英国创办开放大学决策在工党治下的贯彻与发展(1966—1969年)

周 俊，王艳芬

(苏州科技大学 社会发展与公共管理学院，江苏 苏州 215009)

由于第二次世界大战的结束和福利国家政策的施行，英国的出生人口在战后迎来了爆发式增长，由此出现的“婴儿潮”深刻地改变了英国的人口结构，并对英国未来数十年的教育政策产生了深远影响。1963年，工党党魁哈罗德·威尔逊(Harold Wilson)在工党年会上首次公开提出开放大学(the Open University)的构想：一所依靠无线电技术进行远程教育，面向成人招生并有权授予学位的大学。开放大学以培养更多技术人员短期目标，最终是为了追赶美苏，改变英国在冷战中科技方面落后的局面。

工党在1964年获选后便开始着手推进开放大学政策，威尔逊任命珍妮·李(Jennie Lee)负责建校事宜，后者建立了开放大学咨询委员会(Advisory Committee)以评估建校的可行性。1966年2月25日，开放大学白皮书(A University of the Air)发布，标志着开放大学建校第一阶段结束，随之而来的1966年大选开启了建立开放大学的第二阶段。

国内有关开放大学建校的研究主要是从教育史的角度出发，(1)参见滕大春：《外国教育通史·第六卷》，山东教育出版社，2005年5月第2版；黄福涛：《外国高等教育史》，上海教育出版社，2003年11月第1版；王天一：《外国教育史·下册》，北京师范大学出版社，1985年等。探究开放大学教育体系的特点及对后世的影响，梳理了开放大学建立时期的主要思想和相关人物，点明了建校过程中的关键时间节点。除此以外，有部分学者详细介绍了开放大学建立时期的博弈。(2)参见孙福万：《英国开放大学研究》，北京：中央广播电视大学出版社，2015年12月第1版；韦润芳：《开放大学再认识：溯源篇》，《学术论坛》2010年1月；孙福万：《英国开放大学创办的历史背景》，天津电大学报2011年第15卷第4期；孙福万：《英国开放大学创建时期的政治博弈》，天津电大学报2014年第18卷第2期。这类研究的史料主要来源于佩里(Walter Perry)的书籍，认为开放大学大致完成了吸引工人阶级学生的目标。由于国内研究主要是从佩里或者开放大学内部人员的角度去看待开放大学，所以对开放大学的判断存在一定的片面性。

国外从政党视角对开放大学进行的研究主要集中在开放大学对社会改革的意义。(3)参见D. Sewart，Continuity of Condern for Students in a System of Learning at a Distance，Hagen：Zentrales -Institut fur Fernstudienforschung，1978；D.Sewart，“Distance Teaching：a Contradiction in Terms？” Teaching at a Distance，Vol. 19，1981，pp. 8-18；B. N. Lewis，“Course Production at the Open University Ⅰ：Some Basic Problems，” British Journal of Educational Technology，Vol. 2，No. 1，1971，pp. 4-13等。这些学者大都认同开放大学是教学制度的一大创新，但是开放大学是否提升了工人阶级参与高等教育的比例，西方学者始终难有定论。(4)有关开放大学学生阶级性质的争论可参见Naomi E. Mclntosh，“Evaluation and Institutional Reseach：Aids to Decision-making and Innovation，” International Journal of Institutional Management in Higher Education，Vol. 1，1977，pp. 119-127；Naomi E. Mclntosh，“Evaluation and Institutional Reseach：the Problems Involved in Evaluating One Course or Educational Program，” International Journal of Institutional Management in Higher Education，Vol. 2，No. 1，1978，pp. 5-19等。

本文试图运用文献分析法，借助从英国国家档案馆搜集的内阁档案和议会辩论集(5)https：//discovery.nationalarchives.gov.uk/find-an-archive；https：//www.open.ac.uk/library/digital-archive/exhibition/177.，相关行政人员的自传和日记中与开放大学相关的内容，力求从多角度客观公正地展示两党在1966—1969年间有关开放大学的政治博弈。(6)与开放大学相关的两党政要的日记和传记可参见Ben Pimlott，Harold Wilson，Harper Collins，1992；Philip Ziegler，Wilson：The Authorised Life，Harper Collins Publishers，1995；Harold Wilson，The Labour Government 1964-1970：a Personal Record，London：Weidenfeld and Nicolson，1971等。

