”是“碳排放双控”的前提和工作基础，“碳排放双控”是“能耗双控”在应对气候变化国际新形势下的补充和发展，二者相辅相成、相互促进。

从以上卡亚公式还可以看出，在化石能源占比较高的阶段，提高单位GDP能耗（节能）对控制CO2（控碳）排放的贡献率较高，而随着非化石能源占比越来越高，“节能”对“控碳”的影响将会逐步降低，“能源结构优化”的影响则会逐步上升。根据相关研究（吴滨等，2021［8］），2020年我国能源强度较2010年下降了0.38 tce/万元，对应的碳强度下降了0.95 t/万元，能源活动和非能源活动带来的总碳强度下降了1.2 t/万元，能源强度下降对碳强度下降的贡献率达到了78%。近年来，我国能源低碳转型持续深入，清洁能源生产较快增长，非化石能源消费占比不断提升，2022年我国非化石能源消费量占能源消费总量的比重为17.5%，比2020年提高1.6个百分点。因此，“碳排放双控”在接下来工作中的重要性将进一步突显。

1.3 “碳排放双控”相对“能耗双控”的政策优势

随着我国正式提出力争2030年前碳达峰、2060年碳中和目标愿景，需要对CO2总量控制问题提前谋划部署。2021年12月，中央经济工作会议提出，“要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变”。“碳排放双控”与“能耗双控”相比，存在以下两方面的优势：

1)政策韧性更强

“碳排放双控”更好地处理了发展与减排的关系，由于非化石能源不直接产生污染物和碳排放，因此可以通过加大非化石能源发展力度来突破资源环境对经济社会发展的约束，有利于保障战略性新兴产业发展。此外，化石能源也是重要的工业原材料，存在不可替代的情形，但在使用过程中产生的碳排放量远远低于直接燃烧，“碳排放双控”可以引导化石能源用到更合理的地方。

2)政策覆盖更广

“碳排放双控”将非能源活动（如水泥熟料生产、钢铁长流程生产等）产生的碳排放也纳入管理范围，有利于在更大范围里控制CO2排放。此外，“碳排放双控”还将引导全社会开展人为碳排放消除活动（如CCUS、林业碳汇等），同时还将催生相关的科技与产业发展，进一步促进形成绿色低碳发展新动能。

2 上海“能耗双控”和“碳排放双控”政策的发展与现状

2.1 “能耗双控”政策体系不断健全

“十二五”时期，《上海市节能和应对气候变化“十二五”规划》（沪府发（2012）21号）提出了“坚持能耗强度约束，更加注重能源消费总量控制”的指导思想以及“合理控制能源消费总量，能耗强度和碳排放强度明显下降”的发展目标，将国家下达的节能目标量化分解到了工业、交通运输业、建筑施工业、公共机构、商业、旅游、金融等领域行业主管部门以及区级政府，明确总量控制目标。上海初步建立了“条块结合、市区联动”的工作管理模式，探索实施能源消费总量和强度双控制度，每年对各相关部门和各区县分解节能低碳目标任务，并开展考核评价。

“十三五”时期，上海更加细化“能耗双控”政策体系，进一步完善目标任务分解，对工业、交通等重点领域以及各区同时下达强度和总量控制指标，对建筑领域仅下达强度指标。同时,对上海市能耗5000 tce 以上的重点用能单位全面分解下达目标并开展考核，推进市区共管、压力传导，为部门和各区完成节能目标任务提供有力抓手。

进入“十四五”之后，上海贯彻国家部署优化完善“能耗双控”制度，《上海市“十四五”节能减排综合工作实施方案》（沪府发〔2022〕12号）提出“强化能耗强度降低约束性指标管理，有效增强能源消费总量管理弹性，合理确定各区能耗强度降低目标”，进一步明确了政策机制保障措施。

2.2 “碳排放双控”制度初步建立

“十三五”时期，上海试点了“碳排放双控”制度体系运行，《上海市节能和应对气候变化“十三五”规划》（沪府发（2017）12 号）在上海市层面提出了CO2排放总量控制目标，同时进一步细化能源低碳化发展指标体系，对光伏和风电装机容量以及天然气占比提出了量化目标。在重点部门和区级层面，上海与能耗强度指标同步下达碳排放强度指标，初步形成了“能耗双控”与“碳排放双控”平行推进的工作格局（详见表2、表3）。

