集体建设用地建设租赁住房政策供给路径分析——基于北上广“三力作用模型”的实证研究

闫曼娇，陈利根，兰民均

（南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京210095）

集体建设用地建设租赁住房政策是推进住宅用地多主体供应、国家治理体系和治理能力现代化的具体措施之一，打破了土地单一垄断性供给机制，能够创新城乡发展模式，重构城乡空间格局，提高土地利用效率[1]。第七次全国人口普查数据显示，2020年年末中国流动人口高达3.76亿人①数据来源于《第七次全国人口普查主要数据情况》。，新市民群体量大面广，住房刚性需求增加，仅靠政府投资建设的公租房难以满足需求，集体建设用地建设租赁住房是对租房市场的良好补充。以集体建设用地建设租赁住房政策供给为切入点，分析政策供给路径，以期为政策推广提供借鉴经验，同时为探究我国土地供给制度转型及其内在机理做出有益探索。

集体建设用地建设租赁住房政策供给过程是利益博弈及利益分配的过程[2]。以往相关研究呈现以下特点：第一，研究视角主要集中在投融资风险[3]、收益分配[4]、政府监管及对策建议等方面。第二，城乡二元土地制度[5]与集体建设用地产权不完善导致出让壁垒的存在[6]，集体建设用地利用效率低[7]，集体建设用地建设租赁住房政策的出台能够破除这一障碍，学界从试点项目进展[8]与治理机制方面出发，探讨了集体建设用地建设租赁住房的政策效果[7]、影响建议[9]及多中心治理[10]机制。第三，研究方法方面，已有的研究多为项目试点区域案例研究或单纯的理论剖析。文章尝试从以下三方面丰富已有研究成果，第一，丰富研究视角，以政策供给为切入点，对供给路径及其动力机制进行研究。第二，充实政策研究的方法工具，将定性比较分析方法引入政策供给研究领域并进一步对方法稳健性进行检验，将定性比较分析研究对象由某地区或单一维度的案例拓展到多地区多案例横、纵向多维度综合比较研究。第三，增加理论深度，为多源流理论的丰富与发展提供实证检验。

一、研究方法与案例选择

1.研究方法及其适用性

定性比较分析法（qualitative comparative analysis，QCA）是一种以中小样本案例数量为导向的布尔逻辑理论集合研究方法[11-12]，融合定性与定量研究优势[13-15]，逐渐成为主流的社会科学研究方法[16-18]。集体建设用地建设租赁住房政策供给路径分析是一个复杂的社会现象，基于路径影响因素间的复杂非线性关系，传统的定量研究不足以深度剖析政策供给问题，而QCA适用于多元交互并发因果非线性因素研究[17,19]，能够更加科学剖析政策供给路径。北上广集体建设用地建设租赁住房政策案例数量较少，定性比较分析方法较定量分析更加适用。

2.案例选择

北京、上海和广州是全国最早自发探索集体建设用地建设租赁住房的城市，三座城市改革步伐在项目规模、竣工面积、入住人数等方面均处于全国领先地位，成效显著，数据也相对充足，对其政策供给路径进行剖析，总结可复制可推广的模式路径对于全国集体建设用地建设租赁住房政策的推广及区域土地利用效率提高大有裨益。从北上广政府门户网站政策平台搜索政策构建案例库，共搜索到北京市政策20条（见表1）①部分政策名称未统一，有的政策仍使用“集体土地建设租赁住房”，此处集体土地实际指集体建设用地。文章正文部分统一使用“集体建设用地建设租赁住房”这一专有名词。，上海市政策19条，广州市政策14条。由于篇幅限制，仅具体列举北京市数据。

表1 北京市集体建设用地建设租赁住房政策

二、变量设定及模型构建

QCA研究中确定条件变量的方法主要有：问题导向法、研究框架法、理论视角法、文献归纳法、现象总结法等五类[13,20]，在中等样本的分析中，通常选择 4～8 个条件变量[21]。多源流理论是后现代公共政策过程分析的典型代表之一，基于垃圾桶模型、有限理性与渐进主义思想发展而来，以方法论为基础，兼具动态性和系统性的特点，聚焦于探究模糊性条件下政策之窗开启的路径及其动力机制，进而更为系统和历史地剖析政策议程的供给与变迁过程[22]。借助多源流理论能够深入阐释集体建设用地建设租赁住房政策供给路径这一科学命题。由此，文章依据多源流理论和文献归纳法[18-19,22-25]筛选集体建设用地建设租赁住房政策供给路径动力机制的影响因素并构建指标体系。多源流理论由三条源流构成，分别是：政治源流、政策源流、问题源流，三条源流耦合构成合力推动政策之窗的开启[26]。政治源流是政治集团自上而下政治势能压力作用，可以由国家政策、组织领导变动两个指标表征，政策源流是政策共同体网络推力作用，由关联政策、平台搭建两个指标变量表征，问题源流是群众对政策需求的引力作用，由门户网留言、舆情危机两个指标变量表征，共筛选6个二级变量为前置影响因素，构建集体建设用地建设租赁住房政策供给的三力作用模型，在此基础上分别对北上广三座城市进行政策供给路径剖析。

