行政滥诉行为的构成与规制

[摘要]认定和规制滥诉是一项技术性强、复杂程度高的工作，陆红霞案作为我国认定和规制滥诉行为的典型案例，从诉的利益、诉的理由和诚实信用原则三个方面创新性地对滥诉行为进行了认定。滥诉作为内外因素共同作用下产生的现象，反映出当下行政诉讼起诉成本低、对滥诉的规定模糊、社会诚信建设的不足，今后应当通过加强法律宣传和释明、明确滥诉的构成要件和法律后果、加强律师队伍的诚信诉讼教育并将滥用诉权的行为纳入征信管理，通过不断积累实践经验，在有效防止滥诉、缠诉的同时保护当事人正当的诉讼权益，保障人民群众正常的维权通道。

[关键词]滥诉；构成要件；规制

引言

陆红霞诉南通市发改委一案，作为我国法院在法律没有明确规定的情况下，对当事人滥用诉权的行为进行规制的首次尝试，自南通市中级人民法院于2015年7月6日裁定驳回上诉，维持原裁定以来，备受法学界各学者的关注与讨论。2015年底的《最高人民法院公报》也刊载了该案，为今后可能发生的类似案件的裁判提供了依据和思路上的参考。陆红霞案作为规制行政滥诉的第一案，对研究行政滥诉的构成与规制，具有较高的指导意义，值得进一步的探究与思考。

一、法院裁判的规范基础：滥诉的构成

要认定当事人存在滥用诉权的行为，就必须先解决滥用诉权的构成要件问题。从裁判文书中可以发现，合议庭避开了寻找具体的规范基础的过程，将审判权的功能作为裁判的逻辑起点，由此展开了对当事人滥诉行为的审查与认定。综合裁判文书的内容，滥诉的构成具体可从诉的利益、诉的理由和违背诚实信用原则三个角度加以认定。

（一）缺乏诉的利益

诉的利益是确定当事人诉权的构成要件之一。诉的利益并不是本案当事人提出的诉讼请求的本身，亦不是当事人意图通过诉讼所欲达成的目的，而是当事人所提出的自身权益受到损害具有通过审判权加以救济的必要性，且这种救济对当事人而言具有实效性时，才可认为具有诉的利益。[1]法院在审理的过程中，可以对当事人提出的诉讼请求是否具有必要性和实效性进行审查，如果其起诉缺乏必要性和实效性，则可以认为当事人缺乏诉的利益。在陆红霞一案中，可以发现陆红霞的起诉明显缺乏诉的利益。

1.必要性问题

通过查明的事实可以发现，陆红霞申请的是“长平路西延绿化工程的立项批文”，而发改委提供的是“长平路西延工程批复”①，与陆红霞的申请有两字之差。其坚持认为发改委提供的文件应与其申请的文件的名称一字不差，如果不能将其纳入司法审查的范围，就难以保护当事人的申请政府信息公开的权利。但在保护其实现获取政府信息权利的同时也应当注意到其申请的政府信息的内容与其是否具有利害关系，是否真的是生活、工作、科研等的需要或者损害了其合法权益，显然这个西延工程与陆红霞并没有直接的利害关系，在该案中保护其获取政府信息的权利可以保护其程序上的权利，但在实体上是没有意义的，因此陆红霞也当然不具备司法救济的客观需要。

此外，在本案中也应当注意到，陆红霞是一个“特殊的”原告，在本案之前，陆红霞及其家属已经就类似问题频繁提起多次诉讼，加之其与港闸区政府存在拆迁争议，不难推定其近阶段频繁的起诉并不是为了行使申请政府信息公开的权利，而是为了谋取私利，向有关部门施压，表达对有关部门的不满。陆红霞目前的行为足以反映其客观上不存在此类诉讼所应当保护的真实、正当的利益，当然不具备通过审判权加以救济的必要性。同时，保护这样的诉权，显然也会造成行政和司法资源的浪费。

