新公共利益理论的逻辑——市场失灵、公共利益与政府监管的关系阐述

方宇菲

（中国星网网络系统研究院有限公司，北京 100089）

引言

2022 年以来，在疫情扩散导致经济下行压力超预期增长的背景下，各类风险事件频频发生。例如，辽宁显现出区域金融风险，河南、安徽5家村镇银行风险事件爆发，“烂尾楼”引发居民断供风险蔓延，等等。财政风险、金融风险、社会风险交织叠加，对推动有效市场和有为政府更好结合提出了更大挑战，对政府“防范化解风险、促进实体经济发展、维护群众利益”的能力提出了更高要求。通过观察可以发现，这些风险事件爆发和蔓延的过程，实际上是一个从市场失灵到政府失灵，再到两者彼此叠加加剧市场失灵的过程。由此，我们回溯理论并再次思考一些基本问题：政府监管是为了什么？我们需要什么样的政府监管？

监管的本质是公权力对市场主体权利的干预。建立某种监管制度，必须回答为什么要监管，监管是为了满足人们的何种希冀，监管又如何能够解决实际中的问题。作为经济法中论证政府监管的经济学基础，传统公共利益理论在市场失灵的基础上论证了政府监管的必要性和正当性，阐述了市场失灵与政府监管的关系，并回答了政府监管何以克服市场失灵的问题。传统公共利益理论的研究路径从亚当·斯密“看不见的手”出发，通过阐明市场失灵的客观存在，论证了市场需要政府作为公共利益的代表进行必要的干预，以弥补市场机制在资源配置中的效率损失和分配不公，最大限度地增进社会福利和保护公共利益。而监管俘获理论、公共选择理论批判了传统公共利益理论中关于“监管者作为公共利益当然代表”的假设，提出政府监管亦面临失灵，从而为警惕、改造和优化政府监管提供了理论依据。

由此可见，尽管所持观点不同，但传统公共利益理论、监管俘获理论、公共选择理论等都将“公共利益”作为市场失灵与政府监管的逻辑连接点，认为损害公共利益是市场失灵的结果，而保护公共利益是政府监管的原因。然而，“什么是公共利益”“市场失灵如何损害公共利益”等问题却一直未能得到充分论证，以至于无法真正回答“监管是为了什么”“什么样的监管是科学有效的监管”等问题。本文以垄断、信息不对称和负外部性为切入点，试图从法哲学的角度阐释公共利益的内涵，论证市场失灵向损害公共利益转化的机制，并在此基础上提出以政府监管克服市场失灵、保护公共利益的方式。

一、公共利益理论的起点：市场失灵

市场失灵是公共利益理论的起点。传统公共利益理论的内在逻辑是：市场失灵损害了公共利益，而监管者作为分散的公共利益代表者，为保护公共利益应运而生，通过采取相应的措施克服市场失灵，从而最大限度地增进社会福利。

（一）市场失灵的内涵

市场失灵的相对概念是“市场成功”，即在完全竞争状态下市场使资源均衡配置并达到“帕累托最优”状态[1]。市场成功所描述的是一个企业或个人在追求自身效益最大化的同时，使市场自然达到社会最优资源配置的状态。福利经济学第一基本定理阐述了达到“帕累托最优”状态的三个假设：一是有足够的市场；二是所有消费者和生产者都按照竞争规则行事；三是存在均衡状态。这意味着当实际情况不符合这些假设时，市场在资源配置方面是低效率的，就会出现市场失灵。然而，真实的市场不可能处于完全竞争状态，垄断、信息不对称、外部性等因素使市场自身无法克服其缺陷，不仅不能实现市场资源最优配置，还可能导致市场资源浪费和公共福利损失。20 世纪30 年代的大危机为证明市场不完全性提供了充分的证据。下文以银行业为例，观察垄断、信息不对称和外部性等因素是如何产生并发生影响的。