1.政治源流：政治势能的压力作用

政治源流指影响问题解决方案的政治因素，包括国民情绪、压力集团、行政当局等因素[27]。我国集体建设用地建设租赁住房政治流主要表现为政治势能的压力作用及国内政治形式的演变[23]，基于此，选取国家级政策出台、组织领导变动两个变量表征政治势能压力作用下的政治源流。具体而言，基于我国特色的政治体制机制，国家级政策是整个政策束最核心层级，是中央政府治理意志的体现，把握整体政策方向。国家级政策划定可行集边界，地方政策基于可行集进一步细化，制定符合地方禀赋的地市级政策。国家政策具有最高级别政治势能，政治势能的压力作用推动地方政策的出台与变迁（表2）。

表2 国家级集体建设用地建设租赁住房政策

续表

续表

全国集体建设用地建设租赁住房政策发展演变如图1所示。可以划分为四个阶段：20世纪90年代之前是政策禁止期，珠三角农村地区已有集租房在小范围内自发流转。1990年中期到2011年是政策创新时期，经济发达地区农村集体建设用地价值逐步显现，北上广开始率先自发探索集体建设用地盘活利用方式，但由于监管机制缺失，利益纠纷频发，诱发了小产权房市场、农地流失等问题，政策被迫短暂叫停。2011-2016年是政策供给期，这一阶段政策逐步完善，核心政策出台，定位“房住不炒”，为政策扩散奠定基础。2017年之后是政策扩散期，中央赋予农村集体建设用地可以用于建设城市租赁性住房的权利，破除法律、制度桎梏，探索总结可推广可复制模式，形成包括要素、经营、机制、保障[20]的政策供给体系，各地也纷纷出台相关政策。

图1 国家集体建设用地建设租赁住房政策时间轴

组织、领导变动也是政治溪流的重要表征因素。倡议联盟理论[24]和相关研究[18,20]表明组织领导变动是促成政策供给的重要因素之一。我国在政策执行过程中，往往会成立专门的政策执行小组保障政策的实施。不同领导集团具有不同的政策创新能力及政策执行效力，影响政策供给的方向及频率。选取组织变动及领导层履新作为政治溪流的另一个表征变量。组织领导变动指北上广集体建设用地建设租赁住房政策出台部门变动及其相关部门领导履新，主要梳理市人民政府、规划和自然资源局（委员会）、市住房和城乡建设局（委员会）、房屋管理局等相关部门领导层履新及部门职能重构导致的部门重组及组织变动情况。表3列举了北京市集体建设用地建设租赁住房政策供给过程中的组织领导变动情况。

表3 北京市集体建设用地建设租赁住房政策变迁期间的组织机构或领导层履新

2.政策源流：政策网络的推力作用

政策建议、政策方案和政策主张共同构成了集体建设用地建设租赁住房的政策源流[21]，其备选方案由政策共同体[27-28]或政策网络[29-30]提出。选取关联政策、平台搭建两个要素作为政策源流的代表因素。集体建设用地建设租赁住房政策及其关联政策共同构成一个政策系统。关联政策主要有保障性租赁住房政策、人才住房多主体供给、三块地改革政策等，政策间互为补充、支撑、完善，系统内某一政策的出台或变迁影响着系统内利益格局的调整，进而对其他政策产生影响。集体建设用地建设租赁住房平台的搭建作为政策网络内利益相关者沟通的桥梁中介，连接了租赁住房供给端、需求端以及监管端，平台的建设决定着利益相关者间信息交流的通畅度，对于政策的出台修改及校准都起着重要作用。北上广三城搭建了多座政策平台，呈现出服务精准化、功能多样化、信息网络化、数据系统化、供需市场化、平台特色化的特点，市、区、街道三级网上办公平台得到进一步完善与发展。表4为北京市集体建设用地建设租赁住房平台搭建情况。