2.实效性问题

通过本案的判决，判令发改委重新作出答复能否使纠纷获得解决，是否可以解决陆红霞的实际问题呢？答案显然也是否定的。陆红霞提起本案诉讼以及其他一系列琐碎、重复的诉讼的根源，在于她想借此向有关部门表达不满、施加压力，谋取拆迁安置补偿利益，而并不是因为被诉的行政行为损害了其合法权益，更不是生活、工作、科研之必要。即使通过判决，责令发改委重新答复，陆红霞的频繁起诉仍然不会停止。因此，陆红霞的起诉并不具备实效性。

（二）缺乏诉的理由

诉的理由，作为诉的构成要素之一，是指当事人在起诉时所提供的事实和法律依据，如自身合法权益受到侵害、法律关系发生争议等。从陆红霞案来看，从表面上陆红霞的起诉确实有《政府信息公开条例》《行政诉讼法》《行政复议法》上的法律依据，并且也貌似具备了诉的理由。但这一切都是陆红霞的“幌子”，其真实的目的是向有关部门施加压力，谋求私利，这些起诉都只是她的手段，她运用表面正当的理由，企图实现不正当的目的。因此，其诉讼理由是不正当的。

（三）违背诚实信用原则

诚实信用原则要求当事人应当在不损害社会公共利益和他人合法权益的前提下谋求个人的权益。在陆红霞案中，在2013年至2015年1月期间，陆红霞及其亲属共提起至少94次政府信息公开申请、39次行政复议、36次政府信息公开之诉，且起诉理由高度雷同，在人民法院已经多次释明、陆红霞明知其起诉不会得到支持的情况下仍然继续如此，属于典型的重复起诉，也极大地占用了有限的行政和司法资源，损害了社会公共利益，滥用了诉讼权利，违背了诚实信用原则。

二、行政滥诉行为的成因

滥诉行为的发生，是外部制度因素和当事人内部因素共同作用的产物，具体分述如下：

（一）外部因素

1.低成本的起诉条件

首先，如果当事人在起诉时面临高昂的诉讼费用，其必然会将自己通过诉讼所预期能实现的收益和需要交纳的诉讼费用进行权衡，审慎决定是否起诉。[2]但是，我国目前的行政诉讼费用的缴纳制度是以定额收费为主，而不是根据案件实际的标的额来计算。②如果当事人认为，频繁地提起诉讼，就有机会获得比诉讼费多十倍、百倍甚至更多的收益，那滥诉行为就不可避免地产生了。

其次，在举证责任方面，因行政诉讼采用举证责任倒置的原则，当事人在起诉时只需提供最基础的证据，证明自己的起诉符合法定的条件，而具体证明行政行为合法性的责任是由被诉的行政机关完成。③举证责任的倒置，使得行政相对人起诉的门槛大大降低，增加了其滥用诉权以谋求自身利益的可能性。

2.对滥用诉权的规定模糊

虽然陆红霞案作为指导性案例，为法院依职权调查和认定行政滥诉行为打开了一定的空间，但以申请政府信息公开类的行政诉讼案件为例，因为《政府信息公开条例》中并未规定什么样的行为会构成政府信息公开的滥诉，目前实务中的做法大都是以起诉的数量和频次作为认定滥诉的标准。此种做法带来的最直接的后果是各地法院认定滥诉的标准不一致，甚至会出现较大幅度的波动。[3]

3.社会诚信建设不足

当前，随着我国征信体系的进一步完善，失信被执行人名单、征信记录等对“老赖”起到了良好的威慑作用。但总体而言，社会失信的成本仍然不高，目前的失信惩戒措施主要针对的对象是“老赖”，但面对滥用诉权的不诚信诉讼当事人，这些惩戒措施是否可以直接适用是有待商榷的。如果不能适用，那大部分不诚信诉讼的当事人除了面临驳回起诉或者法院的批评教育外，并不会受到实质性的惩罚。不难想象，在这样的情况下，当事人可能会铤而走险，尝试用滥诉的方式谋求预期的高额回报。