市场本身存在一个悖论：竞争是市场机制发挥作用的前提，但市场竞争往往导致积累和集中，形成垄断，从而抑制竞争和妨碍效率提高[2]。例如，传统的银行业、电力业和新兴的互联网行业都具有规模经济的特点，其规模越大，收益越高，具备垄断的倾向。就银行业而言，规模经济意味着商业银行的经营网点数量越多、分布越广，就越能获得存款人的信任，进而吸收更多的存款，获得更大的资金优势来从事放贷业务。随着经营规模的日益扩大，少数几家商业银行逐步占据较大的市场份额，从而借助规模优势打压竞争对手，利用债权债务关系、股权关系等渗透和控制产业部门，同时利用强势地位损害消费者利益。

信息不对称是指有些人比其他人拥有更多的相关信息，其产生的主观原因是经济个体获取信息的能力不对称，客观原因则是经济个体获取信息的多少与多种社会因素有关，其中社会劳动分工和专业化是最为重要的社会因素。社会分工越精细、专业化程度越高，专业人员与非专业人员之间的信息差越大，社会成员之间的信息分布就越不对称。例如，商业银行与客户之间存在严重的信息不对称：一方面，客户不可能完全获取并完全理解商业银行专业性、复杂性的业务信息；另一方面，商业银行具备隐藏业务信息的动力、优势地位与能力。在存款、理财等业务中，存款人无法完全了解商业银行经营的真实情况，因而处于信息弱势地位，只能依靠对银行的信心。当存款人对银行失去信心时，他们优先选择的方案就是从银行提款，从而导致挤兑的出现。而在贷款业务中，商业银行不可能完全了解借款人的还款意愿和还款能力，也不可能完全有效地、实时地监督和影响借款人在取得借款后的行为，因而处于信息弱势地位，不可避免地做出非理性的贷款决策，从而为银行经营带来风险。

外部性分为正外部性和负外部性。正外部性是指一种经济行为给外部造成积极影响，使他人减少成本、增加收益；负外部性则是指一种经济行为给外部造成消极影响，导致他人成本增加、收益减少[3]。在现代经济中，商业银行发挥两个金融中介功能：一是充当个体间的信用中介，通过吸收闲置货币资本，再以贷款、投资等方式为个人或组织提供资金；二是充当个体间的支付中介，通过为客户开立账户，帮助个体之间实现货币收付和结算。由此可见，商业银行在社会资金供给体系中处于中枢地位，与个人、企业和整个实体经济紧密关联。商业银行稳健运行，则具有服务于经济增长的正外部性。但当银行发生挤兑或倒闭，则可能导致连锁反应，表现出破坏经济增长基础的负外部性。

（二）对传统公共利益理论的批判

传统公共利益理论也遭到质疑。监管俘获理论认为，具有特殊影响力的利益集团会针对监管者的自利动机进行“寻租”，使监管者成为其“俘虏”，进而使监管者做出有利于利益集团的公共政策、投资或资源分配，并共同分享垄断利润。公共选择理论则将经济学中的“经济人”假设引入监管行为分析，认为不管是服务私营企业，还是服务监管机构，个人都会选择能为自己带来更大利益的决策，无论该决策是否符合公众利益，即作为“经济人”的监管者追求的是某种特殊利益，而非全民利益。监管俘获理论和公共选择理论认为，传统公共利益理论内含了“监管者作为公共利益当然代表”的预设，而这一预设仅仅是假设，现实中监管者并不必然是公共利益的代表者。尽管监管俘获理论和公共选择理论指出了政府监管干预市场理论的缺陷——忽视了政府失灵的存在，但也无法彻底否认政府监管对促进公共利益的价值。由此，问题发生转化：如果存在政府失灵，是应该彻底摒弃政府监管，还是应该改造政府的监管方式？

