财政安全与中国国家治理实践

张凯强 陈志刚

基金项目：国家社会科学基金项目《近几年减税降费政策效果评估研究》（20CJY058）。

作者简介：张凯强（1987—），男，山东潍坊人，博士，中国社会科学院财经战略研究院助理研究员，主要研究方向为财税理论、经济增长；陈志刚（1988—），男，江西宜春人，博士，深圳大学经济学院讲师，深圳大学金融与财务实验中心，主要研究方向为财税理论与政策。

［摘 要］统筹发展和安全要求我们既要注重防范和化解财政风险，也要注重财政安全对于国家发展的重要作用。财政安全主要表现为政府职能的有效实行和财政制度的可持续性。文章从国家发展的角度出发，归纳总结了财政安全影响国家发展的基本特征，包括隐蔽性、传染性、综合性以及辩证统一性；并分析了财政安全影响国家发展的基本機制——财政安全在国家发展中发挥着物质基础、治理支柱和制度保障的功能。在此基础上，基于中国特色的国家治理实践，讨论了财政安全与中国国家治理之间的运行逻辑。结论有助于进一步推进我国经济高质量发展和国家治理现代化。

［关键词］财政安全；国家发展；国家治理；中国特色

［中图分类号］F812［文献标识码］A［文章编号］1673-0461（2023）05-0082-06

一、引言

“十四五”规划纲要指出经济安全是国家安全的基础，国家安全和社会稳定是国家强盛发展的前提。财政安全与国家经济安全密切相关，经济安全则表明了国家经济发展、经济能力和经济利益不受侵害与威胁，对于国家发展有十分重要的影响。而财政是否安全，直接关系到一国国民经济能否健康可持续的发展。国家兴盛通常伴随着显而易见的经济增长，国家衰落又通常与经济停滞紧密相连。

当今世界正经历百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际力量对比深刻调整，国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增加。与之相适应，我国财政经济运行的基础和环境也随之发生变化。因而，以统筹好发展与安全的关系为目标，紧紧抓住影响财政运行的关键因素，确保财政安全和财政可持续性，是有效服务于我国经济高质量发展和国家治理现代化的基础。本文系统阐述了财政安全与国家发展的运行特征、影响机制，聚焦于中国的实践和发展，剖析财政安全与中国国家治理体系的发展逻辑。

财政安全主要表现为财政能够保障政府各类职能的正常履行，各类财政指标处于可持续性范围内以及财政制度具有韧性等方面，还表现为政府职能的有效实行和财政制度的可持续性。在学术文献中，财政安全没有标准的定义，但是与之相关的财政可持续、财政稳定、财政风险、财政危机等概念则是文献关注的焦点［1-5］。从正向的意义来看，财政安全主要表现为强大的财政实力；从反向的意义来说，财政不安全则主要表现出不同程度的财政危机。可以说，

财政是否安全直接关系到一国政府的宏观调控能力和国家治理能力。

二、财政安全影响国家发展的基本特征

纵观历史，不难发现，一个国家的兴盛，通常是由于王国在建立初期便设立了与该地区十分契合的财政制度，提升了统治阶级的财政税收。然而，一个国家的衰落，常常是由于战争、瘟疫、贵族奢靡或其他因素导致的大量开支无法通过现有的财政税收制度获得弥补，进而扰乱了王朝的运营并使之没落。财政安全与国家发展如此休戚相关，我们需要仔细探讨这种关系所表现出来的特征。

第一，隐蔽性。人类社会是一个风险社会，作为消费者，需要面对收入不确定性的风险，作为生产者，需要面临企业的经营风险，而从国家角度而言，则需要处理社会、经济、生态等多种多样的风险。在所有的风险中，财政风险与财政安全似乎不像经济风险或者军事风险那般显而易见，也不像企业经营安全或者个人收入稳定那样直接影响个人的主观感受；相反，它极具隐蔽性，等到发现的时候，往往已是危机的前兆。纵观历史，一个国家的财政危机，在最开始时病症较轻，仅仅体现在财政收支不平衡上，但随着财政赤字的进一步扩大，若统治者没有采取正确的决策，而是选择通过借债、向民间大量征税，甚至强行抢走一部分人的财产等方式解决财政问题，危机也将从财政领域渐渐波及到商业、农业以及工业的所有群体。正是因为与其他的宏观风险或者与个体风险相比，财政风险具有一定的隐蔽性，造成了人们一定程度上对于财政风险的麻木，抑或说人们对于财政风险缺乏应有的敏感度，其结果便是财政风险没有被动态化解，反而渐进地积累。当财政风险积累到一定程度时，就会转化为财政危机。

