芬兰家庭教育服务体系建设的经验及启示

刘 莉, 蔡彬彬, 李 晶

(1.首都师范大学 学前教育学院, 北京 100048; 2.福建人民出版社, 福建 福州 350001;3.首都师范大学附属幼儿园, 北京 100048)

稳定和功能健全的家庭教育不仅是个人健康成长的保障,也是国家可持续发展的基础。随着经济和信息技术的快速发展,家庭教育逐渐从私人领域进入公共领域,因此需要加强基于公共服务视角的家庭教育基本理论研究和制度设计。芬兰作为北欧福利国家,其家庭被赋予了经济和政治等功能。[1]与此同时,芬兰的家庭教育服务体系作为社会福利的组成部分,与儿童福利相辅相成、趋于一体化,[2]这是芬兰的教育质量在OECD国家乃至世界都名列前茅的原因之一。笔者拟从公共服务理论的视角分析芬兰家庭教育服务体系的结构、内容与特点,以期为我国家庭教育服务体系的建设提供借鉴和启示。

一、芬兰家庭教育服务的体系结构

芬兰通过制度安排为家庭提供全方位的教育服务,涉及家庭教育及其服务支持的合法性定位、供给方式与内容、经费保障等,既支持了儿童养育与发展,又保障了家庭与社会的稳定,实现了政策安排与社会需求的匹配。

(一)家庭教育服务的政策依据

芬兰高度重视家庭在儿童健康成长、公民素质培育、社会稳定发展中的重要作用,通过立法来明确家庭教育的重要地位及家庭教育公共服务供给中政府和社会各个部门的责任。2007年颁布的《儿童保护法》明确指出,儿童保护是针对儿童和儿童的家庭的保护。儿童的父母和其他监护人对儿童的幸福负有主要责任。儿童的父母和其他监护人必须按照《儿童抚养权和获取权法》规定,确保儿童的平衡发展和福祉。2018年9月生效的《幼儿教育法》进一步强调政府对家庭教育指导的职责,努力为家庭提供必要的帮助,并在必要时为儿童和家庭提供保护。“市政当局应向有权接受幼儿教育的儿童的父母或其他监护人提供有关他们可获得的幼儿教育服务的咨询和指导”,“必须让孩子的父母或其他监护人有机会参与并影响其孩子的早期教育的计划、实施和评估”。在公共政策制定与执行中,家庭具有双重角色,一方面家庭是政策实施的对象,另一方面家庭也是政策制定的参与者。

(二)家庭教育服务的内容体系

芬兰家庭教育服务内容主要包括早期保育教育服务、信息咨询与指导、经济支持政策三种类型。

1.早期保育教育服务供给

芬兰建立了从家庭成立到婴幼儿出生,再到入学的全程家庭教育指导体系,为家长履行其教育职责提供支持。母婴保健诊所是芬兰早期保育教育阶段的社会福利机构,它面向所有准备生孩子的夫妻和有学龄前儿童的家庭提供服务,确保妇女与儿童的健康和福利水平。母婴保健诊所会对孩子的健康情况进行跟踪,包括接种疫苗、定期儿童体检、健康咨询等。[3]婴幼儿出生后,政府提供0～6岁的早期教育服务,主要有日托中心、家庭日托、幼儿园以及公共的游乐场所。芬兰从1990年开始启动全面的日间儿童照顾计划,[4]照顾8个月到6岁的婴幼儿,其中6岁儿童每周享有20小时的免费早期教育服务。

政府是托幼服务成本的主要承担者,确定托幼服务的统一收费标准;家庭只需要承担少部分费用,低收入家庭还可以免费。[3]虽然儿童接受早期教育是政府规定的法定权利,但不是强制性的,家长拥有选择权。OECD统计数据显示,2018年芬兰3岁以下儿童早期保育与教育的入学率大约为35%;3岁至5岁儿童入学率约为83%。[5]

2.家庭教育的信息咨询服务

芬兰的家庭教育信息咨询服务包括线上和线下两种形式。完备的线上信息服务系统包括社会事务与卫生部、卫生与福利部、社会保险协会及教育和文化部等在其官方网站开设的“育儿支持”版块或者专门的育儿网站,以提供丰富的托幼机构、儿童发展、育儿津贴及休假等相关的信息服务。在这些网站中家长可以找到与家庭教育支持有关的基本信息。例如,凯拉(Kela)是芬兰议会控制下的独立社会保障机构,为有孩子的家庭提供快速而有效的家庭福利指南。[6]教育与家庭咨询协会(Kasper)则是一个专门为有孩子的家庭提供信息咨询与服务的网站。[7]