实际上，在监管俘获理论和公共选择理论看来，传统公共利益理论将监管者进行了外生化处理，把监管者视为公共利益的当然代表；而监管俘获理论和公共选择理论则将监管者纳入经济学框架并进行了内生化处理，认为监管者不必然具备维护公共利益的动机和做出合乎公共利益目标的行为[4]。从这一视角来看，监管俘获理论和公共选择理论并非彻底否定了传统公共利益理论，反而承认了政府监管可以在促进公共利益上发挥有益作用，因此可将其视为一种改进——通过建立一个激励相容的治理结构，将监管者的私利目标引导到公共利益目标上来，从而促使政府发挥促进公共利益的作用。

二、市场失灵与公共利益的关系阐释

传统公共利益理论将市场失灵作为政府监管引入的直接基础，回答了“监管应当何时介入”的问题。传统公共利益理论的批判者改进了其中关于“监管者作为公共利益当然代表”的假设，得出了“政府监管亦面临失灵”的论断。由此可见，公共利益理论及其改进都将“公共利益”作为市场失灵与政府监管的逻辑连接点，即损害公共利益是市场失灵的结果，而保护公共利益是政府监管的原因。然而，市场失灵与公共利益之间的关系却始终未能得到论证。下文尝试从法哲学的视角阐释市场失灵与公共利益的关系，作为论证“新公共利益理论”的第一步。

（一）公共利益的法哲学基础

上述探讨使我们对公共利益理论的研究回到了一个最基本的问题上——“公共利益”是什么？只有深入透析公共利益的内涵和市场失灵究竟损害了什么样的公共利益，才能真正阐明政府监管的价值和正当性。但无论是传统公共利益理论本身，还是其批评者，都忽视了对公共利益内涵的追寻。一些法学研究者重新寻找了“公共利益”的法学和哲学基础，并将其命名为“新公益性管制理论”。他们指出，公共利益的存在性并不像公共选择理论认为的那样虚无缥缈，也不像效用主义认为的那样源于私人利益的加总，而是包含着个体对共同利益（the common good） 的追求[5]。这一理论发展了公共利益的内涵，但依旧未能阐明公共利益的具体内涵，也未能揭示市场失灵与公共利益之间的关系。

从法学角度看，公共利益是一种受法律保护的利益，是一种“法益”。众多立法将“维护公共利益”作为立法目的，但“何为公共利益”一直缺乏明确、统一的解释。从文义来看，公共利益首先是一种利益。利益是指在一定的社会形式中满足社会成员生存、发展需要的客观对象[6]。博登海默（2017）[7]从“主体需求”的视角解释：“个人之所以接受公共利益观念，是源于人性的共有成分根植于对个人的一种认识，即完全凭借个人的努力无法实现其所珍视的那些价值，还需要其他人充分意识到其对自由、安全和平等的欲求。”博登海默的解释表达了一种个人利益与公共利益相互转化的观点，揭示了公共利益是一种能够帮助人们追求自由、安全和平等的利益。哈耶克（2000）[8]认为，公共利益是一种抽象的秩序，作为一个整体，它不指向任何特定的具体目标，而是仅提供最佳渠道，无论哪个成员都可以将自己的知识用于自己的目的。实际上，哈耶克的“最佳渠道”所描述的是一种有秩序的社会环境，在这样的社会环境中个体可以通过自身实现个体利益。由此可见，公共利益具有一定的抽象性、模糊性，其内涵难以被具体描述。

但是公共利益具备的一些特征受到了普遍认同。一是公共利益具有整体性。公共利益不是某个个体的利益，也不是个体利益的简单加总，而是个体利益以一定结构互相联系、作用而形成的。公共利益与个人利益具有同一性，例如，良好的生态环境有益于环境中个人的身体健康；同时，公共利益与个人利益也存在冲突，例如，维护良好的生态环境要求相关企业采取环保措施，使得企业成本提高。由此可见，公共利益与个人利益虽然能够相互转化，但由于性质不同，两者不能相互取代。二是公共利益具有公益性。公益性即“一种利益所属的公众性而非私人性，一种利益分配的公平性而非独享性，一种利益本位的社会性而非个人性”[9]。简言之，公共利益是一种可以被公众分享的利益，是一种可以让公众获益而非个别人或个别集团获益的利益。三是公共利益具有历史性。公众对公共利益内涵的认同总是与一定的人类社会发展阶段相适应，是在一定发展阶段和时期内可以实现的。

