个人信息保护检察公益诉讼的现实张力与规范完善

赵文博

(中国政法大学 数据法治研究院,北京 100088)

一、个人信息保护检察公益诉讼的司法实践现状

(一)个人信息保护检察公益诉讼案件统计

我国个人信息保护公益诉讼相关的成文法律规定首次出现在2021年8月通过的《个人信息保护法》第70条,(1)《中华人民共和国个人信息保护法》第70条:“个人信息处理者违反本法规定处理个人信息,侵害众多个人的权益的,人民检察院、法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织可以依法向人民法院提起诉讼。”但是,我国个人信息保护领域的公益诉讼实际上早已实践先行。根据最高人民检察院编写的《关于个人信息保护领域检察公益诉讼情况的分析报告》显示,早在《个人信息保护法》颁布前,从2019年11月到2021年6月,各地检察院共立案办理个人信息保护领域公益诉讼1200件左右,大约占到同一时间段内所办新类型公益诉讼案件总量的3%。其中,行政公益诉讼案件与民事公益诉讼(含刑事附带民事公益诉讼)案件数量相当,均为600件左右。办理的民事公益诉讼案件中,由检察机关提起民事公益诉讼29件,刑事附带民事公益诉讼319件,民事公益诉讼支持起诉14件,未办结241件。此外,在“北大法宝”司法案例系统以“个人信息保护”并“公益诉讼”进行专题检索可以得到137篇文书(截至2022年12月10日),其中,行政公益诉讼案件5件,占比约3%;民事公益诉讼案件共35件,大约占四分之一;而刑事附带民事公益诉讼案件有96件,占比超过三分之二。

通过对上述案件数据进行分析可以发现,目前我国个人信息保护公益诉讼呈现出的共同特征包括:一是个人信息保护公益诉讼的整体案件数量不多,占公益诉讼案件总体比例还较低,仍处于实践探索阶段;二是随着大数据时代的来临和互联网的普及,个人信息往往以数据化、网络化的形式被收集、利用以及侵害,个人信息侵害往往是大规模、分散性的,并且具有较强的隐蔽性,难以被个人信息权益主体所察觉;三是由检察机关作为个人信息保护公益诉讼的起诉主体顺应司法效率,大多数个人信息保护民事公益诉讼都是在检察机关提起刑事诉讼的过程中附带提起的,而非单独提起;四是检察机关在案件中善于综合运用多种方式保护个人信息、维护公共利益,例如发出诉前检察建议、支持符合条件的社会组织起诉以及磋商、听证等;五是个人信息保护公益诉讼在个别重点行业领域呈现高发多发态势,例如房地产、教育培训、金融、广告、医疗、就业等行业或领域。

(二)个人信息保护检察公益诉讼的关注焦点

一方面,2018年最高人民检察院、最高人民法院颁布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称两高《解释》)第20条正式规定了检察机关在刑事案件公诉时可以同时提起附带民事公益诉讼,检察机关在实践中提起个人信息保护刑事附带民事公益诉讼便有了法律来源。但是,对《个人信息保护法》第70条规定的个人信息保护公益诉讼中检察机关的起诉顺位的理解还存在着理论争议。一种观点认为,检察机关仍然如同在环保公益诉讼和消费者权益保护公益诉讼中一样,处于公益诉讼起诉主体的补充地位和靠后顺位,仅仅在相关法律规定未设置相应组织或相应组织不作为的前提下才可以主动向法院提起诉讼,这也是《个人信息保护法》第70条载明“依法”提起诉讼的内在含义,即需遵守《民事诉讼法》上关于公益诉讼起诉主体顺位的规定。[1]另一种观点则基于《个人信息保护法》第70条的文义认为,检察机关应当作为第一顺位主体,不仅不平行、甚至有权优先于“法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织”来独立地提起个人信息保护检察公益诉讼。[2]

另一方面,根据前文的司法实践数据统计,不论是检察机关提起的刑事附带民事公益诉讼,还是行政公益诉讼,在数量上和占比上都较为突出,说明检察机关已经成为个人信息保护公益诉讼起诉主体中的主力。

