乡村环境治理现代化水平评价:以2019年为例

张婉君,朱利中,2,陈丁江,2,吴东雷,2,王飞儿,2,张清宇,2,*

(1.浙江大学 环境与资源学院,浙江 杭州 310058; 2.浙江生态文明研究院,浙江 湖州 313300)

党的二十大报告提出了 “全面建设社会主义现代化国家,最艰巨最繁重的任务仍然在农村”的重要论断。深入推进环境治理现代化是乡村振兴的客观要求和理性选择,乡村环境治理现代化作为环境治理现代化的重要部分,已经成为乡村振兴的必然要求和重要保障。

开展乡村环境治理现代化评价是测度乡村环境治理现代化水平、优化乡村发展模式、制定相应政策等的基础。当前,国内学者已就乡村环境治理评价进行了广泛探讨,并取得了一系列成果。纵览涉及该问题的研究:一是从乡村振兴角度出发,基于乡村振兴战略的总要求对各区域进行评价[1-4];二是基于农业农村现代化视角,从“三农”现代化评价视角展开,具体包括农村产业、生态、文化、治理的现代化,农业生产、经营、结构的现代化,以及农民生活质量、思想观念的现代化等[5-10];三是细化至人居环境层面,主要从省域视角对乡村的生产、生活、生态环境等进行评价[11-13]。但是,上述研究主要是从宏观的角度对乡村的现代化进行评价,即使细化至人居环境,也并未将乡村环境与治理现代化相结合,无法对我国县域层面上的环境治理现代化水平做出准确和公正客观的评判。构建一套科学性高、可落地性强的乡村环境治理现代化评价指标体系,对我国乡村环境治理的现代化水平进行测度,是当前我国乡村环境治理现代化中亟待解决的重要问题,研究成果也可有效引导我国乡村环境治理现代化水平的提升。

为此,本研究基于乡村环境治理现代化的内涵,建立了乡村环境治理现代化水平的评价指标体系,并以2019年为例,对我国1 818个县级行政区的乡村环境治理现代化水平进行综合评价,深入剖析我国乡村环境治理的现代化水平,以期引导乡村环境治理能力提升,助推乡村振兴。

1 乡村环境治理现代化水平的评价指标体系构建

1.1 构建思路

乡村环境治理关涉“谁治理”“如何治理”“治理得怎么样”这3个基本问题。现代化治理理论通常把科学性、有效性、透明性,以及民主、效率、公平等要素作为基本的善治指标[14]。与传统的乡村环境治理相比,乡村环境治理现代化主要有3个特征:一是治理主体从一元到多元;二是治理过程向民主协商转变,旨在唤醒村民的生态与人居环境自觉意识;三是治理的目标向公共服务转变,旨在向村民提供更优质的生活环境[15]。不过,乡村环境治理现代化并不意味着传统治理与现代化治理的完全割裂,两者并非二元对立,而是为了推进传统的乡村环境治理要素向现代化转化,从而实现乡村环境善治、维造生态宜居乡村的目标[16]。

基于此,本研究认为,乡村环境治理现代化是指乡镇政府、乡村企业与乡村居民等多元利益主体在新发展理念和习近平生态文明思想的指导下,积极构建科学的环境治理体系,运用现代化的治理理念与治理技术,综合治理乡村的生态和人居环境,从而实现乡村经济与农民美好生活协调发展、人与自然和谐共生的现代化。本研究着眼于乡村振兴中农村“生态宜居”的目标,主要从治理机制和治理效果两个层面来探讨乡村环境治理现代化水平的评价指标(图1)。

图1 乡村环境治理现代化水平评价指标体系构建思路Fig.1 Ideas on construction of evaluation index system of environment governance modernization level