第二，传染性。财政安全不能有效保障将无法满足政府机构的正常运转，这会极大影响到政府履行经济社会职能，从而进一步引发该国家的社会和经济问题。财政缺口的扩大也会影响到政府对于经济的宏观调控效果，甚至为了弥补财政缺口会加剧对本国经济社会的损害。如果财政制度的韧性不足，当出现重大突发事件时，一国则难以进行及时和有效的调控处置。总之，随着财政安全问题的逐渐累积，会进一步传染到社会、经济、军事、政治等各个领域，并进一步演化为经济、政治的全面危机，诱发国家整体风险。

第三，综合性。财政政策是一项综合性政策，财政安全问题涉及经济、技术、社会、环境等各个领域，以及一系列复杂的经济、政治与社会变量。造成财政发生危机的原因有很多种，包括战争、财政结构、官僚机构、王室奢靡、瘟疫、天灾、统治者决策失误等，它们导致财政收支不平衡和财政危机，逐渐吞噬一个国家的财政安全，造成整个国家的衰亡和覆灭。所以，财政风险是国家各领域风险的综合体现，从整个体制改革、经济发展和社会稳定来看，国家财政安全可谓系安危于一身。

第四，辩证统一性。财政安全与国家发展之间是辩证统一的关系。雄厚、稳固的财政实力是国家发展的物质基础，它既能为国家前期的崛起提供物质积累，又能为国家中期的飞速增长提供制度保障，还能为国家长期的高质量发展提供治理的基础。而一旦出现财政危机，则会影响到国家的方方面面，处理不当甚至会引发国家的整体危机，致使一个国家走向衰落。反过来，财政并非无源之水，随着国家的发展和强大，其汲取财政收入的能力也会不断提升，从而能够为财政提供更多更高质量的税源，保证财政收入的增长，提升财政制度的韧性。但是，如果一个国家一味地追求高福利而不顾财政的承受能力或者不断发动战争，最终的结果可能是入不敷出、债台高筑，进而引发财政危机和国家危机。

三、财政安全对国家发展的影响机制

“发展”一词在辞海中的解释为事物由小到大、由简单到复杂、由低级到高级的变化。具体到国家发展，从内容上来看，涵盖了经济、政治、文化、社会、生态等多方面的发展；从发展阶段来看，既要解决发展初期面临的核心挑战，又要探索发展中期的转轨路径，还要确保发展后期的制度完善。影响国家发展的关键在于国家能力的建设，现代国家的国家能力主要包括市场增进能力和控制动员能力等［6］，市场增进能力和控制动员能力的强与弱都与财政安全紧密相关。

第一，财政安全为国家的全面发展提供坚实的物质基础。财政是庶政之母，国家机构的正常运转，国家职能的顺利发挥，都有赖于财政提供的物质保障。在国家发展初期，由于国家财力有限，私人资本不足，重要的基础设施往往会成为国家发展的瓶颈；而若拥有雄厚的财政实力，则可以充当资本原始积累的角色，解決国家发展初期面临的难题。在国家发展的中后期，安全可靠、实力强大的国家财政，能够为各国政府适时实行宏观调控、调整经济结构、协调地区经济发展、促进社会公平提供物质基础。随着国家发展和财政实力的提升，政府支出结构的弹性空间也会扩大，从而能够为社会、文化、生态等各个领域的发展提供政策导向以及资金支持，最终促进国家的全面发展。可以说，无论是经济建设，社会发展，还是政治稳定、文化繁荣、生态文明，都离不开安全、稳固的国家财政的支持，当财政实力不足甚至面临财政危机和财政安全问题时，该国将难以兼顾全面的发展。

