高标准农田建设全过程监管机制的构建研究

金肖宁，周 琼

（广西大学 农学院，530000，广西南宁）

由于全球大环境的影响，世界面临第四次粮食危机，而得益于国家对粮食安全的重视，粮食危机对我国粮食价格的冲击相对较小。我国地大物博、人口众多，但相对来说，人均土地占有量不足，我国用占据世界7%的耕地养活了世界上22%的人口。虽然我国粮食产量世界第一，是世界上的第三大粮食出口国，但我国也是粮食进口国，我国的大豆及豆制品对进口的依赖程度较高。而高标准农田建设有助于进一步提升耕地的产能，对维护国家粮食安全、促进农业可持续发展有着十分重要的作用。

1 当前我国高标准农田建设监督管理机制剖析

1.1 我国高标准农田建设监督机制现状

在 《国家农业综合开发高标准农田建设规划（2011—2020）》中，通过对不同地区的自然环境及农业情况进行分析，将我国土地划分为粮食主产区和非粮食主产区，并确定了粮食主产区和非粮食主产区高标准农田建设的目标和任务。为了保证高标准农田建设的实施和落实，国家在2013 年起先后出台了一系列激励政策来提高农民的积极性，并且随着农田建设评价规范及土地治理等相关文件的实施和落实，也明确了质量监测和绩效评价在高标准农田监管中的地位。2018 年国家对农田建设职责进行整合，进一步完善了当下高标准农田建设的监管机制和标准。2019 年随着《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》的出台，各省也纷纷响应国家号召，结合自己省内的具体情况制定了高标准农田建设监督管理机制。例如重庆通过实行鼓励多样式、资金筹集多渠道的方式建立起长效经费保护机制，而山东则是通过定期调度、奖优罚劣及通报约谈等方式建立起一体化的监督管理体制。这些制度的实施和落实在一定程度上推动了我国高标准农田建设发展的进程；但因为我国高标准农田建设监管机制仍处于摸索阶段，所以在落实过程中受到资金、部门及标准等因素的约束，我国高标准农田建设监督管理机制仍存在一些问题[1]。

1.2 存在的问题及成因分析

1.2.1 全过程、多层级监管制度不完善

“十四五”期间进行高标准农田建设要求重视全过程管理工作，从传统的事后检查转变为当下贯穿前中后全过程的检查，实现由传统的管结果转变为管过程，强化高标准农田建设全过程管理工作。但当下我国对高标准农田评价都采用最后的绩效评价，这种评价是着眼于建设完成后项目的绩效管理，缺乏全过程的监督管理体系和问责机制，不利于体现高标准农田建设监管评价的客观性[2]。

传统的高标准农田建设主要采用的是直线式或职能式的组织方式，其组织管理方包括但不限于省、市、县、镇各级政府及其农业、国土、财政等部门。由于不同的高标准农田的建设监管体系不同，因此其组织方式也不尽相同，但都是从本质上演化而来的，本质仍是以政府为主导、经由政府实施和监管的模式。在进行项目立项审批的过程中需要通过反复的上报审核和批复实施，这就造成整个监管体系内部的组织存在多重委托关系。例如上级政府项目审批立项之后需要委托给下级政府进行实施，而下级政府需要再将项目委托给相关部门进行具体落实。由于多重委托关系的存在，整个农田监管体系存在一定的漏洞，很容易导致部分人员在利益的引诱下贪污腐败的现象，影响整个高标准农田建设的效果。

正常来说高标准农田建设的投入资金主要是由农业部门投入的，但就目前我国大多数地区实际投入建设情况来看，高标准农田建设中农业部门的投入比例相对较少，其主要由国土部门及水利部门进行主导，使得农业部门的建设经验较少且管理制度不完善。而随着国家对新一轮机构改革的实施和落实，农田建设项目管理职责已整合到农业农村部统一管理，由农业农村部直接参与高标准农田建设的管理工作，承担农田开发、项目管理及农田整治等工作。目前新的管理体制实行时间相对较短，有可能存在职能冲突和交叉的问题，这些问题的出现不仅增加了不同部门之间的摩擦，更重要的是还会出现责任推诿的问题，不利于高标准农田建设的发展。除此之外，大多数县乡还未成立完善高标准农田建设负责部门，再加上从事农田建设的人员专业性相对较低，对建设过程中存在的问题，无法第一时间进行客观公正的评价，这在增加沟通成本的同时也延长了高标准农田建设的时间。截至目前全国范围内还未形成简单易行、适合地方操作的高标准农田验收规范，也缺乏完善的问责机制，这在一定程度上影响了高标准农田建设的实施和落实[3]。