首先,从治理机制层面来看,评价乡村环境治理现代化水平的标准主要包括以下3点:其一,是否具有科学完备的治理制度和程序[14]。例如,是否建立了关于“两山”(即绿水青山就是金山银山)转化的相关体制机制,具体包括经济转型升级、历史文化挖掘、创意文化产品开发、自然资源市场化、党建廉政主题引领转化、全域旅游等方面[17]。通过具体的“两山”转化实践路径,可保障乡村环境治理现代化的实现;而且,在科学的治理程序下,可保证不会因人为因素而导致出现重大的环境污染事故。其二,是否具有灵活管用的治理方法和手段。相较于传统的乡村环境治理模式,当下乡村复杂的环境治理问题需要治理主体善于运用多样化的手段协同治理,因地制宜地进行乡村环境治理,根据当地特色建设美丽乡村。其三,是否具有畅通有效的权力运转模式。治理主体是多元存在且协同共治的。现代化治理强调乡镇政府拥有权利,并赋权于农民,要从管理型政府转变为服务型政府,使得权力的运行无论是从上至下还是自下而上均能畅通。这也就意味着,公众的生态环境满意度是评价乡村环境治理现代化水平的一项重要指标。

其次,从治理效果层面来看,评价乡村环境治理现代化水平的标准主要是要达成对乡村环境的善治。具体来说,包括两个方面:其一,以农民为中心的人居环境善治,即从收入水平衡量农民的生活质量,从饮水安全保障、生活污水处理、生活垃圾处理、卫生厕所建造等方面提高农民生活居住的幸福感。其二,以农民居住环境延展开来的生态环境善治,其目标是为农民营造天蓝、水清、土净,草木繁茂、物种丰富的良好生态空间,真正实现人与自然的和谐共生。

基于对乡村环境治理现代化总体结构和目标内涵的分析,在遵循代表性、易得性、发展性、综合性等指标选择原则的基础上,综合运用层次分析法、德尔菲法、功效函数法,参考《联合国可持续发展委员会(UNCSD)指标体系》、《生态环境部“两山指数”评估指标》、《美丽中国建设评估指标体系》、《国家生态文明建设示范市县建设指标》、《农村环境质量综合评估技术指南(征求意见稿)》(环办函〔2014〕772号)、WS/T 598.3—2018《卫生统计指标 第3部分:健康影响因素状况》、《农用地土壤环境质量类别划分技术指南(试行)》(环办土壤〔2017〕97号)等相关文件和资料,构建乡村环境治理现代化水平评价指标体系(表1),共包含3个准则层19项指标。

表1 乡村环境治理现代化水平评价指标体系Table 1 Evaluation index system of rural environment governance modernization level

1.2 权重测算

乡村环境治理现代化水平评价是一个复杂抽象的系统,内容涉及治理、环境、制度等方面。为此,采用层次分析法对指标进行快速分类和计算,同时,结合德尔菲法确定指标权重,以避免指标权重盲目服从多数的缺陷,增强指标体系的科学性[18]。

1.2.1 递阶层次结构构建

采用层次分析法将目标分解为人居环境、生态环境、保障体系3方面,然后设计不同的评价指标,构建包含目标层—准则层—指标层的递阶层次结构。

1.2.2 判断矩阵建立

采用德尔菲法,邀请12个包括生态环境类、农学类、社会科学类的专家对每两个系统或指标进行比较,用1～9的比较标度法进行打分[19-21]。以电子邮件的方式发送打分文件并回收,共进行3轮打分,专家同意最终打分结果的比例高于85%,由此最终建立判断矩阵。

1.2.3 判断矩阵的一致性检验

所有的判断矩阵C.R.值均小于0.1,综合一致性检验结果也小于0.1,通过一致性检验。

1.2.4 权重计算与排序

采用方根法对判断矩阵的归一化特征值和特征向量进行求解,得到的特征向量即为各指标的权重。

1.3 指标测度

1.3.1 指标值的标准化处理

将评价体系中的各指标划分为预期性指标和约束性指标两类(表2),其中,预期性指标是指政府期望的发展目标指标,约束性指标是指政府要确保实现的指标。

表2 各指标的类型及其满意值和不允许值Table 2 Types of indexes and corresponding satisfactory value and disallowed value

采用功效函数法,按照式(1)对各项指标进行无量纲化处理,并设定指标的不允许值和满意值[22]。

(1)