鉴于公共利益的内涵难以被具体描述，而其特征又被普遍认同，一些学者提出应当引入判断公共利益的形式标准和实质标准，以此来解决公共利益概念抽象的问题，帮助人们在具体的环境、时间和问题中判断公共利益。形式标准是关于公共利益的确立标准，应当以法律的形式确定何为公共利益，并按照法律规定的程序来实现。实质标准则是从内容上确定公共利益必须具备哪些要素，包括必要性标准、公益性标准、可持续发展标准等[10]。首先，必要性标准意味着公共利益的成立必须以“依靠个体力量难以实现或虽可实现但成本过高”为前提[11]。其次，公益性标准意味着公共利益是能够被不特定的大多数共享的利益。最后，可持续发展标准意味着公共利益不仅仅是暂时的、眼前的利益，它更着眼于长期的发展。例如，一些企业在市场竞争中实施掠夺性定价，尽管在短期内有利于消费者获得低价，但经过一段时间企业挤走竞争对手并独占市场后，便会提高销售价格以补偿掠夺期的损失，最终不利于消费者的长期利益。

在上述判断标准下，公共利益在不同领域呈现出不同形态。在生态环境领域，良好的生态环境属于公共利益；在教育领域，教育公平属于公共利益；在医疗领域，生物科技的发展、安全规范的治疗操作属于公共利益。那么，具体到经济领域，公共利益又是一种什么样的利益呢？有学者认为，经济领域的公共利益观应当摆脱国家主义，弘扬和凸显社会本位并尊重个体利益[12]。还有学者指出，经济领域的公共利益是一种自由公平竞争秩序和国民经济利益[13]。本文认为，经济领域的公共利益是一种复合性利益，是经济上的一种整体的安全、效率和公平。这种整体的安全、效率和公平单独依靠个体难以实现，自由竞争总是导致垄断、侵害消费者权益的现象出现；这种整体的安全、效率和公平创造了一种健康的环境，可以让市场中的所有参与者受益；这种整体的安全、效率和公平有利于经济持续发展，防止在垄断和经济危机发生时止步不前；这种整体的安全、效率和公平具体表现为市场的系统性安全风险可控，竞争公平有序，消费者的合法权益得到合理维护。

（二）市场失灵与公共利益受损的因果关系

理解市场失灵损害的公共利益是什么，需要回到最初亚当·斯密对“市场成功”的描述中。亚当·斯密“看不见的手”论证了个人利益向公共利益的转化，即“追逐个人私利有助于实现公共福祉”。“公共”与“个人”相对应，意味着“公共福祉”是一种整体的而非局部的利益，是一种共享的而非独占的利益，是一种普遍的而非特殊的利益。而这个“公共福祉”就是传统公共利益理论中被市场失灵所损害的公共利益，可以理解为完全竞争状态下市场使社会资源配置达到“帕累托最优”状态所带来的好处。市场失灵的存在使社会资源配置无法实现“帕累托最优”状态，从而损害了这种“公共福祉”的实现，从微观来看也导致了个人利益受损。本文将从垄断、信息不对称、负外部性及其导致的负面效应来观察市场失灵与公共利益之间的作用关系，从而进一步解释公共利益的内涵。

垄断在经济学和法学范畴内有不同的意义。经济学意义上的垄断是一种排除或者限制竞争的市场结构，根据市场集中度由高到低分为垄断市场、寡头市场和垄断竞争市场。而法学认为，垄断是特定主体在经济活动中限制和阻碍竞争的一种状态或行为。市场主体促成垄断状态和实施垄断行为，直接抑制同行业竞争者正常生产、经营，损害接受其产品或服务的消费者的合法权益。从整体来看，垄断破坏了行业合理的市场结构，抑制了竞争机制的“选择功能”和“激励功能”。经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨认为，竞争有两个重要的经济功能：一是选择功能，即竞争遵循自然法则，通过市场机制实现优胜劣汰；二是激励功能，即竞争是生产效率提升和科技进步的动力。而垄断通过破坏竞争的经济功能，进而破坏经济社会整体的效率与公平，最终由整个行业的参与者乃至全社会来承担高额的垄断价格、生产经营效率降低所导致的恶果。