因此,上述理论争议和实践现状成为了本文研究的问题来源,即检察机关的角色在现有个人信息保护公益诉讼的制度体系中仍存在一定的现实张力,如何认识这种张力及其影响,并通过制度完善、规则细化等手段予以化解,是本文要着力解决的问题。

二、个人信息保护检察公益诉讼的现实内在张力

(一)角色定位张力

在个人信息保护行政公益诉讼的诉前程序中,人民检察院是作为行使法律监督职能的机关向行政机关发出检察建议,二者同为公权力机关;如果进入诉讼阶段,则人民检察院、人民法院和行政机关三者均为公权力机关,原被告彼此之间在身份和力量上仍然是均衡的。

但是相比之下,无论是在单独提起的个人信息保护民事公益诉讼,抑或刑事附带民事公益诉讼中,各方当事人的角色并不对等。在刑事附带民事诉讼中,附带民事诉讼的被告人往往是刑事被告人及其有关人等,同时,按照原则上附带民事诉讼与刑事诉讼一并审理的规定,其本就处于刑事被追诉人的不利地位,相较于检察机关和审判机关而言,在举证质证、法庭辩论和裁判等环节并不像是在一般民事案件中,原被告之间基本保持着平等的权利和地位。而检察院单独起诉的民事公益案件同样面对这一问题,作为原告的检察机关是代表国家意志、公共利益的公权力主体,作为被告的个人信息处理者则往往是市场中的私主体——如公司法人或自然人,二者的角色几乎谈不上平等。具体而言,检察公益民事案件之中,原被告之间所暴露出来的这种不平等,集中体现在其诉权的不平等上。

首先,被告的反诉权遭受抑制与削夺。基于最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第201条、《民事诉讼法》第8条与第54条的规定,在民事诉讼中,被告有与原告平等的诉讼权利,并可以提起反诉。(2)《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第201条:“人民法院审理附带民事诉讼案件,除刑法、刑事诉讼法以及刑事司法解释已有规定的以外,适用民事法律的有关规定。” 《中华人民共和国民事诉讼法》第8条:“民事诉讼当事人有平等的诉讼权利。人民法院审理民事案件,应当保障和便利当事人行使诉讼权利,对当事人在适用法律上一律平等。”《中华人民共和国民事诉讼法》第54条:“原告可以放弃或者变更诉讼请求。被告可以承认或者反驳诉讼请求,有权提起反诉。”但是,2018年两高《解释》第16条却规定,在检察民事公益诉讼案件中,法院对被告提出的反诉的诉讼请求不进行受理。从实质意义上看,这样的规定无疑使民事公益诉讼中被告方的反诉权被架空,限制私主体一方的诉讼权利,违反诉讼权利平等原则,使得被告方进一步陷于弱势地位;反之,如果允许被告人行使反诉权,则检察机关的特殊身份将会使反诉目的落空,检察机关将只能选择退出诉讼。

其次,检察机关行使诉权与法律监督权的抵牾。根据《宪法》规定,检察机关是我国的法律监督机关,实施法律监督职能。(3)《中华人民共和国宪法》第134条:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”检察机关发现人民法院生效裁判违法的,依法提出抗诉。但是,在民事公益诉讼中,人民检察院还同时作为原告在行使诉权,保护公共利益。一方面,检察院处于双重角色之下,既是运动员,又是裁判员;另一方面,法院作为审判机关,面临着来自检察院的双重压力,既要对案件本身进行独立、公正裁决,又要面临作出不利于原告的裁判后遭受民事抗诉的压力。在这种情况之下,要如何保障审判权独立行使、保证民事公益诉讼的审理与裁判的公平公正,而不是异化为检察院与法院“联合办案”,仍然存疑。[3]