1.2.2 农田建设全过程公众参与不足

农民是高标准农田建设的直接受益者和重要参与者，让农民直接参与高标准农田项目规划设计、实施落实、验收及后期管护的全过程监督，才能够真正体现高标准农田建设的价值。但当下我国的高标准农田建设过程中其主导者是政府，所以目前我国大多数农民对高标准农田建设项目的内容和情况不了解，根据相关调查，只有21%的农民对当前高标准农田建设项目的内容比较了解，这个数据表明，整个农田建设过程中公众的参与度较低。

由于人们所处的环境不同，因此其关注的利益点和利益目标也各有不同。在高标准农田建设实际操作过程中，政府部门、市场及农民所关注的点都是不一样的。政府更关注高标准农田建设所带来的政治效果和社会效果，这也就造成部分地区在高标准农田建设中陷入误区，错误地认为高标准农田建设的作用是为了实现政绩目标，因此在建设中只注重外在设施，而忽略了农业用地土壤的治理和土地肥力的提升。市场所关注的主要是更多的经济利益，更看重在市场经济中获得更多的利润。而农民则更关注高标准农田建设所带来的经济效益和环境效益，简单来说就是通过政府推动高标准农田建设，既能给农民带来合理的补偿，又有助于实现粮食的增产增收，并实现保护环境，为以后农业生产的可持续发展奠定坚实的基础。而当下我国高标准农田建设以政府为主导，再加上在项目设计阶段缺乏有力的宣传和公共决策程序，因此在实际操作过程中不仅公众的参与度较低，而且还会存在部分地区为了实现终极目标而打造表面形象工程的情况，进而造成高标准农田建设缺乏科学性和合理性，严重的甚至会影响当地农业经济的进一步发展。除此之外，高标准农田建设需要投入大量的人力、物力和财力，在施工过程中仅依靠相关部门进行监督的力量有限，这就使得高标准农田建设可能存在偷工减料、继续扩大成本的问题。而且相较于前期施工来说，后期的维护管理成本更高，而由于前期农民对整个项目的了解程度不足，因此大多数农民不愿意承担起后期的管理义务，使得许多高标准农田建设完成后无人看管问题严重。随着高标准农田建设项目的实施和落实，部分地区也了解到公民参与的重要性，因此也会将项目情况和信息传递给公众。而由于信息公开尚未制定完善的规范制度，因此在信息传递过程中存在信息不对称性严重的问题，影响了公众监督作用的发挥，在建设过程中出现问题无法进行及时处理。

1.2.3 农田建后管护制度缺失

高标准农田建设在一定程度上提高了农民的收益，但是后期管理不当，制约了高标准农田作用的有效发挥，甚至部分地区存在农田收益下降的问题。根据相关调查，我国有46%以上的高标准农田建设后期管护不当，所以这也说明在农田建设后我国大多数地区存在后期失管问题[4]。

高标准农田属于公共物品的范畴，所以其也具有公共物品存在的问题，不同的人出发点不同，这就导致高标准农田建设容易出现“搭便车”问题，很少有人愿意主动去维护管理。少数农田建设项目流于形式或实际与设计方案之间差距较大，造成项目无法发挥其原本的作用，也给后期的管护工作带来难度。截至目前国家还未出台相关规定来规范高标准农田建设主体的责任和权利，造成高标准农田管护工作监管内容落后、技术薄弱，无法满足当前管理的要求。高标准农田后期管护和监督情况如图1 所示。

