环境保护中区域立法协同机制的建设路径

郭彦锐

（山西晋中理工学院，山西 晋中 030600）

通过区域立法协同机制，能够有效解决区域内不同政治实体之间的立法冲突和立法滞后问题，提高立法的效率和质量。目前，我国已有多个区域进行了尝试，特别是以京津冀为代表的区域，率先针对当前严重的环境保护问题进行了区域立法合作，从而有效解决该区域内环境破坏、大气污染等问题。[1]但是在区域立法合作的初期，仍然存在着一些问题。随着不断的探索与实践，京津冀地区在区域立法上解决了以往存在的问题，逐渐实现了高度协同。区域立法从最开始的举步维艰发展到现在效果显著，也从侧面反映出我国在环境保护方面能够更加高效地开展立法合作，通过将区域立法与环境保护充分融合，能够让我国目前严峻的环境问题得到有效改善，同时也有利于区域立法协同机制的进一步构建与完善。据此，本文将重点探讨环境保护中区域立法协同机制的建设路径。

一、环境保护中区域立法协同的成功模式

1.京津冀全过程协同模式

近年来，京津冀地区积极推动环境保护区域立法协同机制的构建，在不断探索的过程中逐渐形成了通过会议形式强化区域之间联系的措施，从而不断完善与创新制度建设，有效解决目前存在的环境问题。首先，京津冀地区在进行环境保护区域立法协同工作的推进过程中，重点将会议开展作为常态化工作，由京津冀地区的常委会主要负责人主持，从而确保各项制度在实际执行的过程中能够有效落地，实践过程中存在的问题也能及时得到妥善解决。其次，京津冀地区关于环境保护问题已经建立了较为完善的区域立法协同机制，包含沟通、信息共享、攻关、保障等多个方面的协同机制。环境保护区域立法协同机制的日益完善为环境保护提供了具体的实施策略和制度支撑，能够有效促进京津冀地区生态环境的保护。[2]最后，京津冀在环境保护区域立法实践中总结经验，完善制度建设、优化工作方式与流程，创新协同立法形式，逐渐形成了环境保护区域立法从起草阶段到内容建设方面再到实践推进方面的全面协同。

2.长三角协商示范模式

长三角地区是中国最具有经济发展活力的地区之一，同时也面临着严峻的环境挑战。为促进长三角地区环境治理，加强区域间环境立法合作已成为必然选择。与京津冀地区不同的是，长三角地区是采用“协商示范”的模式来促进环境保护中的区域立法协同，同样取得了良好的成效。首先，长三角地区的各个省市通过召开专题协商会议或者立法研讨会议，针对环境保护区域立法协同问题展开讨论与协商，会议结束后，某一区域要结合本区域的特色以及协商谈论的普适性条款进行法律条文拟定，随后其他区域根据拟定的法律条文进行参考，结合本地特色制定相应的法律法规。其次，2018 年制定的《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》，也为该区域省市的环境保护事业提供了有力支撑。该决定特别强调维护生态环境、推动绿色发展，为加强区域环境保护立法协同提供了更广阔的政策空间和制度支持。最后，长三角地区还充分将市场的优势发挥出来，形成“政府+市场”合作推动区域环境保护的创新机制，进一步促进了区域协商示范的高效实施。[3]

3.东北三省区域立法协作

东北三省是我国最早开始尝试立法协同的区域，并于2006 年经三省协商签订了《东北三省政府立法协作框架协议》，该协议主要确定了东北三省区域立法协同的模式，具体可以概括为紧密型区域立法协同、半紧密型区域立法协同以及分散型区域立法协同。重点是通过区域协作的方式，共同解决目前东北遇到的发展难题，解决当前社会的一些热点问题；针对由东北三省协商确定后的立法项目，则是先由一省结合项目要求以及实际情况起草法案，其余两省根据起草法案开展相应的协作立法工作；针对于其他的立法事项，则是各省份单独结合本省情况进行立法，最终的立法结果进行共享。

二、环境保护中区域立法协同机制建设现状

1.统一立法与分散立法存在困境

区域想要实现可持续、高质量的统筹发展，离不开合理、完善且统一的法律。因此，只有解决了立法问题，才能够实现区域协同发展有效化与法治化。当前在进行区域协同立法创新时，还存在如下问题：