(二)起诉顺位张力

如前所述,对《个人信息保护法》第70条规定的个人信息保护民事公益诉讼起诉顺位,应当从立法目的、行业先例、司法特性等多个方面综合理解。

从立法目的看,个人信息保护民事公益诉讼的目的在于保护社会公众的信息利益,就这一点而言,是集众多私人利益而成公共利益,将分散的公众利益汇聚为一个整体。[4]在大规模侵害个人信息案件中,受害者人数众多,分散到每个个体所造成的损害较为轻微甚至难以察觉。一方面,从损害结果来看,此类案件不仅难以达到采取行政处罚或刑事处罚等公法保护手段所要求的“严重后果”程度,受害人也很难直接获得相应的民事救济或赔偿;另一方面,从诉讼动力来看,在单个个体受到的损害较小的前提下,就此起诉所获得的诉讼利益也难以填平成本,因此受害人也缺乏采取私益诉讼的激励。实际上,“公益诉讼”并非因为“公益”的“公”而应由公权力机关来提起或是优先提起,认为公益诉讼的原告应为国家公权力机关或行政部门来提起的观点实际上是陷入了望文生义的误区。公益诉讼最早起源于罗马法,是指为了保护社会公共利益的诉讼,除了法律有特别规定之外,凡是市民均有权提起公益诉讼;而与之相对的私益诉讼,则是指用来保障私人合法权益之诉,唯特定主体方可提起。[5]由此看来,私益诉讼与公益诉讼的本质区别就在于胜诉利益是否能直接归于原告本人或特定相关人。因此,检察机关作为国家公权力机关,在民事公益诉讼中并没有天然优先的原告顺位。退一步讲,即便认为应当以代表国家利益的机关来提起诉讼,那也应当由分管该领域的行政监管部门首先提起民事公益诉讼,如《海洋环境保护法》第89条明确指出的执行海洋环境监督管理权的部门。(4)《中华人民共和国海洋环境保护法》第89条第2款:“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”另见《最高人民法院 最高人民检察院关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》第2条第1款:“依据海洋环境保护法第八十九条第二款规定,对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,应当由依照海洋环境保护法规定行使海洋环境监督管理权的部门,在有管辖权的海事法院对侵权人提起海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼。”依据该条,负有海洋环境监督管理职责的行政主管部门才有权代表国家优先对行为人提起环保民事公益诉讼,而并非检察机关。[6]

从行业先例看,我国个人信息民事公益诉讼的实践探索最早可以追溯到2017年江苏省消费者权益保护委员会(下称“江苏省消保委”)对百度公司提起的民事公益诉讼。该案中,江苏省消保委依据《消费者权益保护法》等法律就百度违法违规获取消费者个人信息的行为,向南京市中级人民法院提起公益诉讼。立案后,百度公司主动积极与江苏省消保委交流沟通涉诉APP的违规实质性整改问题,并于诉讼期间更新上线了按要求整改后的涉诉APP。经江苏省消保委实际测试,确认涉诉APP的相关违法违规问题已经整改到位,提起民事公益诉讼的目的已经达到,依法向法院提出撤诉申请,南京市中级人民法院随后裁定准予了江苏省消保委撤回起诉。[7]无独有偶,全国首例法院作出裁决的消费民事公益诉讼,同样是由上海市消费者权益保护委员会就手机预装应用软件侵害消费者在购买、使用手机过程中的知情权、选择权向天津三星通信技术有限公司、广东欧珀移动通信有限公司提起的消费民事公益诉讼。[8]此外,国内第一起环保民事公益诉讼案——云南曲靖铬渣污染案,最初是由民间非政府组织自然之友与重庆市绿色志愿者联合会作为共同原告提起诉讼。以上诉讼先例都显示,法律规定的消费者组织、民间公益组织是我国民事公益诉讼的带头先行人、有益探索者,提起的公益诉讼无一不具有划时代的司法示范意义,为后来的国家立法、司法解释的出台提供了众多优秀思路与借鉴。在上述组织发展日益成熟、有意愿和动力提起民事公益诉讼的前提下,检察机关应当遵循法律规定,先行公告、通知、建议有关组织提起诉讼,或是以支持起诉的方式参加公益诉讼,而非越俎代庖,直接以公权力介入民事公益诉讼。