表4 北京市集体建设用地建设租赁住房政策变迁期间平台搭建

3.问题源流：群众需求的引力作用

问题识别对于议程建立至关重要[27]。问题源流通常经过指标、运行计划反馈、焦点事件等[28]进入官方决策者视野。Ritchie[25]剖析了居民评论对政策供给的作用。舆情危机反映了住宅用地市场的焦点事件，影响范围大、波及利益群体众多、影响结果严重，能够促进问题源流更快进入决策者视野，迫使决策者更高效地出台相关政策促进政策的供给。

综上所述，选取门户网留言、舆情危机两个指标作为集体建设用地建设租赁住房政策问题流的表征因素。以北京为例，门户网留言表征从北京市政府政民互动栏目及人民网领导留言板搜索集体建设用地建设租赁住房的信息，搜索到相关问题反馈及建议13条，涉及集体建设用地建设租赁住房立项手续、租金、规划公示、申请办理、村容村貌及环境、税费、交通、用地性质、项目进展等几个方面。舆情危机借助百度舆情指数进行表征，基于互联网大数据统计分析平台，借助用户搜索规模、趋势变化及新闻舆论变化反馈舆情危机。文章选取集体租赁住房相关关键词“保障房”“租房”“房价”“廉租房”“经济适用房”，逐个搜索相加得到集体租赁住房当年舆情总指数，进而统计2011-2020年舆情总指数（图2）。

图2 集体建设用地建设租赁住房的百度舆情指数

4.三力作用模型构建

以多源流理论为基础，构建政策供给的多源流三力空间作用模型：X轴为政治势能压力（政治源流）、Y轴为政策网络推力（政策源流）、Z轴为群众需求引力（问题源流），具体包括6个二级变量：国家政策、组织领导变动、关联政策、平台搭建、门户网留言、舆情危机，如图3所示。三力作用空间模型可以将空间划分为八个象限，代表集体建设用地建设租赁住房政策供给的八种作用力模式。作用力模式Ⅰ表示三力耦合作用点处于空间第一象限，即政策网络推力作用和群众需求引力作用大于政治势能压力作用，前二者为政策供给过程中的最主要作用力；作用力模式Ⅱ表示三力耦合作用点处于空间第二象限，群众需求引力是最主要作用力，而政治势能压力作用和政策网络推力作用较小；作用力模式Ⅲ的最主要作用力是政治势能压力作用和群众需求引力作用；作用力模式Ⅳ表示三种作用力均对政策供给起到较大作用；作用力模式Ⅴ表示政策网络推力作用是政策供给最主要动力；作用力模式Ⅵ表示三种作用力均较小；作用力模式Ⅶ表示最主要作用力是政治势能压力作用；作用力模式Ⅷ表示最主要作用力是政治势能压力作用和政策网络推力作用。具体模式如图4所示。三种作用力经过耦合形成合力，在政策舞台对政策进行软化后，合力开启集体建设用地建设租赁住房的政策之窗，在政策执行的过程中总结可实施可复制经验，进一步地，政策向试点以外地区进行扩散。三种作用力开启政策之窗的逻辑示意如图5所示。

图3 集体建设用地建设租赁住房政策供给的多源流三力作用模型空间展示

图4 多源流三力空间作用模型的八种模式

图5 多源流三种作用力逻辑关系示意

5.变量赋值

在确定前置影响因素的基础上，进行二分变量赋值。二分法赋值依照“1”表示有或发生，“0”表示无的原则进行赋值，变量赋值如表5所示，真值（北京）如表6所示①由于篇幅限制，此处仅列出北京市相关数据。如感兴趣可向作者索要上海市与广州市相关数据。。

表5 变量设定与赋值

表6 真值赋值（北京）

三、结果分析

1.单变量必要性分析

单变量必要性分析（necessary conditions）反馈单个前置条件变量是否为结果变量的充分条件或必要条件。结果的阐释度由一致性（consistency）与覆盖率（coverage）表示[31]。具体计算公式如下：

式（1）为一致性指标计算公式，用来判断X是否为结果变量Y的充分条件；同理Consistency(Yi≤Xi)可以判断X是否为Y的必要条件，Xi、Yi分别表示前置变量及结果的模糊集数值。充分条件和必要条件的判断阈值分别为0.8、0.9[18]。

式（2）为覆盖率指标（Coverage）计算公式[31]，前置条件变量及组合对结果变量的解释程度，指标数值越大，表明X对Y具有越强的解释力。

由表7可知，北京市政策供给的必要前置条件是“国家政策”；广州市政策供给的必要条件是“国家政策”与“平台搭建”；上海市没有单变量必要性条件，“平台搭建”一致性数值介于0.80～0.90之间，是上海市政策供给的充分条件。其他前置条件一致性未达到0.80，鉴于政策供给结果变量基于“多重复杂并发因果”原则，需进一步对前置变量进行组态分析。

