基于灰色关联模型的国家湿地公园政府与社会资本合作模式(PPP)风险识别与分析

秦 涛,宋 蕊①,靳承卓 (.北京林业大学经济管理学院,北京 00083;.中国传媒大学文化产业管理学院,北京 0004)

国家湿地公园是以保护生态系统为特征的,具有经济、文化、生态、美学等多种功效的湿地景观,在生态产品有效供给和林业可持续发展的理念下服务于湿地资源的合理开发与利用[1]。国家湿地公园属于公益性绿化景观设施,需要大量的建设投入与日常维护,而当前财政支持力度与盈利能力有限,资金需求与供给之间形成了矛盾。我国大部分国家湿地公园位于经济条件较弱的西部和中部地区,一方面地方政府财政实力不足,很难直接投资运营;另一方面受到区位条件、市场吸引力、盈利能力和综合配套设施等限制,通过招商引资和委托企业进行公园建设并不顺利,造成建设迟缓、批而不建等现象,减缓了国家湿地公园的发展步伐。

作为一种行之有效的融资方式,政府与社会资本合作模式(public-private partnership,PPP)通过公开招标,将实力雄厚的专业公司引入基础设施和公共服务等项目中,为其建设与运营提供了资金支持与管理指导[2]。但是,自2014年以来PPP项目的落地率只有67.8%[3],主要原因是PPP涉猎的领域多为能源交通、基础设施、生态建设和环境保护等[4],均具有项目投资较大、期限较长的特点,并且面临政策、法律、经营环境等的不确定性,使得许多社会资本望而却步[5]。识别PPP项目的不确定性,分析其可能造成的影响,制定相应的风险应对策略,既有利于解决落地率低的现实问题,还能完善风险管理的体系框架。基于此,笔者尝试建立国家湿地公园PPP项目“风险识别—风险度量—风险管理”的研究路径,旨在为湿地公园及其他生态产品PPP项目风险管理提供可参考的决策依据,推动生态资源的有效利用与可持续发展。

1 文献述评

PPP模式以签订合同明晰权责的方式分散了整体风险,提高了项目的运营效率,已成为长周期、高投入项目首选的融资方式[6],但PPP项目融资工具单一、盈利空间较小[7],在实施过程中面临诸多风险:PPP项目风险可按照宏观层次、中观层次以及微观层次进行划分[8],细分为技术、建设、运营、不可抗力、税收、项目延期等9大类风险[9],其中又可在各风险大类中识别出影响项目运营的关键风险因素[10],由不同的参与主体承担:决策风险、财政风险、政策变更风险、社会反对风险以及最低需求风险一般由政府方承担[11]。政府通过公开招标等方式择优选出具有资质的合作伙伴,按照合同约定设立项目公司,项目公司主要负责项目的具体建设运营,也肩负着融资并偿还贷款的责任,因此承担着项目的融资风险、建设运营风险、市场风险等。关于湿地公园PPP项目的风险识别,目前仅针对单个案例展开研究,所选案例也仅有北京房山琉璃河湿地公园和江苏建湖九龙口湿地公园这2个PPP项目。研究者以琉璃河湿地公园PPP项目为研究对象,认为该项目面临着融资风险、建设与运营风险、市场预期风险、政策法律变动风险、政府违约风险等[12-14];何逸超[15]分析了九龙口湿地公园PPP项目,识别出其具有政治法律、政府违约、融资、市场、建设运营等风险。

在风险的度量上,PPP项目有多种可采用的方法:NG等[16]运用层次分析法对澳大利亚悉尼的新南方铁路PPP项目进行了风险度量,并对影响最大的融资风险提出了合理的应对措施。刘宏等[17]对该种方法进行了改进,利用DEMATEL-ANP模型求得系统指标的混合权重,认为降低利率风险、施工风险及政策风险会促进PPP项目的顺利运营。而张旭斌等[18]则通过灰色关联分析法将待评价的指标作为参考数列,计算其灰色关联系数与关联度,继而找出影响项目的关键因素。