从司法特性看,检察机关作为法律监督机关和司法机关,代表的是国家意志,并以国家强制力为后盾实施职权。《民事诉讼法》、2018年两高《解释》等法律法规之所以规定检察机关需要在先行公告,并确定没有其他组织起诉之后再依照其职权来提起公益诉讼,究其根源,在于检察机关必须时刻恪守公权力和司法的谦抑性。民事公益诉讼即使是关于公共利益的讼争,却并不排除社会组织作为代表公共利益的原告方,这也是现代公民社会的应有之义。如果任何公益诉讼都优先由检察机关依职权提起,不仅是对有限的司法资源的浪费,还可能构成对民事司法秩序的破坏、对社会私有领域的侵犯。

(三)调查取证张力

检察机关系国家法律监督机关,同时还行使着刑事案件公诉职能。由于检察机关仍然保留了一部分刑事案件的立案侦查权,应当推定其在刑事诉讼中的侦查能力与在民事公益诉讼中调查收集证据的能力具有同质性,即以国家强制力为后盾行使公权力进行证据收集。这不仅使得民事公益诉讼双方当事人地位和诉讼权利失衡,还违背了民事诉讼证据证明的基本原则,使得实践中检察机关调查收集与使用证据的合法性存疑。[9]

一方面,检察机关参与民事公益诉讼的证据收集能力的强制性特征,会直接影响到所收集证据的证据能力。当检察院以原告的身份进入公益诉讼流程之时,具有雄厚丰富的公权力资源支撑其进行调查取证,相比之下,即便作为被告的个人信息处理者是超大型互联网平台公司,其本质上仍是处于被管理、被监督地位的作出个人信息处理行为的私主体,享有的诉讼权利也仅仅限于私权利,其地位和能力与检察机关并不完全对等。[10]因此,在检察机关运用所谓的调查核实权直接向被告人进行调查取证时,其强行调查取证的行为将危及公益案件中证据来源的法定性。强制性的调查取证手段往往凭依公权力实施强制的配套措施,势必带来违反强制的不利后果,以此方法取得的证据是否具有证据能力有待检验。例如,上海崇明检察院制发的《关于增强行政公益诉讼诉前程序刚性的实施意见(试行)》(下称《意见》),就赋权检察机关对拒不支持配合公益诉讼调查的有关组织或个人进行约谈,并可向公安等部门同时递交线索,来确保调查收集权的落实富有成效。与此同时,其还探索在公益诉讼调查中引入法警参与,为其配置执法记录仪等设施设备,对抗拒不从者,法警有权根据《人民检察院司法警察条例》的相关规定,处置相关人员;对于有违法犯罪嫌疑的,还可移送公安机关等待进一步处理。[11]按照该《意见》行使调查收集权得来的证据,如果是在具体实践中通过胁迫、诱供等非法手段获取,则应当在法庭举证质证阶段基于非法证据排除规则不予采信。《意见》只是各地检察机关在制定具体实施细则中对已有上位法律规定进行突破的冰山一角,对于此类不合法不合规,在实践中肆意扩张检察机关民事公益诉讼职权范围的行为,应当及时予以制止和纠正。

另一方面,在举证质证阶段也存在着由于检察机关角色暧昧不明而导致的法律适用难题。例如,检察机关在办理刑案的过程当中所取得的相关证据能否在附带民事公益案件当中直接使用,尚存争议。在最高人民检察院2022年3月发布的第三十五批指导性案例中就有一案例涉及此争议。该案中,杭州市余杭区检察院通过“提取固定徐某某(刑事诉讼被告人之一)供述,以证明APP侵权行为与实害后果具有因果关系”,(5)参见浙江省杭州市余杭区人民检察院对北京某公司侵犯儿童个人信息权益提起民事公益诉讼 北京市人民检察院督促保护儿童个人信息权益行政公益诉讼案,检例第141号。即检察机关将其依职权讯问得来的被告人供述直接用于附带民事公益诉讼中,以证明对方侵权行为的因果关系成立。从正当程序的角度进行审视,检察机关的上述行为在合法性评价上仍有待商榷。

