生态产品价值实现政策研究

梁家金

摘要：通过分析中国政府的生态产品价值实现政策文本，旨在为政府进一步完善生态产品价值实现政策提供参考。使用内容分析法和质性分析工具Nviv012 Plus，研究生态产品价值实现政策的问题井提出建议。研究发现，目前生态产品价值实现政策覆盖较为全面，但仍存在结构不合理、环境型政策工具使用较多、供给型政策工具使用不足等问题。研究建议，通过均衡使用政策工具、发挥供给型政策工具的功效和完善生态产品价值实现机制，提高生态产品价值实现政策的效率。

关键词：生态产品；价值实现；政策文本；政策工具；内容分析法

中图分类号：X32 文献标志码：A

前言

生态产品价值实现机制是“绿水青山”资源的价值转化，是促进生态保护与发展并行不悖的重要抓手。生态产品价值实现机制是习近平新时代生态文明思想的核心。贯彻落实生态产品价值实现机制，探寻生态产品价值实现机制的方式，对促进绿色经济循环发展、解决生态环境保护和开发的矛盾具有重要意义。

目前，中国生态产品价值实现机制处于起步与发展阶段，其在理论建构、评价调查、价值核算、价值实现路径方面都亟待深化和拓展，需要深化和拓展多学科、多领域研究。政府的政策导向和规划对于完善生态产品价值实现机制至关重要。对政策文件内容的定性分析可以反映当前生态产品价值实现机制的发展概况。研究使用质性分析工具Nvivo12 Plus对与“生态产品价值实现”相关的39份政策文本进行分析，探讨现有政策文本的特征及存在的问题，为政府完善生态产品价值实现机制提出政策建议。

1基于政策工具的分析框架

政策工具是政府用来解决特定社会问题或实现特定目标的方式或手段。学者们按照不同的标准和政策维度对政策工具进行分类。其中Zegveld和Rothwell的分类方法平衡了三种政策工具在生态产品价值实现政策中的作用。深化需求型政策工具和供给型政策工具的实际作用，这符合生态产品价值实现机制的政策目标。研究借鉴ZegVeld和Rothwell对政策工具的分类方法，结合中国生态产品价值实现机制的实际情况，构建生态产品价值实现政策分析框架，生态产品价值实现政策工具分为环境型、供给型、需求型，其细化为16种政策子工具。

供给型政策工具以资源供给为导向，通过基础设施建设、智力支撑、科技信息和资金支持等子工具，为生态产品价值实现机制提供基础保障。

需求型政策工具是指政府为满足市场多元发展的需要，通过试点示范、市场塑造、政府购买、提升公共意识、规制标准、产业规划等方式，为健全生态产品交易机制，引导社会各界参与生态产品市场交易，激发生态产品市场潜力，保障生态产品市场机制的有序推进，形成多元发展方式，激发社会力量和社会信心。

环境型政策工具是指政府通过财务金融、机制创新、法规管制、评价机制、公共服务、目标规划等间接影响政策发展的环境因素，提供有利于生态产品价值实现发展的政策环境。三种政策工具的共同作用原理见图1。

2数据收集

文章所有的政策文本来自国务院、北大法律信息网以及政府门户网站，为保证研究政策文本分析数据的准确性，各地市、县级政府发布的生态产品价值实现机制政策文件也将纳入研究中，研究选取政策文本的时间跨度为2019年4月至2022年8月，所有政策文件均为各级政府部门通过政务公开渠道发布的政策文本。文章所研究的政策文本是指与生态产品价值实现紧密关联并经由依法定程序批准公开发布的政策文本，包括意见、方案、通知、规划等，政策解读、批复、征求意见稿等政策文本不在列入研究范围。（相关政策文件见表1，因篇幅限制，仅展示部分政策文件。）

