欧盟新版循环经济行动计划对我国发展循环经济的启示

宋 爽 张立娜 石隽隽 李 倩

中环联合（北京）认证中心有限公司

0 引言

循环经济即为资源循环型经济，具体是指在资源投入、企业生产、产品消费及其废弃的全过程中，将传统以依赖资源消耗为主的线性增长的经济，转变为以生态型资源循环发展的经济。循环经济以“减量化、再利用、资源化”为原则,以资源的高效利用和循环利用为核心,以低消耗、低排放、高效率为基本特征,这种经济增长模式符合可持续发展的理念,是对传统的“大量生产、大量消费、大量废弃”增长模式的根本变革［1］。

本文全面分析了欧盟新版《循环经济行动计划》的发展历程、主要内容及实施意义，并指出新版《循环经济行动计划》对中国发展循环经济、助力“碳达峰、碳中和”目标实现的启示作用。一是细化循环型生产方式，突出重点行业产业产品循环发展。二是着力赋权消费者，重视全民参与。三是细化立法及行政管控手段，保障循环经济的实施。四是结合“双碳”目标，跨领域协同发展。

1 欧盟循环经济发展历程

循环经济理念起源于欧盟，由欧盟于2008年提出，旨在转变原有的线性发展模式，保证资源高效利用的前提下，实现经济以循环型模式增长。2015年，欧盟提出循环经济一揽子计划，初步构建了欧盟发展循环经济的战略构想。2019年12月，新一届欧盟委员会发布《欧洲绿色协议》，以2050年实现碳中和为核心战略目标，构建经济增长与资源消耗脱钩、富有竞争力的现代经济体系［2］。2020年3月，欧盟发布了新版《循环经济行动计划》（以下简称“计划”），作为“欧洲绿色协议”的重要一环，其核心内容是将循环经济理念贯穿产品设计、生产、消费、维修、回收处理、二次资源利用的全生命周期，实现了顶层政策框架的设计制定以及特定产品领域的规范，进一步推动欧洲循环经济从局部示范转向主流规模化应用，从政策层面、行动层面和具体措施层面做出了规划（见表1）。

表1 欧盟新版循环经济行动计划的典型模式和保障措施

欧盟新版循环经济将关注点集中于宏观政策制定（主要是立法的推进）以及重点产品领域，通过可持续产品政策立法，扩大《生态设计指令》覆盖的产品范围，从而实现产品源头上的可持续性。除此之外，欧盟关注跨界行动，一是加强循环经济和温室气体，二是构建经济手段，支持循环经济发展，三是以数字化和创新研究推动循环经济转型。实现了金融、监管、科技等多领域的融合。

从政策支持、规范立法的角度，该“计划”的实施，将着力点放在政策制定及立法推进方面，注重重点领域循环经济发展的立法作用，强化监管方式和监管手段，为循环经济的发展提供了有力的支持。

从转变生产方式的角度，该“计划”实施有望改变欧盟产品的制造方式，以生产责任制的手段约束企业端的行为，从而促进了废弃物的循环再生利用，让二次资源成为资源供给的有效来源。

从促进赋权消费者和构建再生资源市场的角度，该“计划”强化产品维修及升级，赋权消费者，并鼓励消费者增加回收，从而激励生产者改进产品，实现了生产者责任制的强化，同时提高了废弃物的价值和回收水平，实现了再生资源市场的有效构建。对于政府采购来说，将推动建立最低强制性绿色政府采购（GPP）的标准和目标，加强绿色采购［3］。

从循环经济和温室气体减排协同的角度，新循环经济计划加强了循环经济和温室气体减排之间的协同，提出要系统地衡量开展循环经济对减缓和适应气候变化的影响，并对修订国家能源和相关气候政策起到积极的促进作用。新版《循环经济计划》是支撑欧洲绿色复苏、实现2050年碳中和目标的一个重要支柱。

