“三教”统筹与职教高考制度再设计

□吴根洲

进入新时代尤其是党的十九大以来，中共中央、全国人大、国务院、教育部密集出台关于教育工作的重大部署、法律修订、实施方案、建议与意见。在现阶段及未来较长时期内，教育强国、高质量教育体系是我国教育事业发展的两个关键词，具体到职业教育领域，职教高考、类型教育、技能型社会则是职业教育改革的焦点问题。完善职教高考制度既是建设现代职业教育体系、落实类型教育思想的重要突破口[1]，也是实现“三教”统筹协同创新、建成技能型社会的关键前提。从党的十九大报告提出“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程”[2]到《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》第一次明确提出“建设高质量教育体系”[3]，再到党的二十大报告提出“加快建设教育强国”“加快建设高质量教育体系”“统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新”[4]，《国家职业教育改革实施方案》提出“建立‘职教高考’制度”[5]的紧迫性与重要性“被迫”升级。2022 年5 月修订并实施的《中华人民共和国职业教育法》为建立职教高考制度提供了法理依据[6]，同年12 月出台的《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》进一步提出要“完善职教高考制度”[7]。面对更新的形势、更高的期望以及职教高考制度建设过程中的实践挑战，完善职教高考制度不能再局限于具体的修修补补，而是要站在“三教”统筹协同创新的宏阔视域下进行制度再设计。

一、“三教”统筹视域下的职教高考制度再定位

在新的时代背景下，高质量的职业教育已不能单纯注重技能，高质量的高等教育、继续教育已不能过于偏重追求学历。技能型社会并非仅建设注重技能的职业教育体系，学习型社会亦非仅建设追求学历的高等教育体系、继续教育体系。技能型社会、学习型社会的建成有赖于高质量教育体系的系统谋划、一体推进。高质量教育体系以教育的高质量发展为落脚点，以最大程度形成协同效应为着力点。高等职业教育具有高等教育与职业教育的双重属性，高等职业教育的高质量发展，一方面需要普通高中与中等职业学校两类高质量毕业生“双轮驱动”，另一方面需要依靠普通高等学校与高等职业学校“两条腿走路”。普及化的高等教育促使继续教育重心上移，“高中（中职）后”继续教育只有保证培养质量、适应社会要求才能逾越非全日制教育与全日制教育、非学历职业培训与学历教育之间的双重鸿沟。因此，局限于畅通中等职业学校毕业生升学渠道与彰显职业教育类型特征的职教高考制度亟需进行再定位。

（一）职业教育从侧重类型定位到纳入教育统筹协调发展

伴随着中等教育结构的调整、中等职业教育的大力发展以及高中阶段教育普及化进程中越来越受关注的职普分流，中等职业教育与普通高中教育的“类型”之分早已渗入人心，然而，“高中（中职）后”教育则更偏重于本科、专科的层次之分而非类型之分。“高中（中职）后”的职普“类型”之分随着1999 年启动的高等教育扩招而逐渐进入学术探讨的视野。高等职业教育经过21 世纪初叶的快速发展，“职业（技术）学院”逐渐替代“高等专科学校”，学术界的不懈推动终于使高等职业教育从普通高等教育中独立出来。在高等教育进入普及化阶段的2019 年，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》正式明确“职业教育与普通教育是两种不同教育类型”[5]，两者的类型之分在新修订的《中华人民共和国职业教育法》中亦得到确认[6]。自此，类型定位成为探讨职业教育的“自然”前提。在很多情况下，为了凸显独立性、独特性，职业教育“急于”与普通教育撇开关系、划清界限，并试图把以往职业教育、普通教育各自独立发展的实践予以理论确认。

职业教育与普通教育主要基于人才培养目标、人才培养规格进行类型区分。在不同的历史发展时期与教育发展阶段，两者的类型区分也呈现出高度的复杂性，不同国家也采取了不同的因应策略。20世纪末叶，我国高等教育处于精英阶段，高中阶段教育亦未普及，基于当时的社会发展需要，普通高中教育与中等职业教育“类型”之分相当明显，前者指向学历提升，后者指向就业。21 世纪初叶，高中阶段教育逐渐普及，高等教育亦快速步入大众化阶段并向普及化迈进，加之就业制度从统包统分变革为自主择业，中等职业教育因而迅速沦为弱势的“断头教育”，普通高中教育则越过“学历提升”而成为强势的“升学教育”。普通高中教育与中等职业教育从“类型之分”一改而为“类型之争”：普通高中毕业生是否更有资格接受高等职业教育？在一定意义上说，明确职业教育与普通教育分属同等重要的不同类型，有利于中等职业学校毕业生在理论上获得与普通高中毕业生同等甚至更大的高等职业教育升学权。换言之，明确职业教育的类型定位贯穿中等教育、高等教育两个阶段。