第二，财政安全为国家发展提供重要的治理支柱。一国的高质量发展不仅仅是经济总量的增长、效益的提高以及结构的优化，还对发展的均衡性、环境的可持续性、社会的公平性提出了更高的要求。一方面，安全、稳固强大的国家财政是政府进行经济治理的强有力手段，它既是政府有效实行反周期调节，克服经济波动的战略基础；也是政府缩小区域差异，促进区域协调发展的重要抓手；还是政府调节经济发展，推动经济结构转型升级的重要助力。另一方面，只有具备充足的财政实力，政府才能进一步增加养老、医疗、教育等领域为主体的基本公共服务支出，才能通过税收、支出和社保等手段规范财富积累机制，调节收入分配，促进社会稳定。总之，国家处于财政安全状态，有利于推动经济和社会事业高质量的发展，有效提高国家治理能力；而财政实力不足，面临财政危机和财政安全问题时，该国家则将不得不面临国内外利益集团的侵犯和损害。

第三，财政安全为国家的改革和进步提供优良的制度保障。首先，各国的改革和进步都离不开财政改革本身，财政改革也往往是其它领域改革的突破口。中国的改革发展长期以来都是从财政改革开始，并且财政改革引领其他领域的经济社会的变革，安全有韧性的财政制度无疑是财政改革和经济改革的重要支撑。其次，在经济社会改革的过程中，一个国家如果没有安全稳固的财政实力作为支撑，或者不能同时进行财政改革以提升财政安全，该国家很可能会面临改革的失败和国家的危机。更为重要的是，其他领域的经济社会改革往往会反过来拖累财政，造成财政的入不敷出或者是债台高筑，从而导致财政危机，并进一步传染到其它经济社会领域。最后，健康、安全、具有韧性的财政制度体系能够增强国家抵御风险的能力。在社会发展过程中，各个国家在改革和进步的过程中面临各种可以预见和难以预见的风险因素，而国家财政实力则决定了该国政府应付各种风险和危机的能力和效果。反过来说，财政危机也往往是导致国家衰败的直接因素。总之，具有韧性和可持续性的财政制度体系能够为国家的改革和进步保驾护航，是确保经济社会稳定的最后一道防线。

四、财政安全与中国国家治理实践

新中国建立以来，从社会主义建设、市场经济改革、向高质量发展转型等不同时期来看，财政制度体系改革也始终围绕和服务于社会主义革命和改造、服务于社会主义现代化建设、服务于国家治理现代化，不断提高国家治理能力和推动治理体系现代化的建设。财政安全始终是财政制度体系改革的基础，优化财政收支结构、完善制度体系、提高财政韧性也是保障财政安全和实现财政可持续性的有效举措，从而进一步服务于中国国家治理的实践。

（一）财政安全与国家治理体系

财政是国家治理的基础和重要支柱，现代国家的国家治理是以财政安全和财政可持续性为基础的。自现代国家出现以来，国家治理与财政体制协同演进，财政体制的功能与国家治理内容相匹配。国家治理是指国家对国民行为的管理，主要包括政府治理、经济治理和社会治理等。作为国家履行职能的物质基础，财政也理应在政府治理、经济治理和社会治理中发挥应有的作用，这种作用的发挥有赖于稳定和可持续的财政制度，从这个意义上来说，财政安全是国家治理体系的物质基础和制度保障［7］。

中国国家治理实践是中国社会全面发展的进程，也是中国共产党执政经验不断深化的过程。在1949年新中国成立后，中国的国家治理体系不断巩固，1978年党的十一届三中全会后，中国的国家治理体系不断发展，2012年中国共产党十八大召开后，中国的国家治理体系不断完善，逐步建立和实现国家治理现代化。社会主义国家治理以社会主义国家政权的建立为前提，1949年新中国成立后，社会主义国家治理面临着严峻的国际政治形势和繁重的国内建设任务，以苏联的社会主义建设经验为蓝本，中国国家治理通过实行高度的计划经济和政治掌控，形成了以政治导向为主的高度集权国家治理体制，在计划经济体制下高度集权国家治理体制实施统收统支的财政体制。