2 我国循环经济的推进现状

我国作为全球范围内发展循环经济成效最显著的国家之一，高度重视资源节约和循环利用。“十一五”到“十三五”时期，先后印发了《关于加快发展循环经济的若干意见》《循环经济发展战略及近期行动计划》《循环发展引领行动》等文件，指导推动我国循环经济发展取得了积极进展和明显成效。2021年2月，国务院发布了《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》（以下简称《意见》），《意见》从生产、流通、消费、基础设施、绿色技术、法律法规政策等6 方面对绿色低碳循环发展作出了部署安排，并明确了85 项重点任务。2021年7月，国家发展改革委印发《“十四五”循环经济发展规划》（以下简称《规划》），《规划》提出到2025年，我国循环性生产方式将全面推行，绿色设计和清洁生产普遍推广，资源综合利用能力显著提升，资源循环型产业体系基本建立。《规划》对中国发展循环经济进行了重点任务、重点工程及行动的部署，部署了包括城市废旧物资循环利用体系建设、园区循环化发展、大宗固废综合利用示范、建筑垃圾资源化利用示范、循环经济关键技术与装备创新等五大重点工程，以及再制造产业高质量发展、废弃电器电子产品回收利用、汽车使用全生命周期管理、塑料污染全链条治理、快递包装绿色转型、废旧动力电池循环利用等六大重点行动，具体内容及措施详见下表2。2022年1月，发展改革委、商务部等七部门发布《关于加快废旧物资循环利用体系建设的指导意见》，提出到2025年，废旧物资循环利用政策体系进一步完善，资源循环利用水平进一步提升。2022年11月1 日，中国循环经济协会主办的2022年中国循环经济发展论坛在北京召开。论坛进一步明确在新的历史征程上，要充分发挥循环经济在提高资源利用效率、转变发展方式、建设生态文明、实现高质量发展中的重要作用，要加速循环经济领域的转型和创新，进一步健全法规政策、完善机制体制、研发先进技术、优化商业模式。党的二十大对发展循环经济提出了新要求，也为大力发展循环经济带来了新的重大机遇。新征程要持续加大循环经济工作力度，进一步完善循环经济制度政策，进一步提升循环经济发展水平，进一步推动重点领域取得更大突破。

表2 我国“十四五”循环经济发展规划主要领域及措施

结合《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》和《“十四五”循环经济发展规划》的主要内容来看，我国将从顶层设计和特定领域来推动循环经济的发展。

从顶层设计的角度，无论是《意见》还是《规划》均提出进一步健全法律法规标准体系，完善统计评价体系，并通过金融财税等政策的支持，实现循环经济的发展，同时，强调行业监管及市场的作用，通过政府引导，市场推动的方式，切实落地各职能部门的工作任务，实现各部门协调统筹，推动绿色交易市场机制的建立，共筑发展合力，推动“十四五”循环经济发展取得新的更大成效。

从具体实施领域来看，我国循环经济发展的着力点可划分为三个主要领域。

1）工业领域

通过推行重点产品绿色设计、绿色技术创新、强化重点行业清洁生产、推进园区循环化发展、加强资源综合利用、能源体系绿色低碳转型、推进城市废弃物协同处置，构建资源循环型产业体。

2）社会生活领域

通过完善废旧物资回收网络、提升再生资源加工利用水平、规范发展二手商品市场、促进再制造产业高质量发展，构建废旧物资循环利用体系，推动城镇环境基础设施建设升级、促进绿色产品消费、倡导低碳生活方式、建设资源循环型社会。

3）农业领域

通过加强农林废弃物资源化利用、加强废旧农用物资回收利用、推行循环型农业发展模式，加强农业绿色发展，实现农业、旅游业、教育、文化等多领域的融合，建立循环型农业生产方式。

3 欧盟循环经济计划对我国的启示

我国高度重视资源节约和循环利用，并在循环经济发展领域取得了显著进展和成效，同时循环经济也在我国产业结构调整、发展方式转变、生态文明建设等多个领域起到了积极作用。“十四五”时期，循环经济更是成为我国经济发展的重大战略，尤其是“双碳”的背景下，循环经济的发展更有助于提升内循环效率，降低原材料加工的能耗，进而实现单位产品碳排强度的降低，有效促进温室气体减排，推动碳达峰和碳中和的实现。但考虑到我国的发展阶段，以及全球的产业结构，我国在重点资源循环利用方面依然存在一定的局限。