一、1966年大选中的高等教育议题

在1966年大选中，开放大学成为工党宣言的一部分，工党借选举向选民宣传本党的高等教育理念。工党在竞选宣言《决定时刻》(Time For Decision)中提出，工党将提升离校年龄至十六岁，让十八岁之前的青年工人接受非全日制教育成为常态。工党专门设立了“高等教育”板块，在该板块下有“开放大学”子栏目。工党明确告诉选民：“我们将通过电视和广播等公共设施、高级函授课程和新的教学技术建立开放大学。这所开放大学将让每个人都有机会获得学位，这将意味着数百万人第一次享有真正的机会平等。”[1](P44)保守党的竞选宣言是“行动胜于言语”(Action not Words)。保守党的高等教育政策包括建立更多的大学，招聘更多的教师。建立电视教育中心以鼓励中学、学院和大学充分利用电视广播和闭路电视进行教育，恢复被工党政府削减的大学和继续教育建筑项目[2](P169)。

综合两党的宣言来看，工党主张教育国有化，保守党主张赋予地方部门更多权限。工党暂停了保守党的院校改革计划，保守党反对工党的综合学校改革。但是在高等教育政策上，尤其是利用广播与电视进行教育方面，两党在形式与内容上几乎没有区别。

1966年大选投票于4月1日结束，工党凭借48%的得票率获得了364个议席，以巨大优势获胜。工党呼吁将投票年龄降低至18岁[1](P147)，企图将更多青年群体拉入工党阵营。在信息技术日渐发达的年代，工党与保守党谁能抢先一步以现代、科技与民主的形象示人，谁就能吸引年轻一代的选民。毫无疑问，工党抢占了先机。

二、“开放大学”创办的缓慢推进

工党胜选后，珍妮·李于四月份回到了工作岗位。1966年5月14日，珍妮·李在广播员工协会(Association of Broadcasting Staff)年度会议上发言：“我将继续致力于建立开放大学。有人认为开放大学是为无法进入传统大学的人准备的，这完全曲解了我的设想。目前我担心的不是课程的质量，而是如何统筹规划广播、地方电视台和课程。”当所有人都以为开放大学将会如火如荼地创办时，该项目却几度被搁置，这种状态一直持续到了1967年的九月份[3](P19)。金融危机和财政支出的削减是造成开放大学创办进度缓慢的主要原因。

如1964年一样，1966年工党政府很快就陷入到了经济环境恶化的境地。五月伊始，威尔逊就再次照会珍妮·李，先不要启动设立第四频道的计划，因为这会给创办开放大学增加很多不确定性[4]。到7月份，英国陷入了贬值危机。在经济困难的背景下，开放大学这样的新支出项目并不受欢迎，许多人认为这个项目会被取消[5](P149)。部分教育科学部(DES：Department of Education and Science)的高级官员也认为建立开放大学是对资源的浪费，是一种不必要的装饰[3](P13)。多种形式的高等教育扩张也在进行，建立一个大学是否有其必要性。

(一)经济形势恶化对“开放大学”创办的影响

1966年下半年直至1967年夏季，保守党多次催促工党履行高等教育扩张的职责，工党却迫于财政压力搁置了大选时承诺的项目。在削减开支的总基调下，增加教育支出的风险系数远远高于其他开支。在卡拉汉(James Callaghan)(7)威尔逊政府时期的财政大臣。制定的1966—1967年财政预算中，教育支出仅仅增长4%，而公共支出总增长却为6%，其中国防8%，公共住房10%，教育完全被置于末位[6]。

据估算，1966—1967年英国学校人口将增加3%，接受高等教育和继续教育的学生人数将至少增加5%。财政拨款增速与学生人数增长的倒挂让工党在分配资源时显得捉襟见肘[6]。保守党的爱德华·博伊尔(Edward Boyle)指责工党1966年的教育支出相比上一年仅增加了1，200万英镑，增速完全匹配不了需求。不仅如此，多达1，500万英镑的大学建筑项目停工，工党却置若罔闻[7]。

英国政府中盛行的部门主义让各部门注意到，如果DES在新一轮的削减中未受影响，那么其他部门势必分担预算降低的压力，所以其他部门都赞成削减DES的开支[8]。DES不仅减少了中学免费午餐的供应，还把资源倾斜给了理工院校。理工院校的改革是工党高等教育扩张的重要一环，由于其培训更注重经济效益，所以更受到工党的重视。1966年5月17日，工党发布《理工学院以及其他学院计划：继续教育体系中的高等教育》(A Plan for Polytechnics and other Colleges：Higher Education in the Further Education System)。工党决定把教育资源倾斜给教育基础较为薄弱的地区，并准备将一批新的理工类学院升格为大学[9]。