首先，在1949年到1978年间，高度集权国家治理体制一方面在国民经济恢复、国家工业化发展和巩固社会主义基本制度方面提供了巨大的制度优势；另一方面由于国家权力全面掌控各个社会领域和个人生活的衣食住行，抑制了社会的活力和个人的主观能动性。其次，1978年党的十一届三中全会以后，在解放思想、实事求是思想指引下，逐步建立社会主义市场经济体制，中国国家治理体系形成以经济建设为中心的国家治理体系，在社会主义市场经济体制下以经济建设为中心的国家治理体系逐步建立和完善，并于1994年实施分税制的财政体制。在1978年到2012年间，以经济建设为中心的国家治理体系，一方面在改革开放背景下，逐步健全国家制度体系和法律体系，逐步确立社会主义市场经济体系的，厘清以市场为导向的政府与市场之间的行为边界；另一方面由于多元文化和市场经济原则渗透到各个社会领域，易于导致社会道德体系的混乱和无序，由于过于追求经济效率，忽视公平分配，易于导致整个社会贫富分化较为严重。最后，2012年中国共产党十八大召开后，经济全球化和社会网络化不断发展，国与国之间的依赖性和不确定性大幅增加，国内也面临经济改革有待深化、生态环境恶化、社会贫富分化等问题，面对国内外环境形势，中国国家治理体系提出以国家治理现代化为目标。中国国家治理现代化既是以经济建设为中心的国家治理体系的继承和创新，也是在新的历史方位条件下不断推动中国社会发展和改革。中国国家治理现代化要求优化制度体系顶层设计，树立统筹规划和整体推进的改革思维，系统性解决社会治理难题。

财政制度包括收入制度、支出制度、预算制度、财政体制等，从财政安全的角度理解财政制度与中国国家治理体系的协同关系，财政安全的关键点在于在不同时期的国家治理体系需求下，财政制度的调整和变化能够有力地支持和保障国家治理的阶段性变化，促成国家治理目标的实现。财政制度与中国国家治理体系的协同关系，在实践层面，中国财税体制改革历程始终是中国整体改革的一个重要组成部分，服务于整体改革和社会主义现代化建设的需要。现阶段，中国财税体制成为国家治理体系的基础性和支撑性要素，财政职能覆盖国家治理活动的全过程和各领域［8］。在理论思想层面，从财政理论与国家关系视角出发，中国财政基础理论可以划分为计划经济财政学、市场经济财政学和国家治理财政学，国家治理财政学则表明新时期需要从满足国家治理需要的角度探讨我国的财政职能定位和财政安全问题。

（二）财政安全与中国的宏观调控

宏观调控体系是国家治理体系的有机组成部分之一。自新中国成立以来，中国宏观调控思想持续发生着重大变化，在探索中逐步形成了中国特色宏观调控体系。在1949新中国成立后，中国的宏观调控体系对经济运行实施行政干预和直接控制，在1978年党的十一届三中全会后，中国的宏观调控体系将计划和市场在宏观调控体系中有机结合起来，并以市场化调控手段为主导，在2012年中国共产党十八大召开后，中国的宏观调控体系不断完善，健全以财政政策和货币政策为主要手段，紧密配合就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策，形成目标优化、分工合理、高效协同的宏观经济治理体系。