从表2、表3中可以看出，上海市“十三五”期间碳排放强度指标仅略严于能耗强度指标，基本是超出1 个百分点或者相等，低于国家层面平均3 个百分点的水平。因此，在实际工作中，被考核主体在完成“能耗双控”指标的基础上，基本都可以顺利完成“碳排放双控”指标，因而“十三五”时期，上海“碳排放双控”制度仅仅完成了起步准备工作，并未对被考核主体产生实质性激励约束。

表2 上海市“十三五”各领域能耗和碳排放强度机总量控制指标

表3 上海市“十三五”各区能耗和碳排放强度控制指标

3 上海率先推动“能耗双控”向“碳排放双控”转变面临的问题

上海虽然具备较好的转变基础，但在推动“碳排放双控”产生实质性激励约束方面，仍然存在一些问题需要去解决，主要表现在以下四个方面。

3.1 开展“碳排放双控”的基础支撑不足

开展“碳排放双控”工作首先要明确目标责任主体的碳排放量，其次是要明确低碳评价标准。与能耗统计核算与评价相比，碳排放统计核算与评价工作更为复杂，实际工作中相关的基础支撑仍有不足。首先是统一规范的碳排放核算方法体系有待建立完善，目前国家层面尚未正式发布全国及省级地区碳排放统计核算方法，上海市级层面对重点行业领域、行政区、产业园区的碳排放核算方法在节能降碳目标责任制考核、低碳示范创建等工作中虽进行了初步探索，但仍未形成系统性方法标准体系。其次是缺乏针对特定建设项目、特定产品的低碳评价标准。目前，在“两高一低”项目市级联合评审工作以及建设项目环评工作中，项目碳排放水平评价还缺乏明确的对标标准，建设项目对碳达峰目标的贡献度也缺乏量化评价方法。此外，产品碳足迹、碳标签机制目前尚未正式建立，企业、居民在开展低碳产品采购方面还未得到明确指导。

3.2 碳排放管理政策工具的激励约束效应不强

目前，上海直接开展碳排放管理的主要政策工具包括碳排放权交易、碳普惠机制、建设项目环评等。上海自2013年起启动碳排放权交易试点，目前地方试点碳市场配额分配仍然以免费分配为主，并未能对纳管单位的碳排放管理形成严格约束。2022年，上海碳普惠机制正式启动运行，其主要针对个人低碳行为和企业、社区、家庭的中小型减排项目，对全社会践行绿色低碳的生产方式和生活方式起到一定的激励、引导作用，但并不直接约束重点排放单位控制碳排放。2022年，上海正式将碳排放评价纳入建设项目环评范围，预计下一步对新建项目的碳排放增量起到一定的约束作用。总体来看，上海目前能够直接有效控制碳排放总量和强度的政策工具还是落在各重点领域节能主管部门和能源主管部门，包括“能耗双控”制度，可再生能源电力消纳保障制度等。随着“碳排放双控”逐步发挥更大作用，碳排放管理机制的激励约束效应需要进一步加强。

3.3 “碳排放双控”统筹推进工作机制不全

2018年，上海完成新一轮机构改革后，应对气候变化职能转隶至生态环境主管部门，“十三五”时期初步建立的“能耗双控”和“碳排放双控”并行实施的工作机制因而需要寻找新的突破口。截至2023年2月，上海市仍未发布节能、应对气候变化方面的专项规划，尚未将国家下达的“能耗双控”目标和控制温室气体排放目标责任正式分解到市级主管部门、区政府以及重点用能单位。因此，“碳排放双控”要在“十四五”期间发挥直接的碳减排效应，还有赖于生态环境、发展改革、经济和信息化、交通、城乡建设等主管部门建立新的统筹推进工作机制。

3.4 “碳排放双控”法治保障不力

目前，上海“能耗双控”工作主要通过《上海市节约能源条例》《上海市建筑节能条例》两份法规保障实施。其中《上海市节约能源条例》对上海市中长期节能规划的制定依据、节能年度工作计划的设定方式，以及重点领域、区及重点用能单位目标责任分解的原则等做出明确规定。《上海市节约能源条例》还明确要求设立专项资金，支持节能工作，目前主要依据《上海市节能减排（应对气候变化）专项资金管理办法》（沪府办发〔2017〕9 号）有关规定具体执行相关工作。《上海市建筑节能条例》进一步对新建建筑节能、既有民用建筑节能改造、民用建筑节能设施维护和能耗监管中的节能要求进行了明确规定。而在碳排放管理领域，主要的政府规章依据是《上海市碳排放管理试行办法》（沪府令10号），且其核心内容仅是对上海试点碳市场相关制度安排作出规定。“碳排放双控”工作在“十三五”时期仅通过专项规划的形式发布实施，缺少有力的法治保障。