3政策文本内容分析

3.1政策文本词频分析

词频是对语篇的一种高层次的概括性，是对语篇中一些关键字的产生频率进行统计与分析，从而直观、便捷、生动地呈现政策内容的规划取向，从而揭示政策文本背后隐藏的逻辑关系。将39份生态产品价值实现机制相关政策文本导人NViv012Plus软件，利用Nvivo12Plus中停用词功能，停用对文本分析无意义的词汇，如“价值”“实现”“相关”“重要”等一系列对政策文本分析毫无意义的词组，经过分析以及停用词的筛选最终生成生态产品价值实现机制政策词云图（如图2所示）。根据政策词云图可以看出，生态、产品、机制、保护、建立、发展、环境等词语出现的频率较高。这说明政府重点聚焦在生态产品的开发与保护，注重发掘生态产品的价值，遵循绿色开发、人与自然和谐共生的原则促进生态产业化。

3.2政策文本内容分析

为进一步研究生态产品价值实现政策内容，文章对政策文本进行编码，相同段落表述相同政策工具的将以段落为最小编码单元。若同一政策文本内容包含多个政策工具时，将相应分别编码，确保编码的客观性、全面性。通过对文本进行定性量化分析，分析文本内容的内在联系和内在逻辑。文章在进行编码时参照了以往的研究经验，最终形成16个主题，1 050个政策工具编码单元（以下简称“编码单元”），在表2中显示了政策文件的编码结果，并结合了该文件中的编码结果表，对生态产品价值实现政策文本细节进行了深人的剖析。

总体来看，中国生态产品价值实现机制政策对各类政策工具的选择和使用进行了综合考虑，三类政策工具都有不同程度运用，从而对完善生态产品价值实现机制提供多维度、多层面的政策支持。如表2所示，三类政策工具包含在内的16种政策子工具都有不同程度的运用，共使用1 050次，其中出现频次最高的是环境型政策工具，共使用501次，占比（所有政策工具使用总和）47.7%；需求型政策工具次之，共使用391次，占比37.2%；使用最少的是供给型政策工具，共使用158次，占比15.1%。

4中国生态产品价值实现机制政策工具存在的主要问题

4.1供给型政策工具短缺

编码内容充分反应出各级政府在建立健全生态产品价值实现机制过程中存在的主要问题，如过度依赖于政府资金投入，缺乏资金保障，生态产品基础信息缺乏统一管理、监测平台，交通基础设施和基础通信设施等配套设施建设滞后，生态产品价值实现高技能复合型专业人才缺乏等问题暴露明显。由此可见供给型政策工具对生态产品价值实现机制的推动作用并未得到充分发挥，且供给型政策工具的内部结构也不均衡，政府对科技信息、资金投入等政策工具较为重视，这对生态产品价值实现机制的建立健全无疑有重大的推动作用，但是，中国政府在推进生态产品价值实现的过程中，却没有对人才培养与引进、基础设施建设、科技信息给予足够的关注。这不仅影响了生态产品价值实现的发展，也阻碍了生态文明建设的推进。

4.2政策工具结构失衡

就39份政策文本的编码结果来看，政策工具的整体结构不合理，其政策工具的使用呈现两极分化，使用政策工具差异性明显。通过深入研究和量化分析发现，环境型政策工具和需求型政策工具合计占比84.9%，这充分体现了中国当前正处于建立健全生态产品价值实现机制的发展阶段，政策设计的侧重点主要包括两方面，一是聚焦于生态产品价值实现的机制设计，即通过系统总结梳理试点地区的成果与经验，在价值核算、生态补偿标准、生态产品交易、质量体系认证等方面制定政策。另一方面，着力构建一条在政府领导下、企业以及社会各界参与、坚持市场化运作的可持续生态产品价值实现路径。但是供给侧政策工具的缺乏，使得生态产品价值实现机制缺乏基础保障，导致后续政策发展缺乏动力。

4.3环境型政策工具数量偏多且内部结构不均衡

通过表2可以看出，环境型政策工具的使用频率最大，这说明政府更加偏好使用环境型政策工具来塑造政策环境，强化了环境型政策工具对生态产品价值实现的政策保障功能。“法规管制”、“机制创新”使用频率较高，这符合在前期探索生态产品价值实现中存在的产权界定不明、权能交易不规范、有偿使用制度不健全、监督与管理机制定义模糊等问题，通过在政策中加强生态产品价值实现中产权认定、生态保护补偿、生态环境损害赔偿制度，发挥政府的监管效能，保障生态产品价值实现体系的制度健全和法治健全。