首先，在1949年到1978年间，高度集权国家治理体制和计划经济体制实施使得生产、资源分配以及产品消费等经济活动都按照政府的指令性计划展开，进而，国家预算、银行信贷和国营企业财务并存的社会性资金的分配和使用体系也相应形成。在计划经济体制的制度结构下，中国不存在现代宏观经济学意义上宏观调控体系，以及财政政策和货币政策［9］。其次，在1978年到2012年间，以经济建设为中心的国家治理体系施行和社会主义市场经济体制的逐步确立，中国的宏观调控政策经历多次转型和调整，以市场化调控手段逐渐占据主导地位的中国宏观调控体系不断成熟。中国宏观经济调控的目标存在调控目标多元化和平衡改革、发展和稳定之间关系的特点，调控目标多元化应兼顾短期目标和中长期战略，兼顾总量平衡和结构协调；平衡改革、发展和稳定之间关系应与市场在资源配置中的主导作用相协调［10］。中国宏观经济调控的工具则发挥财政政策和货币政策为主体的市场经济的主导作用，强调计划调控和行政指导的辅助性作用，补充产业政策等调控工具。在这一阶段，最开始由于财政收支的限制，不足以支撑国家的宏观调控战略，因此财政的诸多调控职能被金融所取代，后来随着全国财政尤其是中央财政收支的增加，稳固的财政实力支撑了我国先后采取的积极、稳健财政政策，确保了国家宏观调控的有效实施。最后，2012年以來，以国家治理现代化为目标，中国宏观经济治理体系和宏观调控体系不断完善，宏观经济调控的目标和工具进一步拓展，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策紧密配合，中国宏观经济治理体系和宏观调控体系应具有目标优化、分工合理、高效协同的特点。在这一阶段，之前高速增长的财政收入为新时代的一系列宏观调控政策提供了弹性空间，安全可靠的财政制度通过财政支出结构的优化为推进政治、经济、社会、文化、生态五位一体的发展提供了政策方向和制度保障。

从财政安全的角度理解财政制度与中国宏观调控体系的协同关系，财政安全的关键点在于：一是在不同时期，财政政策都是宏观调控的重要工具，应充分发挥财政政策在市场经济中的调节功能，财政安全和财政可持续性是财政政策有效实施的基础；二是财政安全和财政可持续性能够有力地支持和保障其他宏观调控工具的有效运行，推进宏观调控政策之间的统筹性、高效性、协同性。尤其是改革开放以来和社会主义市场经济建设历程中，财政政策在中国社会发展中发挥财力保障和经济调控作用，有力地维护经济改革稳定和经济安全。特别是金融危机背景下，为应对1997年亚洲金融危机和2008年全球金融危机中国政府实施积极性财政政策，有效地推动中国经济恢复和经济平稳发展。财政政策在中国宏观调控中既发挥调控支柱和兜底保障作用，也有力地引导和配合金融、就业、产业等政策，发挥中国特色宏观调控作用和宏观经济治理效能，推进国家治理现代化。

（三）财政安全与中国特色社会主义市场经济体制

自新中国成立以来，中国经济实现了从计划经济体制到社会主义市场经济体制的历史性转变，创造性地将社会主义与市场经济相结合，不断完善的中国特色社会主义市场经济体制为实现中国经济社会的全面发展提供了制度支撑。实践证明，中国经济发展的伟大成就离不开中国特色社会主义市场经济体制，社会主义市场经济体制不仅创造了中国经济增长的奇迹，而且带动了中国人民的生活水平不断改善和中国的国际经济地位不断提升。中国特色社会主义市场经济体制不仅证明了社会主义与市场经济相结合的可行性，打破了对市场经济的传统认知，而且还显示出中国特色社会主义市场经济体制的优越性。

中国特色社会主义市场经济的改革探索和实践道路，不是像西方市场经济形态那样在长历史周期中自然演进和形成的，而是在中国政府领导下持续谋求现代化建设过程中主动改革探索的产物，这使得市场经济也要与我国特殊的社会主义公有制相适应，与计划经济体制的现实基础相衔接。中国财政体制改革为实现社会主义市场经济这一开创性的实践道路作出了历史性贡献，财政作为资源汲取和配置手段，在不同时期的改革始终都围绕着国家战略重心和阶段性任务而不断调整和变化；财政作为国家资源配置的重要方式，不断激发市场活力，财政体制改革为市场经济改革提供了重要动力；财政是国家治理的基础和重要支柱，为市场化改革提供基础性制度激励，财政体制改革突出国家的主体性地位是我国社会主义市场经济改革形成的显著制度特征和优势［11］。

中国特色社会主义市场经济的历史演进主要分为三个阶段：在1949年新中国成立后，社会主义市场经济经历了由萌芽发展到全面受挫的实践试错过程；在1978年党的十一届三中全会后，社会主义市场经济进行了以市场化为取向的改革，中国特色社会主义市场经济理论逐步发展成熟；在2012年中国共产党十八大召开后，社会主义市场经济体制更加健全和完善，以建成高标准市场体系和高水平开放型经济新体制为目标，不断激发市场主体活力。