对比欧盟新版循环经济行动计划与我国发布的《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》及《“十四五”循环经济发展规划》，两者在政策制定及行动、具体措施方面仍存在一定的差异性。

从政策制定及行动层面来看，欧盟新版循环经济行动计划无论是在重点产品设计、工业制造还是消费领域，均强调法律法规的作用，并通过多种政策框架、重要指标及立法的制定进一步规范绿色技术在产品全生命周期的应用，赋权消费者，保障消费者权益。相比于我国宏观政策的方向要求，欧盟新版循环经济在法规制定、政策引导方面内容更为具体和细化，采取的方式也更为明确有力。

从具体措施层面来看，我国的《意见》及《规划》将着力点放在重点行业领域及工程建设层面，对各职能部门的协作和重点省市区域行业的落实提出了更高的要求。而欧盟新版循环经济行动则明确了七大关键产品领域，并给出不同产品领域的具体实施措施而非宏观要求，除此之外，欧盟强调跨界行动，强调突出循环经济和温室气体协同减排，并致力于修订国家能源和气候计划及其它气候政策中的循环作用，内容更具象化。

欧盟新版循环经济行动计划具有思路构建清晰、重点突出、措施有力的特点，能够为新时期我国深入推动循环经济发展提供一定的借鉴。

1）细化循环型生产方式，突出重点产业产品循环发展

欧盟新版《循环经济行动计划》，从产品设计、制造、消费、回收等多方面入手，转变原有“资源-产品-废弃物排放”的单线经济模式，推动实现资源-产品-再生资源的反馈式流程，并进一步规范重点产品的生产设计回收等方面。鉴于此，我国应当借鉴欧盟的做法，除以全国直辖市、省会城市，石化、化工、建材等重点行业为切入点，实现资源利用效率的进一步提升外，着眼于重点产业产品，借鉴欧盟循环经济的发展模式，实现重点领域产品的全生命周期评价及闭环式生产、资源回收，由此促进产品全价值链实现低开采、高利用、低排放，降低经济活动对资源环境的影响，由此促进上下游产业共生，最终实现产品全生命周期的循环发展，引领社会循环经济发展。

2）着力赋权消费者，重视全民参与

新版《循环经济行动计划》通过向消费者赋权，强化产品的维修和升级，促进了生产者责任制的应用，实现了再生资源市场的构建。作为拉动中国经济发展的三驾马车，消费的作用不容小觑。因此，中国应重视循环经济在消费者群体的推广、宣传，通过相关政策措施的设计及实施，赋权消费者，鼓励消费者减少资源浪费，并实现消费末端对企业生产者的牵引，形成中国式的“企业生产者责任”，增加市场内部动力，形成市场发展的良性循环。重视全民参与循环经济发展的重要性，开展全民循环经济法律知识普及和宣传教育，提高民众资源危机意识。

3）细化立法及行政管控手段，保障循环经济的实施

根据新版《循环经济行动计划》，欧盟采用多种手段保障循环经济的实施，尤其是借助立法及行政管控等多种手段，确保循环经济理念在全社会的渗透。我国应借鉴欧盟政策措施的实施经验，加强顶层设计，进一步完善和细化我国循环经济法律政策标准体系，通过财政管控、税收规划、市场调节等多个手段，引导保障循环经济的稳步实施。

4）结合“双碳”目标，跨领域协同发展

当前，绿色低碳循环发展已经成为全球共识。随着中国步入高质量发展阶段，实现整体绿色转型是大势所趋。中国应借鉴欧盟跨领域协同减排的运作模式，依托循环经济构建碳中和目标的具体实现路径及长期战略规划，协调统筹经济发展及气候变化治理等主管部门的分工协作。并充分考虑中国东部地区、中部地区、西部地区的经济发展差异，构建涵盖省、市、县等多层面的循环经济发展及碳中和工作路线的行动方案。构建全国层面的信息共享平台，实现信息的共享，促进企业、社会组织、个人等参与循环经济发展与低碳建设工作中，为我国绿色发展和可持续发展提供更多的支撑。推动“十四五”循环经济发展取得新的更大成效，推动“双碳”目标的早日实现。