线下家庭教育服务机构主要有四种类型,每一类都有明确的服务对象与功能,它们共同构成全方位的家庭教育服务内容供给体系。第一,早期教育机构提供的家园共育服务是最为普遍也是最为重要的内容。“芬兰学前教育核心课程(2010)”认为家长和监护人应当且有机会参与学前教育课程相关事项,让家长熟悉他们孩子的课程计划,从而达到鼓励他们更深入参与的目的,有助于家园共育。家长在参与过程中将其所见、所感、所学转化为父母家庭教育的能力,承担起父母作为孩子第一任教师的责任。第二,地方政府设置家庭中心,[8]为家庭、托育机构提供信息咨询和服务,如妇幼保健诊所医疗信息服务,保姆服务,专业护理知识与儿童保护支持,教育和心理咨询师及社会工作者服务,言语、功能和物理治疗师及营养师服务等。政府整合资源提供儿童养育的相关咨询和服务,解决了服务信息的不对称等问题,节约了家庭获取相关服务的时间成本。第三,社会机构提供的家庭教育服务,如图书馆、博物馆等。据统计,芬兰境内有一千多个图书馆,超过三百多个博物馆,定期为孩子及其家长提供讲座、演讲等服务。第四,芬兰心理健康协会提供了护理和育儿技能的工具包,其特点是根据儿童成长历时性数据,由社会事务和卫生部提供科学的早期干预,体现了大数据在儿童发展中的运用。

3.家庭教育的经济支持

家人及朋友的理解与支持对病人服药依从性有重要影响。病人8：“吃药都是女儿提醒，都成习惯了，有时她出门在外，偶尔也会打电话提醒我吃药。”病人9：“我每次住院，都是老伴陪我一起去，儿子在外地工作，不能每次回来，老伴年纪也大了，有时候也会忘记提醒我吃药。”病人10：“医生不让我太劳累，可家人认为我总不工作也不是办法，不能光靠1个人(工作)。”病人12：“每次出院都不敢找朋友谈心，总感觉他们会用异样眼光看我，渐渐地就和朋友疏远了”。

芬兰作为高福利国家,儿童的家庭教育和生活提供了充足的经济保障,通过降低家庭儿童养育成本确保儿童不因家庭贫困陷入教育边缘化困境。芬兰对家庭的经济支持,一方面是指向父母的津贴,如各种生育津贴、陪产假津贴以及育儿津贴;另一方面是指向儿童的各种福利,以经济补贴的形式进行帮扶。

芬兰女性在怀孕时可以在生育套餐(一种实物形式的家庭福利,套餐内包含婴儿的衣服和护理用品并根据父母的反馈进行更新)与170欧元的免税金额中择一领取。在生育假与陪产假期间,每日父母津贴数额以父母的年收入为基准计算,年收益越高,津贴数额越高。若没有工作收入,则将获得每日28.94欧元的最低津贴。如果孕妇工作在危险环境,还可以申请特殊生育津贴。

与产假衔接的福利体系是育儿假,凯拉将会在育儿假期间支付158个工作日的育儿津贴。育儿津贴包括家庭护理支持、私人护理支持和弹性护理支持等。[9]如果在家中照料3岁以下的孩子可以享有家庭护理津贴;如果送去私人日托或者是聘请看护者,则私人护理者可以获得政府直接提供的私人护理津贴。此外,家庭中有3岁以下儿童的监护人每周可以工作30个小时以下,其余的时间可在家中照料幼儿,同时申请根据监护人的工作时间来计算的弹性津贴。育儿假结束以后,此时孩子大约9个月,父母中的一方可以在经过雇主同意的情况下选择休无薪护理假继续照顾孩子,直到孩子满3周岁。[10]相对于公共机构照料,芬兰更加支持家庭照料并为此提供了足够的父母假期。

(三)家庭教育服务的经费保障

芬兰专门出台了《支持儿童家庭护理和私人护理法》《社会福利法》,为家庭教育服务体系提供财政保障,并且每一项经济支持政策均有法律依据。以产假津贴为例,1937年芬兰颁布《产妇福利法》,确定了生育津贴的主管部门、对象、数额等。最初由母亲所在城市的维持委员会支付和发放给低收入的母亲,至1949年津贴的覆盖对象扩大至所有的母亲。自1994年以来,产假津贴转由凯拉负责,多个孩子的家庭将获得多重的产妇津贴。[11]