1966年5月，威尔逊的私人律师古德曼把他的报告交给威尔逊。他认为以BBC2为基础建立开放大学是可行的：“费用相当低”，成本费用为115万英镑，经常性开支为370万英镑。但是古德曼的评估出现了明显的纰漏，他低估了员工成本，完全忽略了场地、大学建筑和地方学习中心的建设支出。古德曼后来承认，他们预估的成本与创办开放大学的实际成本差了大约20倍，但是无心插柳柳成荫，这次错误的估计极大地减少了议会对开放大学的反对。古德曼建议将开放大学作为一个实验性政策，但是珍妮·李拒绝了。珍妮·李坚持从一开始就把开放大学当做一个独立大学来建设，因为不管实验与否，创办开放大学的成本都相差无几。但是如果开放大学被定义为试点项目，那么该项目因为政治因素被叫停的风险就会增加[5](P415)。

由于古德曼对开放大学成本预估过低，此前对开放大学持怀疑态度的部长稍稍降低了反对的声量。但是因为珍妮·李并未对学生的注册方式以及人数作出明确说明，所以财政部仍不愿意提供创办所需的资金。财政部认为，如果开放大学的注册人数没有上限，那么财政支出将是无底洞。珍妮·李试图通过威尔逊对卡拉汉施压，但被告知“安排与首相会面是徒劳的。”[3]

总体而言，虽然1966年是工党“现代化”战略全面铺展的一年，但是威尔逊的技术革命恰逢长期的经济动荡。工党以“创新”获胜，如今却要以生存为首要任务。有关BBC的财务现代化、开发第四频道和增加开放大学广播时间的决议都被搁置了[10](P56)。

(二)“英镑危机”对“开放大学”创办的冲击

于1967年年末引爆的“英镑危机”进一步拉低了开放大学的建校效率，这期间仅有的一些进度包括在苏格兰设立60个广播电台为开放大学的全范围覆盖作准备、保留第四频道的设想以及维持以后的财政拨款等等。

英国的出口问题是造成英镑贬值的基本原因。在国际市场上，不仅有技术领先的美国，也有西欧与日本等国家先后入场，用低廉的价格抢占市场，这导致英国在国际收支方面压力越来越大[11](P2922)。在1967年之前，工党一直硬撑着没有贬值。(8)不管是威尔逊还是卡拉汉都想维持英镑的坚挺地位，都认为贬值不仅对英国经济不利，而且会对政府造成负面影响。他们用限制外汇支出和提升进口关税的方法维持收支平衡。1967年11月30日，卡拉汉由于经济问题处理失当与詹金斯(Roy Jenkins)(9)詹金斯任内政大臣期间，主导着威尔逊政府的自由化改革：废除鞭刑、停止对同性恋的迫害和戏剧审查终结等等，是六十年代最具影响力的政客之一。职位互换，詹金斯接任财政大臣。詹金斯一上任就将所有预算提案的税收增幅提升至此前任何预算的两倍以上。詹金斯削减开支的力度令卡拉汉也望尘莫及，他被称为“如罗伯斯庇尔一样冷酷无情的人。”[12](P136)

因为英镑贬值的原因，政府已经需要在1968年平均给每所大学增加220万英镑的拨款。(10)大学资助委员会充当着大学与政府中间人的角色，负责根据当年的物价水平核定大学所需财政拨款，并提交给政府。政府收到报告以后进行审议与拨款。所以拨款是跟随着物价水平变动的。1968年1月5日，工党宣布减少研究生补助金。1月9日，DES宣布将在1968—1969年度削减大学资本支出150万英镑，下一年度继续削减500万英镑。3，000万英镑的教育支出项目中，有2，000万英镑的项目将被推迟[13](P53)。幸运的是，因为开放大学的拨款在未来几年内都处于较低的水平，所以该项目的资金不会削减[13](P73)。

从根源上看，财政是导致开放大学创办缓慢的主要原因。到了二十世纪六十年代，人们已经习惯了享受各种社会保障，任何一项削减福利的动议都会招致国民的口诛笔伐。工党取消“中学生免费牛奶供应”和暂缓实施“将离校年龄提升至16岁”的做法直接导致了选民的反对。詹金斯也承认，为了维持收支平衡，政府大幅度削减开支和加税的行为已经完全背离了工党改善社会服务和生活质量的初衷[15](P487)。