（二）内部因素——既有行政争议未解决

当事人频繁、重复就类似事由提起行政诉讼，其目的必然不仅限于表面的诸如申请政府信息公开本身。随着民主法治的健全，“依法办事”的观念已经深入人心，这在一定程度上也反映出我国民众整体素质的提高。在陆红霞案中，同一申请人针对高度类似的事项多次、频繁的申请政府信息公开或者一次性请求公开大量的行政文书，这种行为本身并不当然的违背政府信息公开制度的立法精神。并且通过这种途径，当事人无需考虑利害关系的问题，给了当事人更加便利、低廉、高效的方式接触、质疑行政机关、司法机关。

三、行政滥诉问题的治理之策

（一）加强法律宣传和释明

加强法律的宣传和释明，从源头上减少行政滥诉行为的发生是治理行政滥诉问题的首要之策。首先，要充分发挥社区的基层治理职能，定期组织普法宣传，引导群众理性地行使诉讼权利。其次，在立案登记时，可以增加诚信诉讼告知环节，向当事人释明不诚信诉讼行为的法律后果。[4]

（二）明确滥诉的构成要件

滥诉的认定是一项十分复杂的工作，立法机关、司法机关应当积极总结滥诉行为的表现形式，不断积累认定和处理滥诉问题的实践经验。可以从主体、主观、客观、结果四个方面出发对滥诉行为进行判断。主体方面主要包含当事人具备诉的利益、滥诉行为符合受案要件；主观要件则主要包括当事人的主观害意；客观要件包括：合法行为、起诉行为、同一行为、多次行为；结果要件主要指的是滥诉造成的危害结果。[5]

（三）明确“滥诉裁定”的法律后果

陆红霞案中，法院除了认定原告的行为属于滥用诉权并且驳回起诉以外，还对原告在此之后的有关政府信息公开的申请和起诉都做出了限制。但根据一些学者的相关统计，从后续案件的情况来看，法院对后案进行限制的情形并不多见。[6]

（四）加强律师队伍的诚信诉讼教育

目前，更多的当事人倾向于委托律师代理诉讼。因此，律师的建议对当事人的判断和决定会产生举足轻重的影响。加强律师队伍的诚信诉讼教育，使律师能够依法为当事人提供法律服务，而不是怂恿当事人钻法律的空子，必然会有效推动滥诉行为的减少。

（五）将滥用诉权的行为纳入征信管理

智慧法院建设的不断发展为诚信诉讼提供了良好的技术支持。在今后，人民法院可以探索建立全国联网的诉讼诚信数据库，将滥用诉权等不诚信诉讼的诉讼参与人记录在案，并与现有的征信系统对接，让滥用诉权之人在全国范围内“无所遁形”。

五、结语

陆红霞案为我国认定和规制行政滥诉行为起到了良好的指引作用。正确行使诉权，诉权就是维护当事人合法权益的利剑；滥用诉权，那诉权就将成为某些人不合理维权，甚至是向政府示威的武器。认定和规制滥诉是一项技术性强、复杂程度高的工作，需要不断总结实践经验，在有效防止滥诉、缠诉的同时保护当事人正当的诉讼权益，避免矫枉过正。

注释：

①具体事实内容可参见江苏省南通市中级人民法院（2015）通中行终字第00131号行政裁定书。

②参见《诉讼费用交纳办法》第十三条第五项。

③参见《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条。

参考文献：

[1]章剑生.行政诉讼中滥用诉权的判定——陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案评释[J].交大法学，2017，（02）：168-176.

[2]黄晨阳.信息公开滥诉问题的诉源治理之道[J].政法学刊，2022，39（04）：113-121.

[3]沈定成，衡永金.政府信息公开滥用诉权司法审查制度的构建[J].黑龙江社会科学，2022，（02）：58-63.

[4]沈佳.防范与规制滥诉问题研究[J].法律适用，2021，（12）：143-150.

[5]曹伊清，崔小峰.行政诉权滥用认定要件研究[J].学习与探索，2020，（05）：71-78.

[6]肖洒.信息公开缠讼司法规制的实效性考察[J].行政法学研究，2020，（03）：149-160.

作者简介：席学志（2000.5-），男，汉族，江苏徐州人，硕士在读，研究方向：行政法与行政诉讼法。