图1 高标准农田后期管护和监督情况

2 高标准农田全过程监管机制建设

2.1 明确监管主体的责任，拓宽公众参与渠道

政府在整个高标准农田建设中占据主导地位，其既是建设的主体也是监督的主体，既要参与整个高标准农田建设，又要充分发挥自身的监督作用来弥补当前市场运行存在的缺陷。为了更好地发挥政府的主体作用，最重要的就是要明确各主体的责任，强化政府各部门的监督作用。高标准农田建设与整个农业部门有着密不可分的联系，所以农业部门就需要充分发挥自身的农田管理责任，负责对高标准农田建设的方案制定、实施、监督及项目推进。自然资源部门要加强农田保护工作，对占用耕地的情况积极进行相应的补偿。生态环保部门要积极指导农田建设，从而尽量减少农田建设过程中所产生的生态污染问题。水利部门则要结合水利情况指导当地的农田灌溉系统建设，利用当下先进的手段提高农田灌溉过程中水资源的利用率。银行、审计部门、监察部门等也需要充分履行自身的职责。通过不同层级、不同部门的监管，实现对整个高标准农田建设的监督。

除了相关政府部门的监督之外，政府还需要搭建监督管理平台，对农田建设项目信息进行公开，通过提升信息透明度来发挥社会监督的作用，从而有效防止项目实施和落实过程中出现信息不对称、贪污腐败等问题。为了充分发挥公众的作用，政府部门还需要建立相应的投诉与反馈窗口和奖励机制，以提高公众参与的积极性。通过发挥政府、市场及社会的协同作用实现对农田建设的全过程监督[5]。

2.2 发挥市场主体作用，完善市场监管机制

农田建设项目的实施主要是政府部门借助招标代理机构同项目承包商、设计机构及监理机构等建立委托关系。承包商作为整个项目的代理人，拥有更多的技术优势和管理经验，可以弥补当下政府部门专业技术不足的缺陷。在挑选承包商的过程中可以通过招投标的方式确定，这样能够挑选出符合项目建设要求的承包商，保障工程高质量建设。通过承包商、设计单位和监理单位三者之间的作用，能够有效提升整个项目的建设质量。但在实际建设过程中承包商可能会为了获得更大的利益而做出损害业主方利益的事，因此为了有效避免这种问题的发生，就需要建立完善的监督机制对其行为进行约束。在进行招标的过程中政府一定要做到公开透明，并接受市场主体的监督，充分发挥第三方的监督作用。在项目建设完成后，还需要做好相应的验收工作，确保项目建设的质量、工程量满足相应的要求。市场主体自身也要加强内部的监督，通过优化内部组织架构、监督体制，保证市场秩序和活力。

2.3 发挥社会群体监督作用，完善建后管护机制

高标准农田建设监督工作最重要的就是要将其贯穿项目的各个阶段，利用社会群体监督可以有效弥补政府监督存在的不足。建设协会作为企业和人们组成的非营利机构，需要充分发挥自身的作用，协调政府与企业之间的关系，实现对建筑行业的内部监督，引导行业自律，提升市场的监管效率。高标准农田建设中农民作为项目的直接受益者，应该充分发挥其决策和监督作用，参与项目的前期设计规划，使规划设计更符合当地发展的要求。在项目实施中，农民也需要参与项目施工过程及竣工过程的监督，并对监督中发现的问题向有关部门反馈。而在后期的管理阶段，群众也需要充分发挥自身的作用，结合乡镇建立的定期检查机制，参与项目后期管护。政府可以结合实际情况建立专门的高标准农田建设管理机构，并将后期管护资金交由管理机构处理，为后期管护提供资金保障，保证后期管护工作的质量。而对于未完成管护任务的要督促及时整改，整改完成后再进行资金的补发。除此之外，政府还需要充分发挥公众的监督作用，对于举报违法乱纪行为的人员核实后给予一定奖励，有效提高公众监督的参与度，保证项目长期正常运行[6]。

3 结语

高标准农田建设项目是提高农田质量、实现农民增产增收、提高粮食综合生产能力的重大工程，因此相关单位需要切实发挥自身的监督职能，重点关注、持续监督，保障高标准农田建设工作顺利推进。