总体来看,PPP项目风险识别与度量方面的研究日臻成熟,但对于国家湿地公园等生态产品PPP项目的风险研究仅以案例形式予以识别分析,缺乏通过实证模型较为科学的度量,也尚不能从整个领域进行风险的全过程管理。灰色关联模型突破了其他方法的限制条件,为风险测度提供了新的思路和方法,因此采用核对表法识别国家湿地公园PPP项目的风险,并通过改进灰色关联模型对各风险因素进行量化,确定关键性风险,以便提出更具有针对性的风险管理建议[19]。

2 材料与方法

2.1 指标选取

由于PPP项目的相关研究已经十分丰富,现有文献以及财政部政府和社会资本合作中心管理库项目方案中提及的风险基本全面覆盖了国家湿地公园PPP项目可能面临的所有不确定性,因此采用核对表法进行风险识别(表1),并按照风险来源将其分为政治、宏观经济、法律、市场、融资、移交、设计建设、运营、项目公司与自然风险,同时列明每种分类下的风险因素(表1)。

表1 国家湿地公园PPP项目风险因素表Table 1 Risk factors of the National Wetland Park PPP projects

为测度国家湿地公园PPP项目的风险,以风险发生的节点为依据选取指标:风险发生前采用风险发生概率(Z1)为评价基础,概率值越大,说明风险越容易发生,越需要严格的防控机制;风险发生时以风险损失大小(Z2)来衡量风险造成的负面影响,损失越大,对风险的管理越有必要;风险发生后评价风险的处理效率(Z3)有助于在一定程度上降低风险发生造成的损失,快速恢复项目的正常运营;具备类似风险管理经验(Z4)可以在风险的各个阶段发挥及时发现、迅速处理的作用,从整体层面降低风险发生的概率或损失,由此确定国家湿地公园PPP项目风险测度的4项评价指标。

2.2 数据来源

利用核对表法形成的国家湿地公园PPP项目风险因素表作为问卷,采用电子邮件、微信链接和纸质问卷等方式发放调查问卷200份,回收132份有效问卷,其中高校研究者的问卷64份,工程建设者的问卷68份。选取在国家湿地公园PPP项目研究领域有3 a以上工作经验的高校研究者、工程建设者及相关咨询人员为调查对象,以量化国家湿地公园PPP项目风险发生损失大小、风险发生概率、风险发生后处理效率及类似风险管理经验。考虑到国家湿地公园PPP项目多为林业、旅游、生态建设和环境保护等领域,因此项目组采用邮件或纸质问卷的形式与从事相关研究时间最久和论文数量最多的前100位专家进行联系;而工程建设者则是选择具有PPP项目经验、与项目组有过项目合作的社会资本方,采用微信链接的方式与其中100位专家进行问卷调查,具有一定的覆盖率和代表性。根据李克特量表,把风险发生概率、风险发生损失大小、风险发生后处理效率、风险管理经验分为5级(1～5级分别表示非常不同意、不同意、不一定、同意、非常同意5种态度),由调查对象从这4个维度对国家湿地公园PPP项目风险评分。

采用SPSS 17.0软件对调查数据进行Cronbach置信度检测,4项指标的信度系数值均大于0.70(表2,一般0.65以上为可接收值,0.80～0.90为信度非常好),因此调查数据满足相应的研究和数据分析。

表2 问卷可靠性统计量Table 2 Questionnaire reliability statistics

2.3 方法选择

PPP项目风险度量常用的因子分析、总方差解释表、结构方程模型和神经网络模型方法均要求有大量数据,而灰色关联度模型根据序列曲线几何形状的相似程度来判断相关度,具有贫数据、小样本的优点,且不会导致量化结果与定性分析不符,故采用灰色关联度模型进行国家湿地公园PPP项目的风险度量。为了弥补邓氏灰色关联模型忽略位置偏差对序列相似程度的影响,参考王晓姝等[20]对邓氏灰色关联模型的改进方法,选用乘法合成添加因子项e-λ(k),以强化数值接近程度对风险关联度的影响,继而对国家湿地公园PPP项目风险进行度量。