一方面，统一立法的困境。在我国现行的《立法法》中仅仅只是对国务院的联合立法权进行了相应的规定，但是并没有明确规定各省份之间的联合立法权限。而且《立法法》也只是规定了“中央法律对地方有普遍适用性”的原则，中央与地方之间可以进行垂直管辖，而对于各区域、各省份如何进行横向的协作还缺乏规范化的法律规定，导致区域之间协调发展缺乏一定的法律支持。

另一方面，分散立法的困境。[4]目前各区域省市在规划城市发展的过程中，常常会忽视生态环境的整体性，例如城市中的水域出现了污染问题，在治理的过程中，如果是由于上游水域的问题，就难以有效解决该区域的水污染问题，这些污染将会对下游区域造成严重影响。目前我国在治理河湖污染问题时，多采用河长制并取得了一定的成效，但是河湖大多涉及多个省份区域，每个省份只会根据行政划分的界限去进行相应的治理。虽然说分散立法从某种意义上来说能够促进环境保护，提高环境治理的效率，但是由于其是将环境进行区域划分、区域治理的，因此各地方之间推卸责任、互相推诿的现象也时有发生。

2.区域立法主体存在单一化问题

目前，在我国环境保护区域立法协同机制建设以及实践过程中，立法主体主要集中在各省级政府单位。虽然2015 年《立法法》对地方立法权进行了一定修改，赋予了市、区进行地方性法规制定以及城乡建设管理的权力，但是现实情况却有些不尽如人意，各市、区对于区域立法协同缺乏有效的方法和积极性。一方面，由于各市、区对于区域立法协同的经验还比较匮乏，环境保护领域更是一片空白，虽有京津冀、东北三省以及长三角等立法示范，但是整体制度仍旧缺乏一定的系统性；另一方面，各市、区缺乏立法方面的专业人才，相关部门的大部分工作人员并不是专业法学出身，而且也缺乏相应的实践经验，对于区域立法协同难以提出有效建议。最后，市、区想要建立区域立法协同机制，还需要向上申请，获得审批之后方可执行，整体流程相对较为烦琐。以上种种原因都导致市、区级难以有效建立区域立法协同机制，区域立法工作仍主要集中在省级层面。

3.立法协同中地方立法权属冲突

区域环境保护法立法协同中，党中央及中央政府占据主导作用，而地方人大及政府是实施工作的开展主体。目前立法协同中地方立法权属冲突问题比较严重，体现在以下三个方面。

首先，地方之间的法治冲突。我国如今的治理体制是以上下分治为主要模式，由中央任命地方官员来实现统一管理，并在统一监督之下促进中央法律、政策的有效推行。在中央任命之下，地方官员享有治理管辖地域的权力，可结合实际治理需求，在不违背法律规定的情况下行使自身的权力，从而提升中央对地方治理的成效。而中央是基于此任命对地方官员进行考核，地方官员由于考虑到政绩考核成绩以及个人政绩的发展，通常会引发地方间的政绩竞争。[5]

其次，区域协同立法强制力不足。各区域在立法协同开展过程中，都尽可能规避和相关法律法规相悖的情况，基本会通过召开工作会议等形式对区域立法协同的具体内容进行探讨。此种采取规避对法律形式造成冲突的方式，明显是缺乏强制力的，依据此种会议形式达成的协议也明显缺乏法律约束力，各参与主体往往凭借自身自觉性来履行协议，加大了立法工作的不确定性，极易出现法律效果丧失而在浪费立法成本的现象。

最后，地方人大和政府间的互动不足。“人大主导、政府协作”模式是区域立法协同的最佳模式，而在具体实践过程中，并无人大和政府协同的模式。

三、环境保护中区域立法协同机制建设路径

1.在国家法律框架下建设区域立法协同机制

立法协同主体在区域环境保护立法协同中有着非常重要的作用，基于中央和地方作出的相关规定，要将各主体在立法中的作用充分发挥出来，推动立法协同朝着法治化方向发展。即基于中央颁布的法律法规，打造完善的法律运行机制，使得区域立法协同的相关政策、协定可实现法律化，确保立法协同能够高效开展。依据已有的法律规定，可采取全国人大常委会立法的做法弥补区域协同立法存在的不足。主要立法方式包含两种：一是对《立法法》内容进行修改，可针对区域协同立法专门设立一章用于规定的内容，可尝试将其划归到地方性法规、规章部分。二是依据《立法法》第十条授权立法的规定，由全国人大常委会授予区域协同立法的权力。

