协同治理视角下黄河流域生态保护与治理的问题及对策研究——以黄河流域乌海段为例

王 莉

黄河是中华民族的母亲河，以约占全国2%的径流量，承载了全国9%的人口，灌溉了全国15%的耕地。黄河流域横跨我国北方东、中、西三大地理阶梯，是我国重要生态屏障的密集区和“一带一路”陆路的重要地带。黄河流域自然生态脆弱，水资源短缺，土地、能矿、生物等资源禀赋区域差异明显。长期以来，黄河流域经济社会发展整体滞后，贫困面广、量大、程度深，是我国生态安全保障和经济社会发展的重点和难点地区。为从根本上解决黄河流域面临的自然生态保护与经济社会发展之间存在的结构性矛盾问题，2019 年9 月18 日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发表重要讲话，将黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略。2020年1月，习近平总书记主持召开中央财经委员会第六次会议并发表重要讲话，强调黄河流域生态保护和高质量发展要高度重视解决突出重大问题，实施生态保护修复和污染治理工程，全面实施深度节水控水行动，推进水资源节约集约利用。2021 年10 月，习近平总书记在山东主持召开深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，要求沿黄河开发建设必须守住生态保护这条红线，必须严守资源特别是水资源开发利用上限，用强有力的约束提高发展质量效益。2023 年6 月6 日，习近平总书记在巴彦淖尔市主持召开加强荒漠化综合防治和推进“三北”等重点生态工程建设座谈会强调，要突出治理重点，全力打好黄河“几字弯”攻坚战。

一、黄河流域乌海段生态保护和治理的关键制约瓶颈

虽然乌海市在推动黄河流域生态保护和治理方面作了一些卓有成效的工作，但仍然存在一定差距和不足，主要表现在：

（一）库区泥沙淤积日益突出。水库自蓄水运行以来，泥沙淤积问题日益凸显。2016年7月实测正常蓄水位1076 米以下库容为4.41 亿立方米，2019 年3月实测正常蓄水位1076 米以下库容为3.37 亿立方米。库容累计减少1.5 亿立方米，剩余库容仅为原库容约70%。根据勘测数据分析，泥沙主要淤积在距坝址（乌海湖大桥至原乌达黄河大桥）7 千米至18 千米处，该区域累计淤积泥沙1.21 亿立方米，占总淤积量1.5亿立方米的81%。

每年冬季随着防凌需要库水位下降在1073 米左右后，造成乌海湖大桥至原乌达黄河大桥区域的河床大面积裸露，淤积下来的细粉尘土，极易形成扬尘天气，造成大气扬尘污染。有效库容的减少，降低了防洪减灾的能力，对黄河内蒙古段的防凌安全也产生影响。目前，库区淤积还在逐步向坝前推进，水库的淤积速度和程度会进一步加快，裸露滩区范围将会进一步增加，从而加重扬尘污染。因此，库区清淤工作非常紧迫、刻不容缓。

（二）生态环境保护任务繁重。乌海市煤炭含硫量普遍较高且自燃点低，煤层及露采排土场煤矸石自燃产生的污染物对城区空气质量造成严重影响；加之矿区煤层自燃治理技术及成本要求较高，在短期内从根本上改善矿区大气环境质量有一定的难度。此外，乌海及周边地区高耗能、高排放企业集群式分布，结构性、区域性交叉污染问题比较突出；乌海市生态环境先天脆弱，巩固拓展生态建设成果面临气候、资金等诸多困难。

（三）工业用水指标缺口较大。乌海市要想发展，离不开利用水资源，但乌海的现状是缺水严重，因此黄河这条唯一过境的河流就成了乌海市的主要水源，但水资源开发利用已超80%，整体处于超负荷状态。乌海市高耗水产业占比较大，现行水资源管理政策明确规定新上工业项目不得使用地下水，且我市无初始工业用黄河水指标。虽然2016年以来自治区累计配置跨盟市水权转让黄河水指标3044.45万立方米/年用于工业生产，但这一指标远不能满足工业发展所需。据统计，目前我市工业用水缺口约为9000 万立方米/年。置换水权可挖潜力有限，下一步用水来源紧张。

（四）转型发展面临诸多难题。黄河流域整体的协调体系尚未形成，还多以传统的种植业为主，经济活力相对欠缺，部分传统产业仍处于产业链的中低端，产品质量不高，附加值较低。战略性新兴产业发展滞后，配套实施的大项目好项目不多，新旧动能转换速度还不够快。营商环境不够优化，企业和群众来回跑、多处跑的现象尚未杜绝。工业园区基础设施承载能力不强，历史欠账较多，与高质量发展要求相对照还存在较大差距。

（五）黄河文化开发利用不足。黄河流域文化资源在我市境内以桌子山岩画、秦长城、古汉墓、明代烽火台等历史文化资源为主，具有地域特色的现代文化资源相对较少。此外，我市对黄河流域文化的研究不够深入，尚未充分挖掘运用其蕴含的时代价值。

二、黄河流域乌海段协同发展战略体系的构建

习近平总书记深刻指出，黄河一直体弱多病，水患频繁，当前黄河流域仍存在一些突出困难和问题。这就要求我们要统筹谋划，构建协同发展战略体系。因此，要破解黄河流域乌海段生态保护和高质量发展的一系列难题，必须以习近平总书记提出的“坚持山水林田湖综合治理、系统治理、源头治理”为指导思想，结合黄河流域的地理条件及自然资源，通过分析研究黄河流域生态保护和治理现状和存在的问题，在充分借鉴国内其他沿黄城市发展情况的基础上，对黄河流域乌海段生态保护和治理提出如下对策建议。