三、保守党对“开放大学”政策的舆论攻击

在开放大学创建初期，工党所有的改革都在非常困难的情况下进行，改革者必须同充满敌意的媒体进行斗争。英国的大众媒体大多由敌视社会主义的企业家所拥有或运营[16]，即便是以中立自诩的BBC，任何一位质疑过BBC“政治独立”的工党部长，BBC对其的报道都是充满敌意的[16]。

就开放大学的舆论场而言，保守党频频通过《泰晤士报》反对工党的高等教育政策。保守党发文道：“开放大学到底有没有那么多社会需求，成本是多少，开放大学不过是威尔逊的幻想罢了。”[3]全国大部分的媒体都不相信“通过广播开展教育”的方式能够奏效。不仅如此，保守党也邀请学术界人士攻击工党的教育政策。由保守党右翼主导的“黑皮书(Black Paper)”不断撰文指责工党教育战略的失误。该机构指出，工党政客错误地认为经济发展就必须要有变革，教育的盲目扩张给大学的结构带来了不确定性，这使得社会紧张关系加剧。工党基于社会正义和平等主义进行高等教育扩张，代价却是整个教育体制效率低下和学术标准降低。蒂博·萨穆利指出，工党的教育改革是为了实现社会变革而不是让人们获得知识技能。学校只是社会的产物，校内的不平等只是反映了社会的分化，教育不应该成为完成“社会工程”的工具。

从保守党右翼团体的态度可以看出，不少学术界人士和政治精英仍倾向于保留英国的传统教育制度，他们认同精英在教育中拥有特权的合法性。由于学位判定的象征和经济意义，相比较于工人阶级的学术顺从，中产阶级更加注重学位认证的权威性和秩序性。

为了减少保守党对开放大学的攻击，佩里安排了与保守党要员博伊尔的会面。博伊尔倾向于支持创办开放大学，但是他的选区和党派都给了他强大的压力，所以他对开放大学的批评谨慎而又模棱两可：“保守党不支持这样冒险的计划，但是对于用广播技术完善成人教育体系我们表示理解和支持。”[3](P29)影子教育大臣撒切尔认为开放大学只能提供业余爱好课程，伊恩·麦克劳德斥责开放大学是胡说八道，一旦保守党当选，将会废除开放大学。保守党中央办公室也警告党内潜在的求职者远离开放大学，因为它的未来是不确定的。开放大学在保守党眼里是左翼性质的，佩里无奈地感慨道：“开放大学就是政党游戏中的一枚棋子罢了，这所大学并不是孤立于政治之外的教育机构。”[3](P30)

四、工党削减开支对“开放大学”创办的豁免

出于保全开放大学的考虑，威尔逊对卡拉汉作出妥协，赋予其削减任何开支的权限，只要让开放大学不在裁撤名单之列即可。于是卡拉汉在1966年7月份对包括DES在内的诸多部门预算的计划增长率进行了全面下调，部分项目将被推迟，同时一些项目将会受到额外的资金支持，开放大学就是受益项目之一。

1966年5月，托尼·本与《每日镜报》编辑认真讨论过ATV通过建立新频道的方式接手开放大学项目。但是托尼·本认为私有化的电视台不可能履行好社区义务，所以拒绝了合作建议。与此同时，BBC也在给珍妮·李施压。BBC认为只有在政府给出坚定的承诺的时候，BBC才能接手开放大学。但是邮政部认为过早决定与BBC合作会打乱广播渠道的分配和部署。在与BBC的谈判过程中，威尔逊的个人意志极大地影响了开放大学的创办进度。他对BBC具有极端的偏见，视BBC为保守党用来反对政府的工具。这导致了1966年大选时，工党对英国广播未来的规划仅有创办开放大学一项。

1967年，英国的教育领域持续受到经济下行的影响，拨款从1966年的17.61亿英镑回落至17.46亿英镑[18](P853)。卡拉汉在6月提议至少削减4，500万英镑教育支出，克罗斯兰以教育是经济增长的基础为由反对。最终，工党在7月20日就削减项目达成一致：教育部门从原计划削减的4，500万减少至900万，将“取消中学免费午餐和减少教师岗位”节省下来的资金中，拨出两百万英镑用以支付开放大学的费用。

