探索“一国两制”实践的成功之道

李晓兵

今年是澳门特别行政区基本法颁布30周年，30年来，澳门顺利实现回归祖国，历经沧桑巨变，发展成为一个社会和谐、政治稳定、文化多元、经济繁荣的国际知名旅游休闲文化名城。30年来，澳门不断拓展“一国两制”实践的宽度和广度，提升“一国两制”实践的高度与层次，创造了全面实施宪法和基本法、具有澳门特色的有效治理模式和“一国两制”实践的成功典范。

为澳门回归祖国历史进程保驾护航

1987年4月13日，中、葡两国签署《中葡关于澳门问题的联合声明》，联合声明及其附件宣布中国根据“一个国家，两种制度”的方针，对澳门执行的基本政策，特别是根据宪法第31条的规定，在对澳门恢复行使主权时，设立中华人民共和国澳门特别行政区。1988年1月15日，中、葡两国政府在各自国内完成关于澳门问题的联合声明的批准程序之后互换了批准书，中葡联合声明正式生效。从此，澳门进入回归的过渡期。之后，中国政府便开始着手准备制定《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》，以作为中国在澳门实施“一国两制”方针基本的法律根据。

1993年3月31日，第八届全国人民代表大会第一次会议审议通过了《澳门特别行政区基本法》，这部历经4年4个月起草完成的重要法律文件以其特殊的地位和效力对“一国两制”“澳人治澳”“高度自治”方针和基本原则做出明确的规定，从宪制层面确立了澳门特别行政区的法律地位、澳门特别行政区居民的基本权利和义务、澳门特别行政区的政治体制，以及澳门特别行政区的经济、文化和社会事务方面的制度。

澳门特别行政区基本法序言指出：为了维护国家的统一和领土完整，有利于澳门的社会稳定和经济发展，考虑到澳门的历史和现实情况，国家决定，在对澳门恢复行使主权时，根据中华人民共和国宪法第31条的规定，设立澳门特别行政区，并按照“一个国家，两种制度”的方针，不在澳门实行社会主义的制度和政策。

澳门特别行政区基本法确立了行政主导的政治体制和宪制架构，既考虑到澳门的实际情况和特别行政区有效治理以及保持长期繁荣稳定的需要，也充分兼顾澳门特别行政区民主实践的发展，要考虑到如何在“一国两制”实践中落实“爱国者治澳”基本原则和政治伦理，也要保证中央政府有效行使主权和管治权，实现中央和特别行政区关系的良性互动。澳门特别行政区基本法赋予了行政长官双重法律身份和宪制角色，即澳门特别行政区行政长官是澳门特别行政区的首长，代表澳门特别行政区，同时也是澳门特别行政区政府的首长，领导特别行政区行政机关的工作。行政长官根据基本法的规定既要对澳门特别行政区负责，也要对中央人民政府负责。

澳门特别行政区基本法的制定颁布标志着澳门从此进入后过渡期。事实上，全国人大在1993年3月31日通过《澳门特别行政区基本法》的同时，还通过了关于《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》的决定，规定澳门特别行政区基本法自1999年12月20日起实施。但是在后过渡期长达6年的时间里，澳门特别行政区基本法对于中、葡双方在客观上是具有拘束力的，由全国人大制定通过《澳门特别行政区基本法》并由国家主席签署公布。以这样一个正式的法律程序和庄严的立法过程产生的重要法律文件，将中葡联合声明的基本内容转换成为具有宪制地位和价值的法律，一方面可以为中葡双方提供符合双方期待的基本预期和确定性，为中葡双方充分合作顺利实现澳门回归提供必要准备和基本条件，同时也可以让中葡双方在澳门过渡期内的活动充分考虑到将来与《澳门特别行政区基本法》所规定的基本制度和基本内容相衔接。正是由于基本法对于特别行政区宪制架构、政治体制和基本制度做出了明确而清晰的规定，中葡双方在后过渡期的沟通合作比较顺畅，为解决过渡期内中文合法化、公务员本地化和法律本地化等难题提供了重要的制度依据和标准。特别是实现在过渡期内澳门原有法律的保留以及宪制秩序的重塑提供法律指引，这为澳门回归祖国以及《澳门特别行政区基本法》此后全面实施提供了有利的社會条件和政治基础。可以说，澳门特别行政区基本法的制定颁布将“一国两制”方针法律化、制度化，对于澳门以和平有序的方式实现平稳过渡和顺利回归，实现中华人民共和国恢复对澳门行使主权，具有重要的法治意义和保障作用。

共同构成澳门特别行政区的宪制基础

澳门回归祖国，重新纳入国家治理体系，不仅完成澳门宪制基础的转换，也推动着澳门实现宪制秩序的深度重塑。在回归之后，澳门特别行政区基本法的宪制价值和基础性地位得到充分的实现，一方面，澳门特别行政区基本法在全国法律体系中居于基本法律地位，另一方面，澳门特别行政区基本法在特别行政区则具有基础性地位，和宪法一起构成特别行政区的宪制基础。

澳门特别行政区的创立和基本法的实施标志着澳门特别行政区“一国两制”实践的全面展开，这也是中国宪法实践重要内容和国家治理现代化进程中的重要组成部分。在澳门特区治理和“一国两制”实践过程中，澳门基本法是中央政府行使管治权和特区政府依法施政的基本法律依据，也为澳门特别行政区“一国两制”实践提供重要的法律保障。2011年12月31日，全国人大常委会通过关于澳门特别行政区基本法附件一第7条和附件二第3条的解释，对修改澳门特别行政区行政长官和立法会产生办法的程序进行了明确，这是澳门特区基本法实施过程中的唯一一次“人大释法”。