式(1)中:Xij、dij、Xij-d、Xij-s分别代表某样本对应于第i项准则层下第j项指标的实际值和经无量纲化处理后的值,以及经测算得到的第i项准则层下第j项指标的不允许值、满意值。具体地,将第i项准则层下第j项指标下全国水平后25%和前25%所对应的值分别设定为不允许值和满意值。当某项指标的实际值不高于不允许值时,赋予指标分值0[18];当某项指标的实际值不低于满意值时,赋予指标分值1。

相关数据主要来源于2019年的《国民经济和社会发展统计公报》《全国生态环境质量报告》《环境质量公报》,以及各地的统计年鉴等资料。由于部分样本的数据缺失,本研究在对我国1 818个县级行政区的数据进行统计时未能得到4项前瞻性指标(C21、C25、C27、C28)的数据。因此,本研究并不给这4项指标指定满意值与不允许值。

1.3.2 综合评价指数计算

将每个样本各项指标的评价值与所对应的权重相乘后加和,即可得到该样本的综合评价指数(F)。

2 乡村环境治理现代化水平评价结果

2.1 全国层面的现状分析

应用构建的乡村环境治理现代化水平评价指标体系,对2019年我国县域层面上的乡村环境治理现代化水平进行测算(图2)。为了更直观而方便地对乡村的环境治理现代化水平进行评价,基于四分位法,根据综合评价指数划分3个等级——优秀、良好、一般(表3)。将计算出的各样本的乡村环境治理现代化水平综合评价指数与相应等级的划分标准对比,即可明确2019年各样本的乡村治理现代化水平及其所处位置。

图2 全国县域样本乡村治理现代化水平综合评价指数的频次分布直方图Fig.2 Frequency distribution histogram of comprehensive evaluation value of rural environment governance modernization level of all samples at county level

表3 乡村环境治理现代化水平的综合评价指数划分标准Table 3 Classification criteria of rural environment governance modernization level based on comprehensive evaluation value

2019年,县域层面上乡村环境治理现代化水平综合评价指数的全国平均值为0.350,属于一般水平。属于优秀等级的样本大部分位于我国东部区域。这可能是因为,乡村环境治理的现代化水平与经济发展水平有关,经济发展到一定程度,有助于带动对人居环境和生态环境的保护与治理。东部地区经济发展水平相对较高,乡村环境治理开展的时间早,比如浙江省已在全域开展了美丽乡村建设,人居环境较为整洁且评分相对较高。

乡村环境治理的现代化是乡村现代化的一个分支。目前,关于乡村环境治理现代化评价的研究较少,为此,特将本研究的结果与关于农村现代化评价的研究结果做对比,以佐证本研究结果的可信度。据邸菲等[23]测度,2016年,我国处于农业现代化转型跨越阶段;据钱佰慧等[24]测度,2019年,我国处于农村现代化起步阶段的中期。这些结果与本研究测度的2019年乡村环境治理现代化水平处于一般偏上的结论基本吻合。

总体来看,各样本的综合评价指数集中于0.3～0.5,共有764个,占全部样本的42.0%,代表了我国大多数县级行政区乡村环境治理的现代化水平;有11个样本的综合评价指数在0.7～0.8,主要分布在浙江省,代表了当前我国县级行政区乡村环境治理现代化的最高水平;有89个样本的综合评价指数在0～0.1,其乡村环境治理的现代化水平亟待提升。

综合全部样本,对各指标进行分析,得到各指标在全国县域水平上的平均值(图3),其中,4个前瞻性指标(C21、C25、C27和C28)由于暂时无法获取数据,将其赋值为0。可以看出,保障体系中的美丽村庄占比、生态环境公众满意度、“两山”转化体制机制创新和生态环境相关荣誉4项指标得分均较低,说明乡村环境治理的体制机制仍有待完善。 具体地:一方面,部分县域美丽村庄占比有待提升,整体的乡村人居和生态环境质量与民众期冀仍存在差距,公众环境满意度较低;另一方面,部分县域“两山”转化的实施路径不够清晰,不能因地制宜地利用当地特色资源进行“两山”转化。此外,人居环境和生态环境下的各指标得分也都在0.6以下,说明距离全面实现我国乡村环境治理的现代化还有很长的路要走。

2.2 不同地区的现状分析

根据《中共中央、国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》《国务院发布关于西部大开发若干政策措施的实施意见》等文件,将我国的经济区域划分为东部、中部、西部和东北4大地区。

