县级市工业用地出让存在的问题及对策研究

杨媛

摘 要：新时代快速工业化和新型城镇化进程加快，工业化作为城市化的主导力量助力县域城市高质量发展，昭示着工业用地管理必须与新发展阶段相适应。新时代下如何提高工业用地利用效率，加强工业用地出让的管理，完善工业用地市场配置机制显得尤为迫切。文章以湖北省枝江市为例，通过调研研究发现，工业用地组织出让方式单一、出让依赖新增建设用地、工业用地出让管理缺乏绩效评价。对此提出改善政策：（1）推行可落地的工业用地出让新模式；（2）加大低效闲置用地处置，盘活存量建设用地；（3）全面落实工业用地提质增效；（4）建立供后监管制度和绩效评价。

关键词：工业用地；出让管理；问题；对策

中图分类号：F2     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.08.009

0 引言

中国的现代化建设已迈入新时代的“腾飞期”、全面深化改革的“深水期”，而工业化、城镇化、全球化浪潮正有力地考验着新时代背景下现有的国家治理体系尤其是当下政府的治理能力。工业作为县域城市发展的主力军，土地依然作为支撑其经济社会发展的重要生产要素，工业用地除了出让金收益，还有后期可持续性的企业税收收益和增加社会就业的社会收益。实施有效地工业用地出让政策、更为精准的工业出让管理措施能够有利于提高工业用地利用效率、充分缓解工业用地供求矛盾，这无疑也对地方政府经济高质量发展来说提出了更高的要求，也对工业用地出让管理提出了更高的要求。快速工业化和新型城镇化进程的新时代背景下，县域城市如何提高工业用地利用效率，加强对工业用地出让的管理、完善工业用地市场配置机制实现高质量发展显得十分必要。

1 县级市工业用地出让现状分析——以湖北省枝江市为例

（1）研究区工业用地出让基本概况。2007年以来，我国工业用地出让方式主要是市场化程度比较高的招标、拍卖、挂牌形式，枝江市自土地招拍挂制度确立以来，工业用地均采取招拍掛方式出让，通过调研发现，以2017-2021年枝江市工业用地出让数据为例：从供地数量上来看，工业用地数量逐年攀升——2017年工业用地供地16宗，占比516%，2018年工业用地供地42宗，占比636%，2019年工业用地供地42宗，占比5454%，2020年工业用地供地59宗，占比644%，2021年工业用地供地58宗，占比7733%；从供地面积直观来看，工业用地供地面积占总供地面积比例很大——2017年工业供地面积1315亩，占比748%，2018年工业供地面积4749亩，占比873%，2019年工业供地面积3536亩，占比797%，2020年在疫情冲击下，工业供地面积2274亩，占比6651%；2021年工业供地面积6454亩，占比9043%。由此可见，枝江市正处于加快工业化的进程中；从土地出让金收益来看，2017年收益184亿元，2018年收益651亿元，2019年521亿元，2020年收益369亿元，2021年收益1194亿元，在不考虑疫情等多重因素作用下，仅从出让金收益来看，工业用地出让对促进枝江市经济发展相关性强，具有重大作用。

工业产业概况。仅以枝江市姚家港化工园区为例（姚家港化工园是2008年省发改委批准成立的专业化工园，是2019年全省首批认定合格化工园区），园区规划面积4168平方公里，建成面积28平方公里。目前，园区共有生产经营单位104家，其中规上工业企业42家，限上商贸企业15家，规上服务企业6家，在建工业项目38个（总投资622亿元）。2021年园区实现工业总产值400亿元，利税35亿元。这彰显着工业产业在枝江市有举足轻重的地位，同时也表明在当前土地资源要素紧缺的情况下，工业用地管理、工业用地提质增效迫在眉睫。