表7 单个条件变量的必要性分析结果

2.多因素组合分析

遵循Fiss[32]和杜运周等[33]的建议，多因素组合分析过程中吻合度及最小案例阈值分别设定为0.80与1，通过标准化运算，得出复杂解、中间解、简约解。依照QCA法则：核心条件存在（不存在）表示该条件同时出现（不出现）在简单解与复杂解中，边缘条件存在（不存在）表示该条件只存在（不存在）于复杂解[33]。

由表8可知，北上广三市政策供给路径不尽相同。北京市64种政策供给路径的条件组合①路径条件组合数量=2k，k为影响因素个数。中，四条路径组态能够充分诠释北京市政策供给，整体覆盖率达到0.78，整体一致性达到1，表明这四条组态能够较为充分解释政策供给路径，国家政策在四条组态路径中均为边缘条件存在，舆情危机为核心条件存在。上海市组态运算结果表明，7条路径组态能够充分诠释政策供给，整体覆盖率达到1，整体一致性达到1，具有很好的解释度，其中平台搭建是政策供给路径中出现次数最多的影响因素。广州市5条有效路径组态中均包含国家政策与平台搭建因素，二者是开启广州市集体建设用地建设租赁住房政策之窗的主要动力因素，5条路径整体覆盖率达到1，整体一致性达到1。舆情危机作为焦点事件的表征，在北上广案例中，只有北京市舆情危机变量为核心存在条件，上海与广州舆情危机变量未覆盖每条有效路径，表明北上广集体建设用地建设租赁住房政策供给不纯粹由焦点事件推动，而是由焦点事件与多重因素组合共同推动政策供给。这与金登所述的传统多源流理论焦点事件触发打开政策之窗的原理不符[27]，也表明西方理论对中国政策供给的解释力有待改进，同时也与学界关于传统多源流理论的适用性不足[34]讨论相印证。

表8 政策供给路径组态分析

图6以北京市为例，进一步详细剖析北京市4条影响政策供给的路径组态。具体来看，路径一：国家政策*～关联政策*～平台搭建*～门户网留言*舆情危机，其原始覆盖率为0.33，表示这一路径可以解释33%的案例，净覆盖率为11%，表明11%的案例仅能被该路径逻辑解释，国家政策也是该路径中唯一的充分条件，再次表明国家政策对政策供给的重要作用。路径二：国家政策*～关联政策*～组织领导变动*～平台搭建*舆情危机，该路径的原始覆盖率为33%。路径三：国家政策*关联政策*～组织领导变动*平台搭建*～门户网留言*舆情危机，该条路径在路径一和二的基础上增加了关联政策和平台搭建影响因素，即加入了政策源流的作用，共同促成政策供给。路径四：国家政策*关联政策*组织领导变动*～平台搭建*门户网留言*舆情危机，该条路径增加了问题源流中的门户网留言要素，大众群体通过在官方门户网站留言可以对现有政策问题进行反馈，为政策供给提供一定动力。

图6 北京市集体建设用地建设租赁住房政策供给路径

进一步地，单变量影响方面，国家政策和舆情危机变量对北京市政策供给的影响权重最大，其次为关联政策，最后为组织领导变动、平台搭建、门户网留言因素。源流影响方面，政治流与问题流作用力最大，政策流的推力作用次之。四条路径可以分为压力型、工具型、网络型三种类型。其中，路径1与路径2为压力型组态，是北京市集体建设用地建设租赁住房政策供给的主要类型，66%案例为压力型政策供给；路径3为工具型政策供给组态，这类政策供给重视政策工具的使用，从政策数量、政策精度、政策效度等方面促进政策供给，11%案例为工具型政策供给。路径4为网络型政策供给组态，22%政策案例为网络型政策供给；同理可以对上海市、广州市的集体建设用地建设租赁住房政策供给路径组态进行剖析，此处不一一赘述。

图7为多源流政策供给三力作用模型空间展示，表征北上广集体建设用地建设租赁住房政策供给的动力因素结构。城市点的坐标表达式(X,Y,Z)=(n1/N,n2/N,n3/N)，其中n1为城市有效路径组合中政治流维度前置指标出现的总频次，即n1=n国家政策+n组织领导变动，n2为城市有效路径组合中政策流维度前置指标出现的总频次，即n2=n关联政策+n平台搭建，n3为城市有效路径组合中问题流维度前置指标出现的总频次，即n3=n门户网留言+n舆情危机，N为某座城市的有效路径总数，即，N北京=4，N上海=7，N广州=5。将多源流三维空间平均划分为Ⅰ～Ⅷ八个象限，其中，北京处于第Ⅲ象限，上海处于第Ⅴ象限，广州处于第Ⅳ象限。