近年来,芬兰对0～5岁儿童家庭的公共支出呈现出上涨趋势,尤其是在儿童养育福利的支出部分,说明芬兰更倾向于购买日托中心、幼儿园等社会机构服务来支持家庭儿童养育。OECD将国家用于家庭和儿童的财政支出分为现金福利、服务支出和税收减免三大类型。图1显示,芬兰的家庭福利公共支出包括现金福利和服务支出两种类型。其中,2010年至2019年家庭现金福利公共支出的占比呈下降趋势;而2010年至2019年用于儿童及其家庭的服务支出占GDP的百分比整体呈上涨趋势,由2010年1.54%上涨至2013年的1.69%,2014年至2016年服务支出的占比在1.67%～1.69%间浮动,2017年至2019年支出的占比逐年升高,2019年用于公共服务支出的占比达到1.78%。[12]

图1 2010—2019年芬兰家庭福利公共支出占年GDP的百分比/%

二、芬兰家庭教育服务体系的特点

芬兰的各类与儿童有关的福利政策与法律都将儿童与家庭视为一个整体,给予儿童的福利也都是建立在家庭这一基础上,而福利的落脚点最后都是儿童,使得儿童在生命之初便拥有一个良好的家庭环境和教育环境,并以此实现缩小社会不同阶层之间差距的功能。

(一)完善的立法保障

芬兰没有家庭教育服务的专项立法,但是对于家庭教育服务的支持横跨了包括教育、福利、儿童保护的各项法律及政策。《儿童抚养权和获取权法》明确指出,市政当局必须要支持父母和监护人的教育角色,努力尽早为家庭提供必要的帮助,并在必要时为儿童和家庭提供保护。《社会福利法》关于家庭教育的福祉章节则明确规定市政当局应当组织提供教育、家庭咨询服务以及家庭照料服务。在各项法律与政策中,芬兰明确了各级政府及不同的社会组织在家庭教育服务体系中的主体责任,确定了家庭教育服务的具体内容与形式。

(二)多元主体参与

作为一项社会性事业,家庭教育服务供给方整合了包括行政、教育、保险、医疗以及企业雇佣方的资源,而在这个服务系统中,家庭始终是中心,所有服务都是为了满足家庭与孩子的差异化需求。例如,津贴及休假的提供者并不仅仅是国家行政部门、市政工程,而是联合了凯拉社会保险协会以及父母所在的雇佣单位,他们共同商定出个性化的福利待遇规则。

(三)多样化的服务内容与资源平台

(四)家庭教育服务的差异化供给

芬兰的家庭咨询服务是个性化的服务,“一户一策”,充分考虑了家庭结构多样性和儿童发展的个性化,确保儿童权益最大化。家庭教育支持体系在面向所有家庭的同时,对于离异、单亲家庭、寄养/收养家庭等各类家庭类型提供了福利与教育指导内容等方面的支持。

三、对我国家庭教育服务体系建设的启示

2019年,党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,提出要构建覆盖城乡的家庭教育指导服务体系。家庭教育在新时代被纳入政府公共服务范畴,旨在通过全覆盖的家庭教育指导服务体系建设提高家庭教育能力。2021年《中华人民共和国家庭教育促进法》颁布,作为一部促进型的法律,它体现了国家对家庭教育指导的纲领性要求,旨在推进构建一个体系化、综合性、全社会协同的新时代家庭教育指导服务体系,以此整合相关部门的资源为家庭提供教育指导服务。[13]芬兰家庭教育服务体系的建设经验,对我国构建本土特色的家庭教育服务体系有一定的启示。

(一)完善政府主导、多部门协调的管理体系

在家庭教育服务体系中,政府、家长、幼儿园、企业等都扮演着不同的角色,参与者首先需要在政策目标上达成共识。基于国家的社会文化制度、家庭观念等,芬兰的家庭教育政策被置于整个家庭福利体系之下,兼具儿童教育与家庭支持双重功能。家庭视角下的体系构建突破了“儿童发展”这一单一的政策目标,更强调儿童发展的系统观、整体观,为家庭提供综合性的服务,同时提高家庭对儿童养育的支持能力,平衡儿童发展与家庭建设的关系。芬兰家庭教育服务体系的成功运行是建立在完备的政策基础之上,并且每一项家庭教育服务均有相应的正式制度安排。此外,芬兰家庭教育服务供给以政府为主体,参与家庭教育服务的行政部门包括社会事务与卫生部、卫生与福利部、社会保险协会及教育和文化部、国家卫生与福利研究所、芬兰心理健康协会、芬兰儿童福利联合会等,同时企业、家长、早期教育机构、非营利性机构等都参与到家庭教育服务体系中来。