政府角色定位应是生态产品市场主体的培育者、自然资源产权界定的执行者和生态产品市场的规制者，因此在建立健全生态产品价值实现机制的政策文件中，政府通过完善评价机制，实行地区经济发展和生态产品价值“双考核”。将生态产品价值核算结果作为政府官员绩效考核指标，要充分发挥政府主导作用，从上到下，引导政府积极探索生态产品价值实现，推动机制更好的落地生效。政府使用目标规划和公共服务政策工具频率相对较低，其中在公共服务政策工具使用单一，政策聚焦在生态环境及产品质量监测、信息平台建设，但是对于管理、咨询、人才培训等公共服务涉及较少。在目标规划方面，制定的计划多是战略性计划，针对具体计划的实施缺乏表述。

5政策建议

5.1平衡政策工具使用比例

政府在制定生态产品价值实现机制相关政策文件时应该综合运用政策工具来推动生态产品成为新的经济增长点。加快构建新发展格局，促进高质量发展，促进生态产品价值实现机制的成熟，政府应当统筹运用三大政策工具，平衡三大政策工具使用的结构比例，加强三大政策工具之间的衔接，发挥政策工具结合的作用。

5.2发挥供给型政策工具的基础保障性功效

供给型政策工具是各级政府构建生态产品价值实现机制基础与保障，供给型政策工具使用频次较低间接反映出生态产品价值实现机制有待进一步完善。在科技信息政策条例中，建立生态产品信息调查监测机制较多，政策工具使用相对单一，应当加强政策工具的创新，除重视信息平台的建设外，还应当加强人才的引进与培养、相关科学技术的研发等。其次政府应当加大对于生态产品开发保护方面的技术研究，如先进生态产品种植养护工艺、生态产品保护开发技术的研发应用。政府也应关注配套的基础设施政策。在积极探索生态产品价值实现机制的地区，政府除增加对交通、能源等基础设施和基本公共服务设施建设的必要支持外，还应适当加强资金投入，特别是在探索生态产品价值实现机制的中西部地区，中央和省级政府要继续完善全国陆海空交通网络基础设施建设，推动通信设施、交通等基础设施向西延伸，促进生态产品交易市场网络畅通，弥合中西部地区生态产品差距。此外，还应当重视智力支撑在生态产品价值实现机制中的关键保障力量，各级政府应当针对各地区实际，制定生态产品价值实现机制相关人才引进政策，细化智力支撑具体细则，发挥智力支撑在建立健全生态产品价值实现机制的重要作用。

5.3健全生态产品价值实现机制

首先，要注重政策制定与执行的系统性、衔接性和连续性。以《意见》为政策制定依据，通过总结试点地区生态产品价值实现成果不断完善政策，确保政策的长效运行。加强政策执行的监督与评价，确保政策执行效果。其次，加强部门间政策执行协调性。生态产品价值实现机制的建立和完善，几乎涵盖所有职能部门。政府要加强部门和协调，明确各部门的权责，细化分工名单，并设立生态产品价值实现领导机构，负责协调各部门之间的分工合作，确保执政执行有序运行。最后，构建从中央到地方充分协调的政策工具体系。从政策工具的运用情况来看，试点示范、机制创新等政策工具使用频率较高，政府采购、目标规划、监管标准等政策工具使用频率较低。在智力支撑、科技信息、基础设施建设、公共服务等政策工具运用上又具有较大差异，为此，必须通过强化中央政府与当地政府之间的协调，构建由中央政府向各地提供的全方位协调的政策手段。

6结语

中国生态产品价值实现政策经过初期试点到现在体系逐渐健全，依靠各地区生态主体功能定位和生态要素类型不断拓宽生态产品价值实现渠道，生态产品价值实现体系逐步完善。在制定生态产品价值实现政策时，政府综合考虑了各种政策工具的选择和使用。三种政策工具的应用分别对生态产品价值实现机制的发展发挥了不同的作用，政府更多地依赖环境型政策工具，而供给面的政策工具使用较少，这意味着政府在推动生态产品价值实现机制方面的政策支持力度较小。在今后的政策制定中政府应当承担“掌舵者”的角色，加强政策供给，并积极参与政策的落实过程，保障生态产品价值实现的有效施行。