随着中等职业教育定位从就业导向调整为就业与升学并重导向以及本科职业教育的正式 “出场”，职业教育的高质量发展却出现了“踏空”的可能性。囿于历史惯性、社会认可基础的制约，仅仅在职业教育内部实现向上贯通无法从根本上解决职业教育的办学质量与社会地位问题。随着产业升级带来的技能型人才升格，高等职业教育在职业技能维度、文化素质维度均提出了更高的要求，高等职业教育与普通高中教育、普通高等教育的关系变得更加紧密而非因类型之别而疏离。此外，单纯的高等学历教育也难以满足未来社会对技能型人才的规格要求，继续教育形式的职业学校教育、职业培训必须与全日制职业学校教育有机衔接。因此，职业教育需要超越类型定位而实现与普通教育尤其是普通高等教育、继续教育的统筹协调发展。

（二）职教高考从服务职业教育到服务“三教”统筹协同创新

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》提出“完善职业学校毕业生直接升学制度，拓宽毕业生继续学习渠道”[8]之前，中等职业学校毕业生的升学渠道十分狭窄。2013 年教育部印发的《关于积极推进高等职业教育考试招生制度改革的指导意见》归纳确认了“以高考为基础的考试招生、单独考试招生、综合评价招生、面向中职毕业生的技能考试招生、中高职贯通、技能拔尖人才免试招生等六种高职招生方式”[9]，2014 年国务院印发的《关于深化考试招生制度改革的实施意见》，明确指出高职院校考试招生与普通高校招生应相对分开，并提出通过分类考试录取学生到2017 年成为高等职业教育招生的主渠道[10]。然而，这些改革并未从根本上打通中等职业学校毕业生的升学渠道。2019 年国务院提出“建立‘职教高考’制度，完善‘文化素质+职业技能’的考试招生办法，提高生源质量，为学生接受高等职业教育提供多种入学方式和学习方式”[5]，这在客观上为中等职业学校毕业生与普通高中毕业生的公平竞争提供了制度支持。职业教育与成人教育司时任司长陈子季在教育部新春系列发布会上介绍2022 年职业教育重点工作任务和总体思路时提出了五大突破，其中第二项突破就是把中等职业教育的定位从原来单纯的“以就业为导向”调整为“就业与升学并重”且明确中等职业教育是职业教育的起点而不是终点[11]，同年修订实施的《中华人民共和国职业教育法》规定“职业学校学生在升学、就业、职业发展等方面与同层次普通学校学生享有平等机会”[6]，于是，职教高考制度作为中等职业学校毕业生升学主渠道从政策层面上升到法律层面。然而，职教高考制度单纯服务职业教育的定位并未改变。

如果职教高考制度仅仅面向中等职业学校毕业生开放，那么，高等职业教育如何选拔适合的普通高中毕业生？ 很明显，既有的普通高考制度难以契合高等职业教育的选才要求。此外，与普通高等教育相比，高等职业教育的专业特征更加明显，不同专业（类）所需职业技能基础、文化素质基础的异质性更加突出。基于以上考虑，职教高考制度更倾向于服务高等职业教育生源选拔而非仅仅服务中等职业学校毕业生升学，即从职业技能、文化素质两个维度综合考察鉴别两类生源。更为关键的是，与理论型人才相比，应用型人才与技能型人才在规格上更为接近，这意味着科学的职教高考制度在服务应用型人才选拔方面拥有普通高考制度所没有的独特优势。当职教高考制度能够在一定程度上担负起选拔应用型人才的职责时，职教高考制度与职业教育的价值才会得到实质性提升、地位才能得以实质性稳固，职教高考制度也才能在职业教育与普通教育之间“立交桥”式衔接框架中发挥更大的作用。随着技术更新周期不断加快，完全依赖职业学校教育培养技能型人才很难满足产业升级迭代的要求，不断接受学历继续教育与非学历继续教育培训将是技能型人才成长与适应岗位要求的常态。这就要求职教高考制度不仅能够选拔适合高等职业教育的生源，还要鉴别其在接受终身学习、终身培训维度上的能力与潜力。因此，职教高考制度再定位应从畅通中等职业学校毕业生升学渠道与彰显职业教育类型特征上升到服务“三教”统筹协同创新与高质量教育体系建设。