国际上关于儿童和家庭服务管理体制越来越倾向于多部门协同管理。《中华人民共和国家庭教育促进法》更是明确了多部门在家庭教育服务体系中的主体职责。虽然我国家庭教育指导服务体系已经普遍建立了在各级党委和政府领导下,由妇联牵头,各有关部门分工合作的省市县三级家庭教育工作网络,但在实践中,各部门的职责划分还不够细致,各部门之间的协调机制尚未健全,功能及信息服务的重复、空白现象并存。[14]笔者认为,政府在其中不应仅仅充当家庭教育指导服务直接供给主体的角色,更应当通过制度安排、政策工具等,进一步完善各个职能部门的工作任务,规范每一类服务内容供给的规则,为家庭教育服务指导提供依据与行动指南。同时,政府应注重激发各类主体的活力,构建多元主体治理的家庭教育指导服务体系。

(二)完善以幼儿园和学校为主、社会参与的供给体系

芬兰家庭教育指导服务的提供依赖于多方主体的参与,并且以法案的形式明确幼儿园等托幼机构必须指导家庭科学养育,同时社区、图书馆、医疗诊所等都参与家庭教育服务的提供。现有研究证明,有效的家长参与在幼儿早期教育阶段尤为重要。借助孩子最先接触与生活的家庭这一载体,营造良好的成长与学习环境,有利于促进幼儿在身体、认知、情感和社会技能方面的发展。[15]OECD将家长参与作为促进儿童健康发展与学习的重要政策杠杆。[16]芬兰家庭教育服务有效运行依赖于强大的、丰富的资源平台,整合了家庭政策信息,儿童成长信息与数据,各类家庭教育咨询与指导案例,心理、卫生、保险等方面专家的资料概况,从而满足家庭的一般性服务需求,也能提供个性化指导。

目前,我国家庭教育服务以学校和政府为主要供给主体,而现有学校层面主要以服务学校教育为出发点,政府层面可提供的服务有限,服务内容供给上相对分散、碎片化,设计的系统性不足,资源整合能力缺乏;从事家庭教育指导服务的人力资源不足,专业化水平也不高。[17]这些都是制约我国家庭教育服务供给的重要因素。虽然家庭教育指导模式正在逐步走向服务化,所涵盖的领域涉及教育、医疗卫生、文化体育等,但仅仅依靠政府与学校已经无法满足家庭教育服务的需求。[18]因此应当激发社会力量,挖掘与发挥社区、社会的人才优势,建设专业化的家庭教育指导服务队伍,形成以幼儿园等教育机构为主体,社会多方力量共同参与的供给体系。笔者认为,着力构建兼具综合性与个性化的家庭教育服务资源平台是家庭教育服务体系建设的重点。根据芬兰经验,我国应当进一步拓展资源平台,制定家庭教育服务的供给目录。[19]同时,研制家庭教育服务内容的基本标准,发动科研机构、幼儿园和学校、社会组织等参与资源平台的建设,最终实现资源内容的多元化、系统化,为家庭提供精准化服务。

(三)完善制度化的家庭教育服务财政保障体系

芬兰家庭教育服务体系具有稳定的经费来源,明确政府部门及独立的社会保障机构在财政方面的职责,建立了一套覆盖所有家庭,保障家庭教育服务公平与质量的财政保障体系,并以法律的形式将其制度化。

《中国儿童发展纲要(2021—2030年)》指出要“强化对家庭教育指导服务的支持保障。推进实施家庭教育工作规划,推动家庭教育指导服务普惠享有,并纳入政府购买服务指导性目录,培育家庭教育服务机构。”[20]已有政策提倡以政府购买的方式丰富家庭教育指导服务供给,但尚未明确各级政府财政供给的份额。因此,我国应进一步明确中央和地方、政府与家庭的财政分担比例,以现金、津贴、税收等形式,为有孩子的家庭增加福利供给,提供财政帮助。在家庭教育服务财政保障体系建设上,除了法律政策确定政府财政支持的依据之外,更应该明确财政支持的安排,如按照补偿性原则为低收入家庭、特殊儿童家庭等弱势群体提供的补贴形式与比例;专业型社会组织及其人员提供家庭教育服务的税收减免;等等。在这一过程中,政府应当主动承担筛选、监管等多重职责,明确家庭教育服务的绩效标准,确保公共财政支出的公平与效率,完善家庭教育服务财政保障体系。