设Zi为风险因素Fi,依据Z1、Z2、Z3、Z44项评价指标的评价分值数列,通过标准化处理消除不同指标量纲的影响,其在风险因素上的评价分值为zi(k),k=1,2,3,4,称:Zi=[zi(1),zi(2),zi(3),zi(4)]为因素Zi的行为序列。序列间相关系数表示为

ξ′[z0(k),zi(k)]=

(1)

Δi(k)=|z0(k)-zi(k)|。

(2)

式(1)～(2)中,Δi(k)为绝对差;ρ∈(0,1),为分辨系数。

(3)

在改进的灰色关联模型下,曲线Zi与Zk的关联度为

(4)

3 结果与分析

通过问卷调查的结果,将Z1、Z2、Z3、Z4这4项评分求均值,形成国家湿地公园PPP项目风险因素评价表(表3)。将表3中的数据导入GTMS 3.0进行灰色关联模型数据均值计算,并根据改进的灰色关联模型得出国家湿地公园PPP项目各个风险相关度大小(表4)。通过改进灰色关联模型对各风险因素度量,将风险关联程度高的8个风险确定为影响我国国家湿地公园PPP项目顺利运营的关键风险因素,由高到低分别为政府违约(F3)、迟延获得缺口补助(F39)、缺乏项目经验(F43)、施工设计存在瑕疵(F25)、施工技术不达标(F26)、融资成本高(F20)、法律体系不完善(F14)和管理办法不健全(F6)(表5)。

表3 国家湿地公园PPP项目风险因素评价表Table 3 Risk factor index of the National Wetland Park PPP projects

表4 湿地公园PPP项目各个风险关联度Table 4 Correlations of various risks of the National Wetland Park PPP project

表5 湿地公园PPP项目关键性风险Table 5 Key risks of the National Wetland Park PPP project

(1)在社会资本方参与国家湿地公园PPP项目过程中,政府违约(F3)作为易发生且损失大的风险,成为较严重的制约因素[20]。该风险是由政府方在项目中的角色所导致的,政府方既是政策制定者,又是项目的发起者与参与者,这样的多重身份使其难以做出公允的决策;此外,延迟获得缺口补助(F39)也具有此类风险特点,特别是国家湿地公园项目投资额大且盈利能力有限,该类风险的发生直接影响到项目的服务质量与经营状况。2018年广西北海市滨海国家湿地公园水环境治理工程PPP项目总投资25亿元,合作期限长达17 a,其建设和运营过程面临的影响因素多,导致该项目具有风险因素多、风险损失大的特点。社会资本方考虑到项目虽短期内政策风险不大,但长期政策风险很难预测,可能会发生政府违约风险、审批延误、资产征用等风险,故采用参加商业保险、与政府方签订合同等风险转移手段进行风险管理,从而确保了项目的顺利运营。

(2)缺乏项目经验(F43)、施工设计存在瑕疵(F25)、施工技术不达标(F26)的风险均来自于项目公司自身。作为国家湿地公园PPP项目的实际负责者,其相关经验与资质决定着项目的建设和经营状况。2019年10月退库的吉安市螺湖湾湿地公园建设项目未对可能出现的风险因素进行有效防范和管理,因施工设计存在瑕疵,在施工过程中损坏了部分道路且造成了环境污染,导致工程项目建设失败。

(3)项目公司需要衡量各融资方式的资金成本(F20),选择恰当的融资途径。项目公司通常是在项目初期由社会资本方或政府方和社会资本方按照一定的出资比例设立公司,以新设立公司为融资方向金融机构借贷尚存在一定的难度。2017年云南泸西黄草洲国家湿地公园试点建设项目资金总额15亿,面临着较大的资金压力,因此社会资本通过要求投资人及项目公司提交履约保函、提前制定预案等措施,重点对融资风险进行防范和管理,避免了该风险带来的负面影响。