二、职教高考制度再设计的关键点

建立职教高考制度最初的着眼点是面向职业教育需要、体现职业教育类型特征的文化素质与职业技能考试招生办法。那么，定位于服务“三教”统筹协同创新与高质量教育体系建设的职教高考制度则需进行再设计。具体而言，职教高考制度再设计需要围绕三个关键点深入探索：一是提升考试内容与考试形式的科学性，二是保证招生录取的公平性，三是树立职教高考制度的权威性并在此基础上形成明显的反拨效应。

（一）职教高考制度的考试科学性

科学性应当是考试招生制度首先要具备的属性。无论是最初实施分类考试改革还是后来建立职教高考制度，原因在于既有的普通高考制度已难以为高等职业教育科学选拔合适生源，改革初衷就是提升高等职业教育招生的科学性。高等职业教育的双重属性决定了职教高考制度既要关注职业技能的考核也要关注文化素质的考核。在内容维度，职教高考制度兼顾高等职业教育的招生要求与生源的学业基础。整体言之，普通高中毕业生偏重文化素质考核，中等职业学校毕业生偏重职业技能考核。进而言之，普通高中毕业生根据不同专业要求确定文化素质考核的具体科目内容以及是否参加相应的职业能力倾向测验；中等职业学校毕业生则根据不同专业要求确定相应的专业知识、专业技能与文化科目考试内容。

提升职教高考制度的考试科学性有两个难点，既涉及考试内容亦涉及考试形式。第一，保证职业技能考核的可操作性。职业技能考核如果以纸笔形式考核知识、能力，可以从普通高考制度借鉴经验，区别主要体现在操作性知识、能力与理论性知识、能力命题方式的异同，这具有较强的可操作性；如果以实际操作形式考核知识、能力，那就是普通高考制度力有不逮的新领域，需要持续深入地探索才可能获取必要的科学性。此外，也不得不考虑大规模考试特有的时间限制与保密要求，因此，技能考核的可操作性在实践中面临着严峻挑战。第二，保证必要的考试区分度。高等职业教育占据整个高等教育的半壁江山，在建设高质量高等职业教育体系过程中，高等职业学校办学质量的差异、不同专业建设水平与冷热程度的差异均是客观事实。如何把不同层次水平、不同素质结构的考生鉴别出来匹配至相应的学校、专业，需要深入研究“考什么”“怎么考”的问题[12]，以保证考试具有必要的区分度，不仅职业技能考核如此，文化素质考核同样如此。

（二）职教高考制度的录取公平性

与普通高考制度相比，保证职教高考制度录取公平面临着更大的挑战。从文理分科改为“3+3”或“3+1+2”选科模式之后，不同科目成绩的可加性问题到目前为止仍未得到妥善解决。职教高考科目组合的复杂程度远远高于普通高考：第一，文化素质考核科目与职业技能考核科目的整合问题。无论是按职业技能成绩划线、文化素质成绩划线还是两项成绩均划线，均缺乏足够的理论依据与实践证据做支撑，合格线划在什么位置也面临着同样的尴尬。因此，基于此成绩进行录取的公平性缺乏必要的基础。第二，具体选择哪些文化素质考核科目、哪些职业技能考核科目的成绩整合为录取标准？相对于普通高等教育招生，高等职业教育招生无论是文化素质维度的录取标准还是职业技能基础的录取标准均具有更难以回避的异质性，如何选择相应的科目组合并依据其成绩进行录取同样缺乏公平性基础。此外，操作性职业技能考核评分的科学性也是制约录取公平性的重要因素。如果仅仅满足于科目组合的统一而按成绩高低录取，则很难满足高质量职业教育体系建设的内在要求。

职教高考科目组合的复杂程度不仅在整合录取标准维度影响公平性，还在录取过程维度影响公平性。实施选科制以后，普通高等学校普遍按大类甚至更宽口径的实验班、书院、本科生学院进行招生，从而有效规避平行志愿投档录取模式中的专业调剂问题。但是，高等职业教育的类型特征决定其难以按照普通高等学校的口径进行招生。招生口径偏窄必然带来大量调剂，而保持调剂的公平性则要求录取标准统一，因此，如何保持招生口径与录取标准的合理张力，直接决定了职教高考制度录取的公平程度。破解该难题至少需要从以下三个方面入手：一是借鉴普通高考制度的改革经验，设置并不断优化 《高等职业教育招生专业选考科目要求指引》，二是规范高校专业及选考科目设置，三是引导学生理性选科、理性选报志愿。总而言之，不断提升职教高考制度的录取公平性需要加大力度对上述问题进行针对性研究。