图7 三维三力作用模型

3.稳健性检验

目前学界尚无成熟的对QCA方法稳健性检验标准。但已有学者对相关方法进行了探讨，主要有以下两类：第一，调整案例一致性门槛值及案例频数阈值[35]；第二，参照统计学与计量经济学等方法增加前置条件[36]或改变数据来源与数据测度方式[37-38]等方法。

首先对相关阈值进行调整，无论将一致性门槛值由原来的0.80调整到0.90（模型Ⅱ）或者0.75（模型Ⅲ），组态结果及相关覆盖度、一致性结果统计数值都不变，证明研究结果具有稳健性。其次，改变案例前置条件的频数统计标准，将前置条件中门户网留言由1次改为两次（模型Ⅳ），改变统计标准后，研究结果的组态逻辑不变。由此进一步证明研究结果具有稳健性。表9以北京市为例，展示了北京市定性比较分析方法的稳健性检验结果。

表9 稳健性检验（北京）

四、结论与讨论

研究以北上广集体建设用地建设租赁住房政策供给为研究对象，依托多源流理论，构建三力作用空间模型，借助清晰集定性比较分析方法对政策供给的路径进行剖析，并对研究成果的稳健性进行检验，以期为北上广集体建设用地建设租赁住房政策改革推进及相关试点地区政策推广提供可借鉴政策建议。从政策研究的内容广度及研究深度方面对已有研究成果进行补充。

研究结果表明：第一，路径组合方面，北上广构成政策供给的充分性条件组合路径分别有：4条、7条、5条。第二，单因素必要条件方面，北京市集体建设用地建设租赁住房政策供给的必要前置条件是“国家政策”，广州市是“国家政策”与“平台搭建”因素，上海市政策供给没有单变量必要性条件，“平台搭建”是上海市政策供给的充分条件。第三，多因素组合方面，三城政策供给动力机制不尽相同，结果路径组态可以划分为压力型、网络型、工具型组态三种类型；北上广政策供给路径模式分别为：Ⅲ型、Ⅴ型、Ⅳ型。

理论启示方面，文章基于对北上广集体建设用地建设租赁住房政策供给的分析，印证了学界关于焦点事件开启政策之窗的局限性探讨。结果表明，集体建设用地建设租赁住房政策之窗的开启是由多重因素耦合的共同作用。研究拓展了政策之窗的多元触发机制及多源流理论的运用范围，对于理论的发展提供了案例基础。

实践意义方面，第一，北上广三座城市政策之窗开启的动力机制不尽相同，其差异缘于城市职能定位及其区域禀赋区别。北京市作为全国的政治文化、国际交往和科技创新中心，国家政策势能能够更好的辐射北京，其市级政策能够快速响应国家政策，进行政策供给。上海市和广州市市场要素的力量更为强大，创新性的执政理念贯穿于政策供给过程中。未来在政策试点推进的过程中，应当充分考量城市禀赋，探索适合于城市特色的政策供给路径组合，推动试点地区政策之窗的高效开启。

第二，政治势能压力、政策网络推力和群众需求引力的增加能够推动政策更加高效供给。在政治势能压力方面，国家政策的出台作为政策供给的最主要动力，对国家政策的科学性、系统性、前瞻性、稳定性等方面提出了更高的要求，同时也对地方政府的创新能力、行动效力提出考验。

第三，在政策网络推力作用领域，一方面，应注重集体建设用地建设租赁住房政策与住宅用地多主体供应政策系统内其他政策间的衔接呼应，提高政策间的互补性[39]；另一方面，在政策扩散过程中，试点地区可借鉴互联网+平台搭建思路，规范统筹政策监管，简化办事流程，提高政策执行效率。

第四，群众需求引力方面，群众参与度较低，究其原因，一方面是相关部门对政策的宣传不到位，群众对政策的知晓度不高；另一方面由于试点交付项目较少，大部分项目仍在建设中导致群众的参与度低。未来在实现住宅用地多主体供应与租购并举可持续市场状态的基础上，项目体量的增加尤为重要。

文章不足之处在于：第一，由于政策实施时间不长，数据有限，研究仅对北上广三座超大型城市进行了剖析，未来随着试点地区政策的推进，可以对集体建设用地建设租赁住房政策的制度供给动力机制进行更全面的剖析。第二，研究以多源流理论为切入点构建政策供给路径的三力作用模型，故未将城市规模、经济要素、自然地理禀赋差异、政策实施效果反馈等因素列入指标体系。未来可以将这些变量加入研究系统，进行更加完善与深度的研究。