4 上海率先推动“能耗双控”向“碳排放双控”转变的对策和建议

随着国家提出“能耗双控”向“碳排放双控”转变的政策导向，上海作为“改革开放排头兵、创新发展先行者”，长期以来在绿色低碳政策体系方面开展了大量先行先试工作，同时上海市场要素聚集、产业链形态丰富，完全有条件在“十三五”工作基础上，在“十四五”时期率先试点推动“能耗双控”向“碳排放双控”转变。

4.1 协力建立健全统筹管理机制

依托上海市碳达峰碳中和工作领导小组工作推进机制，统筹“能耗双控”和“碳排放双控”工作，建立以碳排放指标为引领的碳达峰碳中和目标责任考核指标体系。在具体推进路径上，“十四五”中期，先对能源消费和碳排放指标实行协同管理、协同分解，将国家下达至上海的“能耗双控”目标以及碳排放强度下降目标同步分解到重点领域、各区及重点用能（排放）单位。“十四五”末期，率先试点以碳达峰碳中和目标责任评价考核统筹节能和控制温室气体排放考核体系，从而最终实现“能耗双控”向“碳排放双控”转变。具体工作推进过程中，节能、应对气候变化等相关职能部门需要明确职责分工、加强协调配合，推动碳达峰碳中和目标责任考核指标体系设置更加科学合理，综合考虑各责任主体承担的重大战略任务、功能定位、产业布局、减排潜力等多种因素，探索开展更为合理的、差异化的目标分解和落实工作。

4.2 致力全面提升基础支撑能力

在保障国家战略实施的大前提下，动员全社会力量，凝聚集体智慧，实现能力提升。

1）加快建立健全统一规范的碳排放统计核算体系。针对“两高一低”项目联合评审、建设项目环境影响评价（碳评）、碳达峰碳中和试点示范建设等目前较为紧急的工作，尽快出台相关碳排放核算、评价标准。全面梳理上海现有企业、园区、行政区层面的碳排放统计核算方法标准，根据碳达峰碳中和工作新形势新要求，制定系统、全面的碳排放核算标准体系建设目标任务和工作推进方案。

2）探索建立重要产品、工艺和技术的碳排放绩效评估方法和对标管理标准，为主管部门和各区在土地出让、招商引资、项目建设等具体工作中提供决策依据。

3）建立健全符合上海经济社会发展特点的项目和活动碳减排量、产品碳足迹评价方法体系，为深入推进碳普惠和碳标签工作机制建设提供有效支撑。

4.3 助力有效发挥市场机制作用

上海市场要素聚集，通过市场机制可以更加有效地调动企业等责任主体的碳减排积极性，更好地形成节能降碳的激励约束机制。

1）深化地方试点碳市场建设，强化碳排放配额分配政策的“硬约束”，持续不断降低免费配额比例，逐步压实纳管单位的碳减排责任。

2）推动电力市场与碳市场衔接联动，优化纳管单位碳排放核算方法，根据不同电力来源适用不同间接碳排放因子，激励纳管单位通过增加绿电、气电消费，减少煤电消费的方式减少自身碳排放量，推动电力供应低碳化转型。

3）强化碳市场履约责任与“碳排放双控”目标责任之间的衔接，科学合理具体指标和考核办法，对完成碳市场履约责任的纳管单位视为完成“碳排放双控”目标责任。对重点领域、各区开展碳达峰碳中和目标责任考核过程中将其所辖纳管单位碳市场履约结果纳入碳减排量核算范围。

4.4 全力落实法规规章保障到位

法治保障是“双碳”工作的根本所在，落实到位才能真正发挥其作用。

1）尽快完成碳达峰碳中和工作顶层设计，制定出台《上海市碳达峰碳中和促进条例》，以法规形式明确碳达峰碳中和工作推进机制。明确政府、重点排放单位以及个人在推进碳达峰碳中和工作中承担的责任和义务。明确碳达峰碳中和相关法规、规章和政策工具的适用范围。

2）修订《上海市碳排放管理暂行办法》，以适应新形势新要求。根据碳达峰碳中和目标和“碳排放双控”要求，完善配额分配方法、碳排放核算方法等相关规定，进一步提升碳市场的节能降碳激励约束功能。

3）加快修改《上海市节能条例》等相关节能法规，使之与碳达峰碳中和工作要求相适应，并与“能耗双控”向“碳排放双控”转变导向相一致，进一步强化能耗总量弹性管理，控制化石能源消费、鼓励可再生能源消费等，使“碳排放双控”落实落细、有力有效。