要对由全国人大制定的法律进行修改，所需的时间是相当长的，而区域环境保护协同立法是一项极为紧迫的任务，通过对《立法法》进行修改为立法工作的顺利开展提供依据，是一项极为不易的工作，需要突破的困难众多。我国在社会主义法治体系建设中，现已广泛应用授权立法方法，所以对于区域协同立法相关内容的规定可采用授权立法的方式进行，为立法工作的开展奠定良好的法律基础。

2.切实提升区域立法主体的专业化和多元化

为使得区域立法主体呈现多元化特性，提升设区市的区域立法参与积极性，需由下述几方面落实相关工作。其一，在区域立法先行先试时，立法机关必须对区域立法经验进行总结，并不断补充出现的各种新问题，对区域立法理论加大研究力度，同时定期组织下级立法机关参与培训学习活动。其二，打造一支优质的区域立法人才队伍。[6]首先，引入各类立法人才，中共中央办公厅于2016 年颁布的《从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官办法》中规定法制部门在立法队伍人才选拔时，应从律师、法学专家中进行选拔，此种方式对于区域立法的扩充非常有利，可强化区域的立法能力。其次，做好立法人才培养工作。定期开设讲座，聘请专家讲解最新立法内容，促进立法人员不断更新知识体系，提升专业素养。最后，做好立法人才储备工作。立法机构要加强和高校、科研院所间的合作，高校应适当地增加立法专业课程设置，增加理论知识教学并开展丰富的实践活动，让学生有更多加入立法工作的机会。立法机构和高校应联合建设人才培养机制，储备更多专业的立法人才。未来设区市不断丰富立法资源，提升立法能力，设区市在上级立法机关辅助之下也需被纳入区域协同立法的主体范畴。只有如此，才能够更好地提升区域立法主体专业水平，保证区域立法主体朝着多元化方向发展。

3.建设完善的区域立法协同常态化工作机制

首先，完善区域环保立法联席会议机制。结合各区域发展战略具有的特性，对配套的制度进行科学规划，让区域内各地方有统一的制度规范。对于不符合体系状况的法律内容，需要及时调整；若有相互抵触的法律内容，需要及时修订法律法规，确保内容的一致性。且各地方在区域联动清理时，需要积极配合，确保内容和修订保持同步。

其次，建设区域立法协同信息共享平台。新时代下的社会交互极为频繁，打造完善的区域协同立法信息共享平台，可促使各地加强协同立法互动交流，让区域内各地更好地保持立法统一性，不会存在立法冲突的情况，继而避免给立法实施造成不利影响。尤其是协同立法过程中遇到难题或是区域内各地出现立法冲突时，平台可确保地方间及时共享信息资源，继而针对协调立法工作进行交流协商，基于此有效化解区域内问题。通过分析共享的内容，明确其具体包含：一是区域内人大及政府立法安排，促进区域立法规划能够保持相同的步调；二是各地方立法主体针对相同的问题制定法律，可达到集思广益的效果，促进立法内容不断完善；三是区域各地方交流立法经验，共享立法成果。

最后，建立立法常态化清理机制。地方人大及政府应将自身职能最大限度发挥出来，在协同配合之下推动区域协同法律清理机制的发展。通过选择合理的法律制定、修改、废除等路径，确保制定的法律法规符合社会需求，力争让区域内各地在协同立法工作当中保持协调配合，由此来降低法律冲突发生的概率，为区域协同立法的推进提供有力保障。

四、结语

在区域法治研究工作中，区域环境保护立法协同是极为关键的内容，其所具有的时代特性极为凸显。本文以各区域的环境保护工作实况作为切入点，对各区域的区域环境保护立法协同经验进行总结，对该项工作实践存在的优势以及缺陷进行分析，围绕着协同立法的重难点问题提出行之有效的策略，进而在保证区域环境协同立法合法性的前提下，为各区域协同立法工作稳步推进夯实基础。