《澳门特别行政区基本法》第23条规定了澳门特区维护国家安全的宪制责任和基本义务。澳门特区政府在20 03年就启动了基本法第23条立法工作，经过持续的努力，终于在澳门回归祖国十周年前夕由立法会通过《维护国家安全法》法案经行政长官签署刊宪后正式生效。为配合《维护国家安全法》的实施，完善维护国家安全法律制度的配套，构建好符合相关的维护国家安全体系和运作机制，澳门特区政府又在2018年推动制定《澳门特别行政区维护国家安全委员会》行政法规，在澳门特别行政区设立维护国家安全委员会，承担统筹及协调澳门特别行政区维护国家主权、安全及发展利益的基本职责。这是澳门特区自觉履行基本法规定的宪制责任，将维护国家安全的基本义务落实到本地立法，完善澳门特别行政区治理体系的成功实践。为澳门特区确立了维护国家主权、安全与发展利益的基本制度底线与拦网，对于澳门特区保持社会秩序稳定和政治过程稳健运作具有重要意义，不仅为澳门特区政府依法施政和特区治理提供了法律依据和信心，也实现了中央政府与澳门特区之间深度互信和良性互动。

“一国两制”丰富实践的精彩记录

在澳门特别行政区基本法所确立的基本制度和宪制框架下，澳门特区在过去30年的时间里先后举行了五任行政长官选举、七届立法会选举，澳门特区按照基本法的规定遵循循序渐进原则，回应社会各界发展诉求，稳步推进特区民主政治实践的发展，行政长官和立法会获得更广泛的社会认受性，务实渐进发展民主稳健推动政制改革成为澳门特区的社会共识。这些都为澳门特区治理和“一国两制”实践的发展提供了宝贵的经验和探索，也不断夯实宪法与基本法共同构成的宪制基础，推动澳门纳入国家治理体系和特区宪制秩序重塑目标的实现。

澳门特别行政区成立之后一直受制于地域狭小、人口密集、产业发展受限的地理条件和发展难题，中央政府根据基本法的规定，先后多次回应澳门特区的发展需要，扩展澳门特区陆地和海域用地，不断加强粤澳合作。从澳门大学“横琴模式”的创立到设立横琴自贸区，从出台《粤港澳大湾区发展规划纲要》到横琴粤澳深度合作区探索共商共建共管共享体制，大湾区建设的全面展开为澳门特区的发展厘清新的方向、确立新的角色，也标志着澳门特区不断拓展“一国两制”实践的广度和深度。建设世界旅游休闲中心、中国与葡语国家商贸合作服务平台，促进经济适度多元发展，打造以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地，将澳门作为大湾区四大中心城市与核心引擎，则让澳门这座拥有历史文化底蕴的城市重新焕发出发展的活力和风采，推动澳门特区以创造性的努力不断提升“一国两制”实践的高度和层次。

在过去30年的时间里，澳门特区治理和“一国两制”实践展开过程中始终坚持“爱国爱澳”的传统和基本要求，“爱国爱澳”成为澳门特区社会上下的主流价值。澳门特区坚持以爱国者为主体的“澳人治澳”，将“爱国爱澳”的传统和价值落实到特区治理的各个环节。在回归之初，澳门特区便制定《国旗、国徽及国歌的使用及保护》法律，在全国人大常委会通过在《澳门特别行政区基本法》附件三中增加全国性法律《中华人民共和国国歌法》之后，澳门特区在2019年1月又对原有法律进行修改，让国旗、国徽和国歌作为国家象征形式在澳门特区更加深入人心。“爱国者治澳”作为澳门特区“一国两制”实践的基本原则和基本的政治伦理，在实践中已经形成了“愛国宪法主义”为特色的“一国两制”实践基本模式。

正是由于澳门特别行政区基本法的保驾护航，澳门顺利回归祖国，澳门特别行政区得以成功创建，“一国两制”实践在澳门这片热土全面展开。习近平主席在庆祝澳门回归祖国20周年大会暨澳门特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话中指出，“20年前的今天，饱经沧桑的澳门回到祖国怀抱，中华人民共和国澳门特别行政区宣告成立，开启了澳门历史新纪元。20年来，在中央政府和祖国内地大力支持下，在何厚铧、崔世安两位行政长官带领下，澳门特别行政区政府和社会各界人士同心协力，开创了澳门历史上最好的发展局面，谱写了具有澳门特色的‘一国两制’成功实践的华彩篇章。”

时间已经到了人类社会21世纪的第三个十年，澳门也即将迎来回归祖国25周年的历史时刻。澳门特区在中央政府的支持下努力保持繁荣稳定和经济高速发展，不断推进产业多元，拓展新的发展空间。同时，澳门和祖国内地不断加强联系和交流并深度融入国家发展大局，开创融合发展的新格局。澳门特区政府奋进有为，励精图治，为未来发展奠定良好基础，澳门特区发展取得重大历史成就并顺势而为进行伟大的历史转型，实现改天换地沧桑巨变。可以说，澳门特区基本法的实施和史无前例的“一国两制”实践的探索和创举已经写入澳门发展的光辉史册，也成为当代中国探索国家治理现代化和“一国两制”丰富实践的精彩历史记录。