（三）职教高考制度的权威性与反拨效应

为了更好地切入有效服务高质量教育体系尤其是高质量职业教育体系建设的轨道，职教高考制度亟需树立权威性。职教高考制度缺乏权威性，就难以提升职业教育的吸引力与社会认可度，高质量职业教育体系建设更无从谈起。职教高考制度之所以缺乏权威性，主要有三个原因。第一，长时间基于中考成绩的职普分流严重压低了中等职业教育的生源质量。第二，普通高中毕业生的普通高考录取率随着高校持续扩招不断攀高，处于高等教育录取次序末端的高等职业学校录取分数线不断走低，生源质量相应地不断下降，导致高等职业教育被冠以“次等教育”的污名[13]。中等、高等职业教育生源质量的双下降自然而然地消解了职教高考制度的权威性。第三，职教高考制度作为一个历时极短的新制度，不仅影响力累积不够，缺乏统一的概念界定与范围界定[14]也限制了该制度影响力的形成与扩散。更具挑战性的是，上述三个原因在一定程度上形成了恶性循环。

当务之急是解决职教高考制度的概念界定问题。笔者认为，宜仿照普通高考制度[15]，职教高考制度亦做宏观、中观、微观之区分，宏观意义上指高等职业教育招生制度，中观意义上指高等职业教育考试招生制度，微观意义上指高等职业教育统一考试招生制度。当前，职教高考建设的重点是加强国家顶层设计，构建全国统一[16]、分省实施的高等职业教育统一考试招生制度。相比于提高中等职业教育生源质量，应先着手提高高等职业教育生源质量。正如鲶鱼进入小鱼生存环境从而激活小鱼求生能力、积极参与竞争，适当减少面向普通高中毕业生的高等职业教育招生计划转投至中等职业学校毕业生，可以从两个角度发挥鲶鱼效应激励两类生源积极向学参与升学竞争。随着中等职业学校毕业生升学渠道的不断畅通与普通高中毕业生升学竞争的不断加剧，中等职业教育的生源质量也将得到相应改善。山东的职教高考制度改革实践已经证明了这一点[14]。

没有区分、选拔，就没有优秀。当然，优秀也具有一定的相对性。缺乏足够选拔性的职教高考制度难以树立权威性，也难以引领职业教育的高质量发展，中等职业教育就业与升学并重的导向也将失去实际意义。反之，具有较高权威性的职教高考制度可以通过升学渠道形成反拨效应，即运用考试选拔机制反作用于中等职业学校的教与学，从而提升中等职业教育质量。

三、“三教”统筹与职教高考制度再设计的系统性

职教高考制度建设已不是单单取决于职业教育的高质量发展，而是取决于作为系统的职业教育、高等教育、继续教育“三教”如何统筹协同创新。职教高考制度再设计必须高度重视系统性，一是形成职教高考制度与其他教育考试制度的协同效应，二是回应教育合流对职教高考制度再设计的规制。

（一）职教高考制度与其他教育考试制度的协同发展

在职业教育、高等教育、继续教育构成的大系统中，存在着普通高考、职教高考、成人高考、自学考试四个教育考试制度，其中，普通高考“资历最深”且影响最大，职教高考“资历最浅”影响却非最小。四个教育考试制度未能形成纵向上反映教育类型的招生考试制度结构形态，也未能在横向上充分认证和转换先前的学习成果[17]，但是，统筹“三教”仍然会影响四个教育考试制度之间的关系。在新中国教育考试制度发展史上，成人高考制度与自学考试制度都是作为普通高考制度的辅助性制度出现的，在高等教育精英阶段均发挥了十分重要的作用。进入21 世纪以来，伴随着高等教育规模快速扩张，一方面，成人高考制度、自学考试制度的影响力不断减弱，其延续在很大程度上已徒具形式意义；另一方面，普通高考制度内部逐渐“孕育”出一个新的职教高考制度，基于教育类型之分，职教高考制度将扮演一个普通高考制度难以替代的重要角色。需要重视的是，定位于就业与升学并重的中等职业教育，相当部分毕业生并不能通过既有的普通高考、职教高考渠道完成升学（学历提升），绝大部分高等职业教育专科层次毕业生也不能经由专升本考试接受本科层次教育。所以，成人高考制度、自学考试制度在终身教育社会仍将拥有充分的生存空间。成人高考制度、自学考试制度原有的主要功能是应用型人才的选拔培养，影响力减弱的主要原因则是囿于应用型人才选拔培养的历史惯性而没有因时变通；职教高考制度主要功能被遮蔽的主要原因是自身人才选拔功能定位不够彰显与普通高考制度人才选拔功能过于强势。