首先，在1949年到1978年间，以毛泽东同志为代表的中国共产党人对社会主义的经济建设问题作过深入的探讨和研究。在新中国成立后，以毛泽东为代表的中国共产党人对我国如何进行大规模的社会主义经济建设展开积极探索，一方面借鉴苏联高度计划经济体制的实践经验，一方面探讨社会主义经济中“商品生产”“商品交换”“价值规律”等方面。毛泽东同志写下了《论十大关系》《工作方法六十条草案》等指导社会主义经济建设的重要文献，为改革开放和社会主义市场经济的探索和实践作出有益铺垫［12］。

其次，在1978年到2012年间，中国特色社会主义市场经济不断改革和逐步完善。1978 年召开的党的十一届三中全会会议公报明确指出：“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权”［13］，邓小平同志于 1979 年 11 月首次提出了“社会主义也可以搞市场经济”的论断［14］。随后，一系列“计划经济为主、市场调节为辅”“有计划的商品经济”“国家调节市场、市场引导企业”等创新理论和实践活动相继推进，对全面推进市场经济体制改革起到了极大推动作用。1992年党的十四大正式将“社会主义市场经济体制”作为我国经济体制改革的基本目标，要求使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，随后，我国市场经济体制改革在诸多领域取得重大突破，强调更好发挥市场配置资源的基础性作用。在这一阶段，一方面，财政放权让利，为经济改革保驾护航，稳固的财政承担了改革的诸多成本。但另一方面，在1994年分税制改革以前，随着我国财政收支占GDP比重的不断下降，政府预算内投资占社会固定资产投资的比重极低，虽然没有出严重的现财政收支困境，但财政基本丧失了对经济的调控作用，财政安全问题受到了挑战；分税制改革以后，我国的财政收支占GDP比重趋于上升，财政实力不断增强，财政对于经济的调节功能更加突出，但是随着地方债务的不断积累，财政的可持续性问题也开始进入大众的视野。

最后，2012年中国共产党十八大召开后，2013 年党的十八届三中全会提出，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。从“基础性作用”到“决定性作用”表明“市场”在提高中国经济发展质量中扮演着越来越重要的角色。在这一阶段，一方面之前不断增长的财政实力为经济转型和大规模减税降费政策的實施提供了条件；但另一方面随着我国经济增速的放缓以及宏观税负水平的降低，财政收入增速降低，与此同时财政支出刚性不减，加上之前形成的存量政府债务等问题，给财政安全带来了新的挑战。正因为如此，习近平总书记指出：“坚持社会主义市场经济改革方向，不仅是经济体制改革的基本遵循，也是全面深化改革的重要依托”，“使市场在资源配置中发挥决定性作用”［15］。在这样的背景下，如何确保财政可持续，在中国特色社会主义市场经济体制下统筹财政安全与经济高质量发展是理论和实践都无法回避的重要议题。

从财政安全的角度理解财政制度与中国特色社会主义市场经济体制的协同关系，财政安全的关键点在于：财政安全和财政可持续性能够有力地支持和保障中国特色社会主义市场经济体制的勇于尝试、渐进改革、不断调整和有效运行，推进中国特色社会主义市场经济体制的创新性和时代性，服务于建设现代化经济体系和中国国家治理现代化。

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Abstract： Overall development and security require that we not only focus on preventing and defusing fiscal risks， but also pay attention to the important role of fiscal security in national development. Fiscal security is mainly manifested in the effective implementation of government functions and the sustainability of the fiscal system. From the perspective of national development， this paper summarizes the basic characteristics of financial security affecting national development， namely concealment， infectivity， comprehensiveness and dialectical unity. It also analyzes the basic mechanism that financial security affects national development-financial security plays the role of material basis， governance pillar and institutional guarantee in national development. Then， based on the practice of national governance with Chinese characteristics， this paper discusses the operational logic between fiscal security and Chinas national governance. The conclusion of this paper is helpful to further promote the high-quality development of Chinas economy and the modernization of national governance.

Key words：fiscal security; national development; national governance; Chinese characteristics

（責任编辑：蔡晓芹）