（2）工业用地出让存在的问题。黄羽等认为“工业企业的发展应主要依靠劳动力、资本、技术和市场等因素，不应依赖于土地的保值增值，应该以保障生产资料供给、控制企业生产成本、拓宽产品市场、最大限度地提高企业综合经济效益为主要追求。采用土地租赁，既可减少企业一次性交几十年地租的经济压力，降低企业的前期投资，也有利于发挥土地调控的作用，推进经济结构转型和产业结构调整，防止和减少低效利用和闲置土地的产生”；屠帆等认为“中国各地工业发展水平的差距较大，产业方向也有很大差异性。全国性的工业用地控制指标并不适用于每个地区，应给予地方政府更大的弹性，结合当地工业发展的实际情况制定出相应的控制指标，引导工业用地的合理利用。”疫情冲击和宏观经济下行的形势下，在土地资源指标有限的情形下，县域城市如何抓住工业用地出让实现高质量发展依然存在问题。结合枝江市工业用地出让实际，通过从枝江市企业、政府两种角度进行调研发现，主要存在以下几方面的问题：

工业用地出让方式较单一。从原国土资源部发布实施的《全国工业用地出让最低价》明确工业用地必须采取挂牌出让方式，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》明确“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让”。仅汇总2017-2021年出让数据来看，枝江市工业用地出让100%采用挂牌出让方式。从枝江市土地交易中心调研发现，工业用地挂牌出让流程至少要经历出让公告期20天、挂牌期10个工作日，成交公示5天。这种单一的挂牌出让虽然流程规范化、标准化，但发现也会有潜在的问题：一是企业拿地审批时间较长（不包括出让前期发改局在立项、环评等和后期办证审批环节），一个项目供地组织挂牌出让至少要37天，耗时较长；二是削弱市场化竞争，在整个出让过程中会有潜在的企业知道报价后退出市场，减弱市场竞争，不利于工业用地市场化配置；三是政府对工业用地有一定的干预（工业用地招商引资政策），工业用地市场化竞争程度不充分，致使工业用地价格较低。相比于沿海地区工业用地的弹性出让和先租后出让模式，枝江市工业用地的出让方式较单一，潜在的问题也较多。

工业用地来源依赖新增建设用地。从新型城镇化进程来看，人口产业集聚、建设用地扩张是不可避免的，但长期通过城乡建设用地增减挂钩新增建设用地指标，能保障重大项目落地，助推乡村振兴，但囿于增减挂钩现行的政策，长期全面开展城乡建设用地增减挂钩有一定的难度，一是实施周期长，二是资金投入多，并且长期扩张建设用地也会与现在耕地保有量存在矛盾，致使耕地占补平衡压力变大，未来土地使用成本变高；从土地市场监管系统来看，工业用地土地来源指标依赖于增减挂钩或农转征，较多是新增建设用地，盘活存量用地和闲置用地，探索创新增减挂钩等土地政策远远不够。对于县级市而言，坚持“指标跟着项目走”，加强自然资源要素保障，可以支持重点项目、招商引资项目建设，对于经济高质量发展具有十分重大意义，但在土地资源紧缺、供需矛盾的当下，对于强化土地集约节约是十分不利因素，与绿色发展的路径也并不相适。枝江市在2022年已采取系列措施提升利用水平，一是加大力度处置闲置用地，二是开展土地集中执法；三是全面实行“标准地”出让。结合枝江市目前产业园区实际情况，从目前出让的数据来看，严格的控制指标还是不利，亟须实现差别化供地、工业用地全程精细化管理。政府同时要研究如何立足于全程化、精细化、精准化的思路规范工业用地管理，盘活存量建设用地，尤其是面对建设用地增量需求大、土地指标缺口大这一问题探索出合理的思路举措是值得思考的。

工业用地监管存有盲区。枝江市为加快推进土地出让和存量建设用地消化处置专项治理，建立存量土地处置一地一策清单，盘活好存量建设用地取得了一定的效果。从访谈来看，主要反映在一是工业用地土地开发利用保护情况没有进行单列监测评估，建立一套良好的绩效评价制度，也没有从土地利用与经济运行分析形成每一宗地的报告；二是工业用地全生命周期管理还未建立体系，批后监管和视频监控系统、卫星遥感监测手段主要还是聚焦完成考核指标，针对报批土地、闲置土地、违法用地上，供后监管和绩效评价没有形成规范完整的制度，对工业用地信息化建设还有待加强；三是土地开发建设和土地出让的时序、节奏没有精准把握；四是政府还存有重管理、轻经营的传统理念，管理形式也较单一。枝江市自2019年工业用地“标准地”出让实施以来，工业用地几乎都是“标准地”（带控制指标）出让，但在供地过程中注重实现“净地”出让（“净地”出让相关规定：土地权属清晰，安置补偿落实到位，没有法律、经济纠纷，地块位置、使用性质、用地容积率等规划条件明确，具备通水、通电、通路及场地平整等动工开发所必需的其他基本条件）、明确履约要求，却在全程监管这块有所忽视，即没有对照“3+X”控制性指标实现全程协同联动监管，进行全覆盖项目建设、竣工验收、达产复核等环节的全程监测监管。