(四)利益归属张力

个人信息保护民事公益诉讼在原告方胜诉或调解结案后,被告往往需要依据判决结果或调解书承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等公益损害责任。其中争议最大也是实践中做法最不统一的,当属胜诉后赔偿损失的金钱利益的归属。对于附带民事公益诉讼和单独提起的民事公益诉讼中被告人赔偿损害的费用去向,实践里存在上缴国库(6)参见江苏省泰兴市人民法院(2020)苏1283刑初297号刑事判决书。、缴至法院或检察院指定的专门账户(7)参见杭州互联网法院(2021)浙0192民初9214号民事判决书。、存入单独开设的公益专用账户(8)参见辽宁省沈阳市中级人民法院(2021)辽01民初3574号民事判决书。、存入消费者协会账户(9)参见江苏省常州市钟楼区人民法院(2021)苏0404刑初459号刑事判决书。、缴至财政部门账户(10)参见广东省佛山市禅城区人民法院(2020)粤0604刑初1223号刑事判决书。、设立合作公益基金等不同做法。[12]

关于公益损害赔偿金的存放问题。首先,缴入国库这一做法在法律规定上缺乏根据。在刑事附带民事公益诉讼中,被告人已在刑事诉讼中被追缴、没收或退赔了违法所得,或被处以罚金上缴国库,而实践中的做法一般是法院从退缴的违法所得中支付公益诉讼的公益损害赔偿,无须再另外单独支付损害赔偿金。其次,民事公益诉讼的原告应该是代表公共利益,而非国家利益或私人利益,这也就决定了款项的存放与使用都应当“专款专项、专户专用”,并且处于专门机关的监督之下。在检察机关作为原告的民事公益诉讼中,检察机关可以单独或者联合法院或财政部门指定、设立专门账户用以存放胜诉所得的公益损害赔偿金,并依法对其存、取、用进行监督。而在其他法律规定的组织提起的民事公益诉讼中,则应由法院指定、设立专门账户用以存放公益损害赔偿金。

关于公益损害赔偿金的使用问题。首先,检察机关并不具有该款项的使用权,理由在于:第一,检察机关作为代表国家意志的公权力机关,其提起民事公益诉讼是行使法律规定的职责,履职行为已得到政府财政资金支持。第二,若准许检察机关直接使用公益损害赔偿金,则会引发过度的司法能动主义,背离民事公益诉讼制度的初衷。其次,公益损害赔偿金不应当用于支付相关受害人的赔偿款项。民事诉讼中,公益诉讼与私益诉讼具有明显区别,如果将公益诉讼所得的赔偿金支付给案件受害人,则将失去其公益色彩,变成私益诉讼,同样违背了公益诉讼制度的目标。并且,大规模侵害个人信息案件的受害者具有范围广、人数多、分散化等特征,从利益分配的可行性角度看亦不现实,此外,我国公益诉讼与私益诉讼并行不悖,受害人可另行提起维护私益的诉讼。最后,公益损害赔偿金的使用应受到严格限制和监督。一方面,公益损害赔偿金的使用范围应当限制在促进民事公益诉讼事业之内,而不应用于其他公益事业,如此方能使得公益诉讼制度长久良好运作;另一方面,公益损害赔偿金的使用情况应当依法及时向全社会进行公开,使得社会公众知晓,接受社会公众和有关部门的监督。

三、个人信息保护检察公益诉讼的规范完善路径

(一)内部完善路径

1.厘清检察机关定位,合理平衡双方诉权

检察机关应及时转换自身角色定位。在民事公益诉讼中,其身份不应是公诉机关、法律监督机关,而是公益诉讼起诉人,是为了维护与增进社会的共同利益而实施公益诉讼。同时,检察院并不是独一无二或享有特权的民事公益诉讼合格原告,因此即便其身份为代表公共利益的国家机关,仍然应当将其与其他适格原告一视同仁,遵循民事诉讼程序制度设计的基本诉讼法理。如前所述,尽管现行法律规定基于职权干预主义对当事人的实体权益处分权进行限制,排除了民事公益诉讼中被告的反诉权,[13]但是为了确保民事公益诉讼中两方地位和权利一致,应当明确,对于检察机关侵害自身合法权益的行为,被告有权另行起诉请求民事司法救济。