根据这4大地区中样本的情况,对上述4大地区的乡村环境治理现代化水平进行比较分析(图4)。可以看出,不同地区的乡村环境治理现代化水平差异明显,其中,东部地区的人居环境、生态环境和保障体系均最优。对比显示,4大地区在人居环境上的差异较大,西部地区的人居环境还很薄弱,但4大地区在生态环境上的水平相近,在保障体系上得分均较低。总体来说,在所构建的乡村环境治理现代化水平评价体系中,人居环境较优,而生态环境和保障体系还有待提升。地区差异主要源于各地经济发展水平、自然资源禀赋与环境治理政策等多重因素的共同作用。

图4 不同地区乡村环境治理现代化水平在准则层上的对比Fig.4 Comparison of rural environment governance modernization level of different areas at criterion layer

3 结论与建议

3.1 结论

本研究在深入探讨乡村环境治理现代化内涵的基础上,建立了一套乡村环境治理现代化水平评价指标体系,并基于2019年的基础数据对全国1 818个县级行政区的乡村环境治理现代化水平进行评价。主要结论如下:我国乡村环境治理现代化水平的地区差异明显。总体来看,东部地区的乡村环境治理现代化水平最高,中部和东北地区的评分相近,西部地区最低。从准则层维度来看,上述4大地区在人居环境上的差异较大,在生态环境上的水平相近,在保障体系上的得分均较低。基于县域样本得到的2019年我国乡村环境治理现代化水平综合评价指数为0.350,属于一般水平。

3.2 对策建议

2019年6月印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》提出,到2035年乡村治理体系和治理能力基本实现现代化。对照此要求,到2035年,全国的乡村环境治理现代化平均水平需由一般升为良好,并实现乡村生态宜居的目标,即全国层面上的乡村生态环境明显改善,人居环境干净整洁有序,管理机制体制基本完善。为实现这一目标,基于本文研究成果,特提出如下对策建议。

1)构建互助合作机制与基础设施长效运营管理机制,促进乡村环境治理现代化在不同地区协调发展。我国乡村环境治理现代化水平的地区发展较不均衡,东部地区明显优于其他地区。为缩小差异:一方面,各地区要加大合作力度,实现互利共赢。积极探索东部、中部、西部、东北4大地区的跨区域合作,建立乡村环境治理现代化合作联盟,将东部地区的科技创新优势、典型县域治理经验与西部地区的资源环境优势紧密结合,形成点对点对接,将合作落到实处。另一方面,明确乡村人居环境治理责任主体,建立基础设施长效运营管理机制。推行县域农村垃圾、污水治理、卫生厕所的统一规划、统一建设、统一管理,推进城镇垃圾污水处理设施和服务向农村延伸。通过提升中部、西部、东北地区的人居环境治理现代化水平,有效地缩小4大地区在乡村环境治理现代化水平上的差异。

2)强化保障体制机制,补齐乡村环境治理现代化短板。本研究所构建的评价体系,侧重于考虑人居环境和生态环境,对保障体系的权重设置较低。但从总体上看,保障体系仍是我国乡村环境治理现代化中较为薄弱的维度。因此,为了有效提高我国乡村环境治理的现代化水平,可以从加强保障体系着手。一方面,政府应强化乡村建设的规划引领和多方主体协作,明确治理重点和实施路径,加大美丽乡村建设的投入占比,通过实现生态宜居来提升居民的幸福感与获得感;另一方面,地方政府要坚持以“两山”理论为指导,深入调研当地特色资源与产业,发挥地方优势,实现特色产业生态化、生态产业化,进而由经济优势辐射到乡村环境的现代化治理。针对生态环境质量优秀的地区,可合理开发特色旅游,打造美丽乡村。对于耕地肥沃且气候适宜的地区,可发展生态农业,探索农业绿色发展实现路径,积极发展适应性农业,培育稻渔综合种养基地、水禽生态养殖等。

本研究只是对乡村环境治理现代化测度的尝试与探索,今后,可继续完善乡村环境治理现代化评价指标体系,提高其实际应用价值,更好地助推我国乡村环境治理现代化水平的提升。