2 县级市工业用地出让管理对策

（1）盘活存量挖掘潜力，提升工业用地利用效率。未来，在建设用地总量控制的前提下，进一步优化建设用地指标在县级市的配置格局；同时要注意到本地自然资源禀赋的限制，要致力于盘活存量。一是要深度拓展县级市主体功能区的“全面性”，切实发挥国土空间规划的龙头管控作用，明确工业用地企业在功能区和规划区范围内活动，使得土地资源利用达到理想效果；二是要从严从紧加大闲置低效用地处置力度，确保全面提升土地利用水平；三是要积极探索创新增减挂钩等土地政策，充分挖掘闲置农村居民点整理潜力、集体经营性建设用地入市的政策优势，探索建立集体经营性建设用地入市制度；四是要充分挖掘存量土地潜力，摸清城市低效闲置建设用地情况，做好批而未供的土地供应；五是可向上级争取调整增存增违挂钩，对于违法占用林地、耕地，没有按要求整改的，可以相应核减增减挂钩指标，积极将依法收回的闲置、划拨和收购土地纳入储备，有利于存量建设用地挖潜。

（2）推行可落地的土地出让新模式，打造产业价值洼地。已知企业生命周期有限，但目前工业用地出让年限过长，为充分释放工业用地潜力和价值，以整合资源节约集约为手段，可探索试点弹性出让制度、先租后让模式；积极规划存量工业用地，推动工业园区转型。县级市可到沿海地区去学习创新用地政策、土地出让方式，结合本地实际破解目前工业用地难题。例如，可以学习沿海先进城市探索工业用地差别化供地的模式，即根据产业用地市场来配置出让方式，根据产业类型、规划限制、企业用地需求，在与企业做好调研和座谈的基础上，让企业自己灵活选擇长期租赁、租让结合、先租后让、弹性出让等多种方式来获取土地或者几种方式结合，实现差别化供地，政府根据产业类型及其生命周期，经过测算，来匹配不等的工业用地出让年限；也可以根据一次性出让，分不同阶段评估考评倒逼企业规范土地开发管理，这样既对政府招商引资和产业转移有利，也更有利提升土地利用效率，也能够使得土地价值被看见和认可。

（3）建立供后监管制度，推动监管方式变革。成立由发改委、经信局、财政局、自然资源和规划局、应急局、住建局等相关部门为成员单位的工业用地项目管理委员会，共同审核并监管工业用地的资格准入、履约监管、绩效评价等事宜，建章立制。明确要求在部门联合监管下，结合县级市实际，主要对工业用地准入、签约、项目全生命周期管理、绩效评价等进行监管考评，完善相应的配套制度和政策致辞。建立土地管理月调度制度，成立专项工作领导小组，跟踪每一宗工业用地的审批、征收拆迁、储备、供应、开发利用情况、土地办证，或者利用“一张图”实现全面覆盖，有利全程化监管和全程生命周期管理。

参考文献

［1］黄羽.我国工业用地出让若干问题研究—以江苏省扬中市为例[D].南京师范大学，2013.

[2]屠帆，葛家玮，刘道学，等.土地出让市场化改革进程中工业地价影响因素研究[J].中国土地科学，2017，31（12）：3341.

[3]陈涵，郑凤萍，姚海琴，等.芜湖市工业用地供给制度改革效果评价研究[J].现代商贸工业，2017，（10）：150152.

[4]王萍.合肥市经济开发区工业用地集约利用探讨[J].现代商贸工业，2010，22（23）：121122.