（一）区域协同战略，统筹推进生态保护和治理

纲举目张、执本末从。推动黄河流域生态保护和治理，科学规划发展布局是前提。要进一步转变思想观念，强化底线思维，优先考虑水资源承受能力，综合考虑经济成本和环境成本，统筹谋划区域空间布局、生态环境保护、经济高质量发展、文化传承利用、保障改善民生等工作。坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，紧密结合地区实际，加强对上沟通衔接，科学编制黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要。及时跟进自治区国土空间规划编制工作，合理划定市级生态保护红线、城镇开发边界、永久基本农田保护红线，推动人与自然和谐发展。

（二）协同推进生态环境大保护大治理，筑牢祖国北方重要的生态屏障

黄河流域生态保护是一项系统工程，也是一项事关长远和全局的优先工程。要深入贯彻落实习近平生态文明思想，站在全局高度，运用系统思维，统筹把握左右岸、陆上水上、地表地下、水气土等各方面各环节，协调推进生态修复和环境保护。

1.加大生态修复建设力度。充分考虑生态功能定位，更加注重从涵养水源、水土保持入手，统筹推进山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，提升黄河生态系统质量和稳定性。坚持宜林则林、宜草则草，大力实施黄河流域国土绿化行动，加快推进天然林保护、京津风沙源治理等国家重点林业工程，增强水土保持能力。加大生态涵养区保护力度，科学推进湿地公园建设管理，减少人为破坏，维护好生态系统的完整性。

2.着力解决突出环境问题。把打好蓝天、碧水、净土保卫战作为重要抓手，扭住关键、聚力攻坚，坚决打好污染防治攻坚战。持续优化产业结构、能源结构、运输结构、用地结构，大幅减少主要大气污染物排放总量。深入推进区域大气污染联防联控联治，认真组织乌海及周边地区空气质量改善专项行动，积极开展区域联合执法检查，探索实施区域重污染天气应急联动机制，形成共治共享合力。突出抓好生活污水处理、工业污水治理，加强源头管控、排放监测，全面推进城镇污水处理设施建设、改造，推动建成区和工业园区污水管网全覆盖、全收集、全处理，做到应收尽收、达标排放，确保黄河乌海段水质安全。严格落实“河长制”，继续开展黄河入河排污口整治专项行动，严厉打击危险废物非法倾倒等违法犯罪行为。积极开展“四控行动”，持续解决好农业面源污染问题。

（三）协同推进产业基础再造和产业链提升

1.大力实施创新驱动发展战略。发挥好企业科技创新主体作用，引导和组织企业与高校院所联合，共同开展技术研发、成果应用。以“科技兴蒙”行动为纲领，集聚高端智力资源，探索建立氢能技术中心分中心，建立科技成果供需信息库，加快科技成果转移转化，推动“异地孵化、乌海转化”模式有效运行。

2.全力培育做大新兴产业。集成推进现代能源经济示范城市和氢经济示范城市建设，抓紧布局加氢站，加快氢气工厂、电堆生产、氢能汽车等项目落地实施。加速推动华恒、君正、三维等一批可降解新材料项目建设。推动数字经济和实体经济深度融合，积极建设智能工厂、数字车间。加快产业延链补链强链发展研究，逐步构建基础产业和新材料及精细化工协同发展的现代化产业体系。

3.着力发展现代服务业。加快生产性服务业与制造业融合发展，引进培育研发设计、备品备件供应、节能减排服务、金融服务等企业和机构，加速形成便捷化、专业化的生产服务供应链体系。着力培育平台经济、首店经济等新业态，建设特色街区、网红街区，全面提升消费、旅游等优质服务产品供给，促进线上线下消费融合发展。聚焦乌海的历史文化和地区特色，发挥“山、水、沙、城”独特景观优势，积极策划精品旅游路线，以乌海湖景区为重点，组织好主题生态文化旅游活动，不断加强与其他沿黄六盟市在旅游线路延伸、客源互送等方面的合作力度，进一步提升“来沙漠看海”旅游IP影响力。

（四）协同打造“经济—生态—文化”为一体的沿黄生态走廊

1.加强对黄河文化时代的精神研究阐释。黄河文化是中华文明的重要组成部分，是中华民族的根和魂。习近平总书记在中共中央政治局8 月31 日召开的关于审议《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》会议上，强调指出，要大力保护和弘扬黄河文化，延续历史文脉，挖掘时代价值，坚定文化自信。要实施黄河文化保护传承弘扬工程，深入挖掘黄河文化蕴含的时代价值，讲好“黄河故事”，延续历史文脉，坚定文化自信。支持优秀传统文化作品创新，采取多种艺术形式，打造多层次、成系列、开放式的优秀传统文化普及推广作品，书写好体现黄河文化时代价值的精品佳作。将黄河文化与蒙元文化、移民文化、工业文明紧密结合起来，发展黄河文化创意产业，促成黄河文化活态传承、可持续发展。

2.打造沿黄生态走廊，推动生态保护与文化旅游融合发展。统筹沿黄流域山水林田湖草沙综合治理，打造黄河流域生态风景线，以生态走廊建设为基础，推动沿黄文化旅游高质量发展，让生态效益转化为经济效益，反哺乌海市经济社会发展。

生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。黄河流域构成我国重要的生态屏障，保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。作为在母亲河滋养下发展兴起的乌海市，只要深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持生态优先、绿色发展，以水而定、量水而行，统筹抓好生态保护和高质量发展，就一定能够让黄河成为造福人民的幸福河。