信息不对称表现为信息在交易双方之间不均匀的分布状态。对个体而言，信息可以减少决策的风险和失误，从而提高效用和利润。相反，信息不对称可能导致逆向选择和道德风险的出现。逆向选择是指在合同签订前，信息优势方利用信息优势，使信息劣势方无法做出最优决策；道德风险则发生在合同达成后，由于信息劣势方难以观察和监督信息优势方的某些行为，而信息优势方可能采取一些不利于信息劣势方的行动，因此使信息劣势方存在利益受损的风险。从整体来看，逆向选择会导致价格扭曲、“劣币驱逐良币”和市场效率低下，道德风险会激励机会主义行为，使市场主体从事高风险活动。经济学家以内生经济增长理论为基础，通过模型论证了质量信息不对称与经济增长的关系，即质量信息不对称导致最终产品市场萎缩，降低知识产品定价，从而阻碍一国的知识增长和经济发展，导致一国的经济增长率和社会福利水平降低[14]。鉴于此，信息经济学将信息不对称概括为金融脆弱性之源，信息优势方利用信息不对称在损害特定个体利益的基础上，可能最终导致经济社会整体的安全、效率和公平受损。

经济学意义上的负外部性是市场主体活动造成的成本没有内化。而在法学看来，负外部性本质上是市场主体权利、义务和责任的不对等，具体来说，就是负外部性的制造者对与之无交易关系的第三方（负外部性接受者）的合法权益造成了损害，却没有承担赔偿损害的义务，从而不承担由此产生的责任。因此，这种权利、义务和责任的不对等往往会强化刺激具有负外部性效果的行为，例如在银行业中表现为商业银行从事高风险活动的倾向。商业银行是高负债经营的机构，即使商业银行破产，相较于存款人的整体损失和社会成本，其私人成本的损失是相当小的。而单个银行陷入危机却可能引发金融体系的连锁反应，其导致的金融危机而后又作用于实体经济，最终抑制实体经济的增长。但这类损失并非由发生危机的银行承担，而是由整个社会共同承担。由此可见，负外部性活动及其损害后果具有如下特征：第一，负外部性的制造者给第三方造成损害的行为并不直接作用于第三方，而是通过对整体经济环境和运行机制的损害间接作用于第三方；第二，这种损害往往难以精确计量；第三，受到损害的是与负外部性制造者无交易关系的不特定的第三方。负外部性活动在损害特定体系整体运行安全的基础上，使无直接交易关系的社会群体承担了损害，从整体来看，这是对整体公平和效率的损害。

综上所述，公共利益是市场失灵与政府监管的重要逻辑连接，是市场失灵的结果，是政府监管的原因。正如“市场成功”的达成是个人私利向公共利益的转化，并为整体中的每个个体带来超出凭借自身努力所能得到的福祉，市场失灵造成损害也有类似路径，表现为个人受到损害向整体受到损害转化，最终使整体中的每个个体都分担多余的损害。因此，市场失灵在损害个体正当利益的同时，更破坏了经济社会整体的安全、效率和公平环境，而这恰恰是政府监管介入的正当性。准确地说，市场失灵并不是政府监管的正当性，维护市场失灵所损害的公共利益才是政府监管的正当性。政府监管的目的并不是为了维护市场失灵所损害的某个个体的正当利益，而是为了维护经济社会整体的安全、效率和公平，进而维护整体中每个个体的正当利益。