(4)法律体系不完善(F14)、管理办法不健全(F6)是由于我国尚未形成完善的国家湿地公园PPP项目的政策法律管理体系而造成的。不同层级、不同区域、不同部门间对于同一个项目均出台了相关政策规定,不仅条目繁多,还容易导致政策间的冲突,对项目的推进造成了不利影响。2018年7月湖南耒水国家湿地公园生态旅游开发建设PPP项目在缺少完善法律体系和健全管理办法的背景下,仍然忽略对该类风险的防范和管理,导致项目存在信息披露不全面、落地监督不严格的问题,以退库失败而告终。

由上述国家湿地公园PPP项目关键性风险分析和实际相关案例可知,项目实际情况与评价结果具有较强的关联性,在一定程度上有效地支撑了笔者的理论分析,表明对国家湿地公园PPP项目关键性风险的识别有助于发现项目实际建设和运营中可能会面临的问题,便于项目公司有效进行风险管理工作。

4 结论与建议

国家湿地公园PPP项目资金投入大、合同周期长,难免会遇到诸多不确定性,对风险研究不应局限于定性分析,还应通过定量分析用合理具体的数据反映风险水平。因此,采用核对表法识别风险的具体表现形式,通过改进的灰色关联模型对各风险因素进行量化,发现政府违约、延迟获得缺口补助、缺乏项目经验、施工设计存在瑕疵、施工技术不达标、融资成本高、法律体系不完善和管理办法不健全是影响项目顺利运营的关键风险。但是在对国家湿地公园PPP项目进行风险识别时主要基于对现有文献的研究和项目方案的总结,可能存在不全面或主观性较强的问题。随着国家湿地公园PPP项目的推进,对于该类项目风险的认知也会更加准确;此外,在度量国家湿地公园PPP项目风险时采用了问卷调查的方式,对风险发生概率、风险损失大小、风险发生后处理效率和类似风险管理经验进行量化,难以做到绝对的客观公正,因此笔者构建的风险管理框架体系还存在一定的优化空间。为应对当下国家湿地公园PPP项目的关键性风险,提出以下4点建议:

第一,建立沟通协商机制。为减少政府违约行为发生的可能性,地方政府与参与国家湿地公园PPP项目的项目公司应当建立畅通的友好协商机制,降低交流成本,对建设、运营及移交环节产生的问题及时商榷;同时地方政府也需要强化履约意识、提高履约能力,并根据项目建设运营的实际情况调整完善相关管理办法与管理体系,切实做到可参考、可依照、可遵循。

第二,提高公司整体实力。一方面,地方政府公开招标具有相关资质的社会资本方时应对其参与国家湿地公园等生态产品PPP项目经验、设计能力、施工技术予以考察,挑选满足条件的社会资本方作为合作对象;另一方面,项目公司也应提高对自身经营实力的保障,强化建设与运营管理,提升国家湿地公园的接待能力与盈利能力,以运营期的现金流满足预期回报,减少对政府补助的依赖。

第三,创新融通资金渠道。国家湿地公园PPP项目资金需求量大、融资成本高,因此在融资过程中应引入多种融资工具和签订合理有效的融资协议,除了有效利用开发性和政策性金融的中长期优惠贷款资金,还可以积极探索绿色债券、产业投资基金、资产证券化等新型融资形式,并通过提前制定预案、要求投资人及项目公司提交履约保函等措施重点对融资风险进行防范和管理,增强项目抵御风险的能力。

第四,完善配套法律政策。在政策支持方面,政府应更加关注民营企业的发展,采用积极的财政政策,向基础设施、公共服务、生态产品供给等领域倾斜,合理确定给予社会资本方的补偿形式及金额;在法律规范、管理办法方面,地方政府与社会资本方应探索制订国家湿地公园项目PPP模式的法律法规、行业标准、合同指南和操作手册,提高项目实施的规范性。