1967年8月份，卡拉汉在私人会议上与威尔逊达成协议：威尔逊对卡拉汉推迟“提高中学生离校年龄的计划”不加干涉，只要卡拉汉保证开放大学的财政安全。十月，工党决意在1968—1969年度增加两百万英镑拨款用于开放大学建设，此后的每年再分别增加三百万的开放大学专项拨款[19](P858)，开放大学的创办由此出现转机，持续性拨款使得开放大学的未来得到了保障，珍妮·李为此欣喜若狂：“开放大学就如我手里的孩子，很多人都试图扼杀他，但他最终会健康成长。”

从财政性价比的角度来看，开放大学给政府添加的财政负担确实比传统大学小得多。开放大学的前期设备成本加在一起不过435万英镑左右，与其他教育大头动辄上亿的开支相比，开放大学在给工党降低财政负担的效果方面显得无足轻重，即使政府完全停止建立开放大学也未必能省下很多资金。但是如果废弃该项目，工党却要承担背弃大选承诺的政治包袱。

五、“开放大学”规划委员会的成立及其运作

1967年8月，戈登·沃克接任DES大臣。随着财政部最终同意保障创办开放大学所必要的资金，1967年9月18日，开放大学规划委员会正式成立。

规划委员会的职责是完成开放大学的行政准备工作，彼得·维纳布尔斯(Peter Venables)任主席。珍妮·李为减少政界与学术届的反对，招纳了反对开放大学的名望人士进入委员会，以期改变他们的观点。规划委员会延续着此前开放大学与其他高等教育政策分离的方针，通过拒绝透露计划内容和减少计划参与人数有效地减少了反对党的质疑。委员会收到了一百多份副校长申请，其中一份来自佩里。佩里是爱丁堡大学的副校长兼药理学教授，也是该校杰出的医学研究主任。他被规划委员会列入了候选人名单，在受到一致认可后于1968年5月接受任命[5](P421)。

1968年4月6日，威尔逊任命支持开放大学的肖特为DES大臣，直到此时，珍妮·李才在内阁中获得了明确的支持。威尔逊认为工党的大多数人都将开放大学视作“纪念比万的礼物”，并没有真的想去创办开放大学[5](P411)。10月30日，当詹金斯决定进一步削减教育支出时，肖特以辞职相威胁，詹金斯最终放弃了让肖特宣布削减措施的安排[12](P245)。从1968年末到1969年初，DES、规划委员会和财政部确认了直接由DES 提供开放大学补助金的决定，并制定了一套相互接受的财务措施[3](P229)。

规划委员会的工作一直持续到1969年1月，1968年12月31日，规划委员会将报告书交给肖特。1969年1月27日，肖特在下议院声称政府将接受规划委员会的报告。同年4月23日，开放大学被授予皇家宪章(Charter and Statutes)(11)如今英国的皇家宪章一般只会颁发给公共机构或者卓越而稳定的组织集团。皇家宪章是一种特权文件，可以给予组织独立的法律资格。，这标志着开放大学的正式成立。该宪章正式授予了开放大学颁发文凭的资格，确认其是一所独立自主的、与传统大学地位齐平的大学[17](P5)。需要注意的是，工党宣布下一阶段开放大学将由大学管理局主导创办，这为日后开放大学逐步脱离工党的控制埋下了伏笔。在下议院，报告书得到了自由党的支持，虽然保守党抓住财政紧缩下资源倾斜的问题不放，但是大体上还是接受了委员会的报告。博伊尔认为，如果保守党执政，政府将不能保证会对开放大学持续拨款。肖特回应道：“开放大学可以通过销售教科书与磁带获得大量收入，不会出现入不敷出的状态。”拨款已经下发，开放大学的成立已不可阻挡。

六、结论

在政治气候激进的六十年代，哪怕开放大学的招生人数少于原定目标都会被解读为失败。威尔逊亟需珍妮·李完成开放大学创办来获取政治资本。相应地，威尔逊需要通过支持财政大臣来获得财政部对开放大学的默许。以上种种表明，首相与大臣并不是单纯的控制与命令的关系，而更像一种利益交换的关系。如果首相疏远党内的活跃分子，他的权力基础就会消失。归根结底，英国经济的脱实向虚和国际地位的下降，让其经济稳定性大受影响。工党的改革铺展地太过宽泛，政策太多而时间和财政资源是有限的，五年的执政期真正能全力推进政策的时间寥寥无几。如果经济环境不佳，政策推行效率低下将难以避免。所以从工党视角来看，开放大学政策能够保存并延续已属不易，该政策自诞生到落地，也是数个工党改革夭折的过程。