具体而言,首先,当检察机关并非基于公共利益,而是滥用公益诉权、恶意提起诉讼时,参考2021年《最高人民法院关于知识产权侵权诉讼中被告以原告滥用权利为由请求赔偿合理开支问题的批复》,被告可以对检察机关提起滥用诉权侵权损害赔偿之诉,要求其赔偿因被迫应诉而支出的合理费用(包括诉讼费、律师费、交通费、误工费等);其次,检察机关实施公益诉讼外行为导致被告遭受经济损失,如因超出维护公益合理限度的行为影响被告正常生产经营活动、造成被告商誉受损等,被告有权另行提起侵权损害赔偿之诉,要求其赔偿因此遭受的物质损失;最后,如果因为检察机关实施的诉讼中行为,如申请保全不当或错误,给被告造成了损失,被告有权对此提起财产保全损害责任纠纷之诉。[14]

2.完善相关具体规则,确保两造诉讼公平

在具体规则上,首先应当明确,作为原告的人民检察院,在个人信息保护民事公益诉讼中进行的“调查收集”并不是行使法律监督职能所赋予的“调查核实权”,而是履行其作为民事公益诉讼原告的诉讼权利与义务的具体方式,与其他社会组织作为原告一样,调查收集的方法、方式不具有法律上的强制力,检察机关不得以公益之名,强行要求有关组织、公民予以配合。在此意义上,检察机关在证据收集、使用上与被告处于平等地位,不存在超越法律规定的调查权限。检察机关不得以强迫、威胁、诱骗手段或类似变相非法手段向其他组织和公民取得证据材料,以上述手段取得的证据,法院应当依法予以排除。相关组织、公民不愿或拒绝配合调查收集的,检察机关无权行使法律监督权对之实施强制或报复行为。

其次,应当尽快细化检察机关在刑事案件与刑事附带民事公益诉讼案件间对接的程序性规则。例如,结合当前个人信息保护检察公益诉讼案件中刑事附带民事公益诉讼案件占比较高的现状,如何在遵守程序正当的前提下,节约司法成本,进一步优化司法资源配置,在检察公益诉讼中实现司法效率与司法公正的有机统一,对刑事案件中取得的各类证据能否直接用于检察民事公益诉讼案件作出相应规定就成为亟待解决的问题。

(二)外部完善路径

1.引入重视专家意见,助力法庭实质审理

个人信息保护民事公益诉讼是在数字化时代新产生的特有的公益诉讼类型,主要保护对象是网络环境中大规模、分散性的不特定自然人的个人信息权益,也就是公共信息权益。鉴于网络环境的复杂性、个人信息处理者技术的专业性和侵权行为的隐蔽性,个人信息权益受侵害后的救济往往具有获取证据难、固定证据难、监管处罚难、胜诉难等特点。[15]因此,由检察机关和其他法律规定的组织提起民事公益诉讼,也旨在利用这些机关和组织具有普通人不具备的较高的专业水平和取证能力,弥补原告方在诉讼中的劣势,以实现更加实质化的案件审理。但是,对于消费者权益保护组织和网信部门确定的其他组织,在多大程度上能补强自身技术能力才足以与大型互联网平台相抗衡,仍然存疑;检察机关的取证能力也主要体现在其依托国家公权力的“办案能力”上,而“办案能力”却并不等同于“专业技术能力”。考虑到上述情况,应当借鉴环境保护民事公益诉讼的相关法律规定,在个人信息保护民事公益诉讼中全面引入并且高度重视专业意见(包括鉴定意见与专家咨询意见等)。