三、政府监管保护公共利益的方式

新公共利益理论认为，政府监管的正当性在于保护市场失灵所损害或可能损害的公共利益。这一论断隐含了一个条件，即政府监管具备保护公共利益的功能。如果政府监管没有恰当有效的工具、方式或手段来保护公共利益，就难以确认其介入是否正当。传统公共利益理论可以被视为对市场失灵实证分析的规范反应，公共利益理论说明政府监管之所以存在是因为其反映了公众需求，并纠正了市场失灵和实践中存在的不公平行为，例如价格歧视或企业因产业条件的某些改变而获取的意外利润[15]。因此，“政府监管如何保护公共利益”的问题就转化成了“政府监管如何克服市场失灵”的问题。

要回答“政府监管如何克服市场失灵”这一问题，需要更进一步理解政府监管作用于市场规律的机制。市场规律体现着市场经济最本质的特征，是市场经济发展的方向。政府监管不应违背市场规律，而应通过各项制度充分利用市场规律[16]，从而促进市场机制发挥更积极的作用。

一是政府监管可以引导市场规律作用转移。规律是自然界或社会现象之间必然、本质、稳定和反复出现的关系，可以通过引导或阻止一种现象的出现来影响与之存在必然关系的另一种现象的出现。例如，在缓解信息不对称的问题上，政府监管可以通过建立信息披露制度、明码标价制度等，促进信息从信息优势方流向信息弱势方，从而使信息弱势方获得更多的信息，以促进价值规律、声誉机制等发挥作用。

二是政府监管可以限制市场规律发生消极作用的范围。市场规律既有积极作用，也有消极作用，政府监管可以促进积极作用的发挥并限制消极作用的影响范围。例如，市场竞争可能使个别市场主体占据了市场支配地位，导致市场集中度提高，而政府监管可以通过“禁止滥用市场支配地位”的制度，防止处于支配地位的市场主体做出损害公平竞争和消费者利益的行为。

三是政府监管可以控制市场规律发生消极作用的程度。由于市场规律的客观性，其可能发生的消极作用难以被完全消除，但政府监管可以控制其发生消极作用的程度，使不利后果控制在可以承受和消化的范围内。例如，存款保险制度可以在银行出现经营危机或破产倒闭时向存款人支付部分或全部存款，从而保护存款人的基本权益，防止银行出现大规模挤兑，进而维护整体的金融稳定。

四是政府监管可以纠正市场规律作用的消极后果。此项功能的发挥是在市场规律已经导致消极后果之后，是一种事后的纠正措施。例如，在市场主体违反法定程序实施了经营者集中后，政府监管可以经法定程序将其拆分，从而恢复市场的正常竞争状态。

五是政府监管可以开辟市场规律作用的空间。为市场规律发挥作用开辟道路、提供空间，是政府监管利用市场规律的主要任务。

结论

长期以来，政府和市场的关系是经济理论研究中争论不休的经典问题。我国经济体制改革的核心就是要进一步处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，推动“有效市场”和“有为政府”更好地结合。但市场和政府都存在失灵的可能，放任两者中的任何一方都会给整体经济带来灾难性的后果。什么样的市场可以称之为“有效市场”，又如何使政府有为进而促进市场更加有效，是当前亟待研究的现实命题。本文在传统公共利益理论的基础上，重新梳理了市场失灵、公共利益和政府监管的关系，提出了“新公共利益理论”以回答上述问题。首先，新公共利益理论从法哲学的视角重新定义了公共利益，认为在法治社会，公共利益在形式上是一种受法律确认和保护的利益，其在经济领域的内涵是经济上的一种整体安全、效率和公平。其次，新公共利益理论摒弃了“政府监管当然地代表公共利益”的假设，承认政府监管的有限性，但认为政府监管在克服垄断、信息不对称和负外部性等市场失灵以及保护公共利益方面具有现实作用。最后，新公共利益理论提出了确保政府监管“有为”的关键，即政府监管必须建立在尊重和运用市场规律的基础上，通过采取恰当有效的手段来克服市场失灵的负面影响，进而维护公共利益。