职教高考制度再设计必须系统推进四种教育考试制度的协同发展。第一，系统安排四种教育考试制度的功能定位。普通高考制度与职教高考制度应定位于解决全日制中等教育、高等教育衔接问题并为后期与继续教育的衔接预留接口；成人高考制度、自学考试制度定位于解决全日制与非全日制、非全日制与非全日制中等教育、高等教育、继续教育的衔接问题，然而，侧重点应从普通教育逐渐转至职业教育。第二，系统处理职教高考制度与普通高考制度的竞合关系。无论从高等教育生源角度，还是从高等教育实施机构角度，职教高考制度与普通高考制度既存在竞争关系又蕴含合作关系。从竞争的角度看，在为高等职业教育选拔生源维度，普通高考制度要向职教高考制度大幅度让渡空间；在为普通高等教育选拔生源维度，普通高考制度的应用型人才选拔功能也要向职教高考制度适度让渡空间。从合作的角度看，面向高中阶段教育的职教高考、普通高考考试科目设置应为互补关系，重点是相同文化考试科目基于纵向分层的互补关系。简言之，职教高考制度与普通高考制度应形成彼此交叉而又相对独立的良性竞合关系，而非完全分离的平行关系，亦非高度重叠的竞争关系。第三，系统谋划职教高考制度与成人高考制度、自学考试制度在技能型人才选拔培养上的前后承继关系。在终身教育社会，应用型人才的选拔培养也将更多沿着“普通本科教育—硕士研究生教育—博士研究生教育”的轨道展开，成熟的成人高考制度、自学考试制度经过内容改革可以很好地承接本专科技能型人才后续的培养培训。

（二）教育合流对职教高考制度再设计的规制

随着职业教育快速发展的重心从中等职业教育上移至高等职业教育，高中阶段教育也逐渐从强调职普分流转向强调职普协调发展。一方面，大职业教育视野下职业教育应纵向贯通教育各阶段、横向互通教育各类型。在高中教育阶段，职业教育不能过于偏重职业技能的训练，普通教育也不能过于偏重理论知识的积累；在高等教育阶段，尤其是服务知识技术密集型产业的职业教育，要融入必要的学术教育元素以培养理论能力；普通教育尤其是服务技术技能密集型产业的应用型本科教育，要融入必要的职业教育元素以培养实践能力[18]。另一方面，过强的专业导向阻碍了个体的发展[19]，大教育观视野下的职业教育首先强调教育的育人功能，其次强调专业特征。职业教育的培养目标同样要融汇于德智体美劳全面发展的社会主义事业建设者和接班人，根本任务同样是立德树人。教育发展的主体趋向已经从分流转为合流，趋向合流的教育对职教高考制度设计的规制不同于趋向分流的教育。为了更科学地回应教育的合流趋向，职教高考制度再设计应在加大教育共同元素比重的基础上凸显职业教育的类型特征，即重构职教高考制度中普通教育元素与职业教育元素的比例关系。

教育合流趋向不仅存在于全日制高等教育、职业教育之间，非全日制继续教育也有明显的体现。然而，与教育合流趋向并存的是高等教育阶段普通教育、职业教育、继续教育学习成果的不等值性，这就导致普通教育、职业教育、继续教育之间的学习成果难以流通。各类教育之间基于其等值性的重要基础和对彼此质量的信任，加之超乎严格的质量监控与保证体系，才能构建起不同类型教育之间的价值认可及互换的基础[20]。统筹“三教”协同创新要求更加注重教育体系发展的整体效能，否则系统的短板会更加突显[21]。因此，职教高考制度再设计既需要把握住教育的合流趋向，更要致力于推动职业教育、继续教育与普通教育的趋等值化以及普通高考、职教高考等考试的成绩趋等值化[22]。换言之，职教高考制度的建设进度受制于职业教育在价值维度上的表现，如果职业教育始终处于低质量发展水平，毕业生在社会上始终是低收入阶层，高等教育、继续教育就会缺乏强烈的主观意愿与职业教育协同创新。在“三教”统筹视域下，高等教育、继续教育的升值同样也会促进职教高考制度建设。本质上，教育的合流趋向只有落脚于各级各类教育的高质量发展，才能实现不同教育学习成果的相互承认与彼此流通。因此，在一定意义上说，职教高考制度再设计应致力于实现基于高质量发展的教育合流趋向与职教高考制度服务“三教”统筹协同创新的耦合效应。