根据我国《民事诉讼法》第82条、2015年最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第15条以及同年发布的《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第9条的规定,经当事人申请,专家辅助人可以就案件的专门性问题发表意见;专家意见经法庭举证质证,可以作为认定案件事实的根据。(11)《中华人民共和国民事诉讼法》第82条:“当事人可以申请人民法院通知有专门知识的人出庭,就鉴定人作出的鉴定意见或者专业问题提出意见。” 《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第15条:“当事人申请通知有专门知识的人出庭,就鉴定人作出的鉴定意见或者就因果关系、生态环境修复方式、生态环境修复费用以及生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能的损失等专门性问题提出意见的,人民法院可以准许。” 《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第9条第2款:“具有专门知识的人在法庭上提出的意见,经当事人质证,可以作为认定案件事实的根据。”因此,对于个人信息保护民事公益诉讼,因与环境保护民事公益诉讼同样存在证据收集不易、专业化程度高、损害衡量困难等案件特点,二者具有司法适用上的共通性、关联性,基于此,可邀请信息技术、数据法治等领域的专家并建立个人信息保护专家库,在起草规范性文件、审判重大疑难案件、探讨解决专业争点时,群策群力、集思广益,充分发挥专业意见作用,促进个人信息的司法保护。而在法庭审理阶段,当事人申请通知专家辅助人出庭,就鉴定人作出的鉴定意见或者就大规模信息侵权的行为认定、因果关系、损害结果,以及个人信息公共权益损害赔偿、完善企业数据合规方案等专门性问题提出意见的,人民法院可以准许。

除了具体规则外,还可以对相应配套制度进行补充,例如建立个人信息保护诉讼专家陪审员制度。根据2018年两高《解释》第7条规定,由检察机关提起的公益诉讼案件,一审应当适用人民陪审制。因此,通过建立完善专家陪审员制度,分门别类、专业专用地筛选、引入各领域专家,进而在不同类型的公益诉讼案件中选取相应的专家成为陪审员参加审判,不仅有助于法庭对案件有关专业问题的认识与判断,促进审判实质化,还可以提高司法裁判的公信力、说服力和权威性。[16]

2.明确利益归属管理,激励多元主体起诉

在公益损害赔偿金的归属上,首先应当建立相应政府部门主导设立并管理、由专业的基金机构负责运营的公益诉讼赔偿金管理模式。这样的模式具有以下优点:第一,由政府相应部门主导管理,可以督促其积极主动地进行相关领域的行政监管,发挥市场监管部门、环境保护部门和履行个人信息保护职责部门的行政能动性,例如在个人信息保护领域,就包括预防信息侵害、企业合规审查、及时行政处罚等职责。第二,一旦政府部门控制该笔资金,则应当依据《政府信息公开条例》的规定对资金的管理、使用情况进行主动公开,还应接受相应政府审计部门定期的审计。第三,由基金管理机构或信托机构实际运营公益赔偿金,有利于发挥其专业优势,在资金的收支上依据专业标准进行审查、评估,既减轻了行政机关的监督负担,又利于公益组织和社会公众参与监督。第四,专业的基金或信托机构在履行忠实勤勉义务的前提下,以最大化委托人的利益为目标,通过对基金的专业化运营,使得公益损害赔偿金的保值甚至增值,而不至于“躺在权利上睡觉”。[17]第五,由政府部门主导的公益诉讼赔偿金,还应当直接接受来自检察机关的法律监督。这要求检察机关对公益诉讼的参与不能简单地“案结事了”,强调检察机关应全流程参与对公益诉讼案件工作。

其次,应当明确公益损害赔偿金可以用于激励社会组织提起民事公益诉讼。在民事公益诉讼中,提起诉讼的社会组织往往是民间公益或非营利组织,参与公益诉讼所需付出的巨大人力、财力、物力与时间成本,使得许多有意愿保护公益、也具备专业能力或知识的社会组织望而却步,并且即使进入诉讼,在没有其他力量支持的前提下,坚持到最后胜诉的也仅仅是少数,遑论胜诉后,社会组织也并不能直接获得胜诉利益。有鉴于此,为了鼓励更多的社会力量和民间组织参与到维护公共利益、提起公益诉讼的活动中来,应当使用公益损害赔偿金对参加民事公益诉讼的社会组织予以奖励或补偿。[18]此举不但能产生积极的示范和引导效应,鼓励更多社会主体重视、保护公共利益,还能适当减轻检察机关提起民事公益诉讼的工作压力、节省司法资源,有利于公益诉讼参与主体的多元化、社会化。