纵向科研合同的属性认定与制度展开——以双阶理论为视角

吴 靖

（广西民族大学法学院，广西 南宁 530006）

当今世界正经历百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革深入发展。习近平总书记在党的二十大报告中指出，到2035年，我国发展的总目标之一是实现高水平科技自立自强，进入创新型国家前列。2023年3月5日国务院发布的《政府工作报告》也提出强化国家战略科技力量，发挥好高校、科研院所作用，支持新型研发机构发展。而我国科技领域的创新发展主要依托于各级政府制定不同计划，计划的执行是以科研合同形式开展的。科研合同是项目开展和项目成果验收的关键依据，也是政府拨付课题经费所依据的核心文件，其属性界定和规则建构一直是理论界和实务界的关注焦点。科技项目研发引入合同形式，增加平等协商的自由要素，就导致纵向科研合同行政管理色彩与协商自治特征相互交织，引发属性认定争鸣。现学界多采用“非公即私”的逻辑分析纵向科研合同属性，论证视角单一，难以为该制度功能发挥提供更加周延的学理依据。本文将借鉴双阶理论蕴含机理，选择恰当的解析路径，探寻纵向科研合同的最佳定性，并以此为立足点进行纵向科研合同制度的规则建构。

一、问题提出：纵向科研合同性质不明引发的现实困境

纵向科研合同制，旨在提高国家科研创新效率，是激发广大科研人员创新创造活力的动力机理，也是推动我国科技不断创新，进入创新型国家前列的重要途径。纵向科研合同制能够为科研提供一个自由的研究环境，在确保完成约定成果的情况下，能灵活调节经费，无须花费精力钻研经费使用、报销等问题，最大程度激发科研人员研究热忱和动力。但实践中因合同属性不明，纵向科研合同制出现以下问题。

第一，纵向科研合同中各方权责不对等。合同性质决定各方当事人权利义务。实际应用中因纵向科研合同属性不清，绝大多数合同内容突出了科研管理部门的监督权和制裁权，且未赋予另一方对应的抗辩权；有些合同仅注重一方的违约责任和成果验收，忽略了诸如资金款项及时入账、成果验收科学性以及科研工作自主性等方面的内容。总体来看，纵向科研合同带有上级部门给下属单位下达指令的成分，合同履行过程中科研主管部门与科研机构或个人的权利义务不对等。

第二，纵向科研合同制度运行过程中权力救济机制不畅。实践中纵向科研合同救济路径有着浓厚的行政色彩，在发生争议或接到线索移送时，主管机关为最大限度地维护“公款”之利益，往往从使用和管理国有资金违法违规等角度追究科研人员的刑事责任。合同行政属性被无限放大，民事属性通常被忽略不计，背离合同目的和初衷。同时，当项目承担单位违反合同约定时，因许多纵向科研合同的管理部门不属于行政机关，其不一定具备作出行政决定的资格，以及行政决定无法覆盖所有因合同产生的争议，部分权利难以得到维护。另外，在厘清纵向科研合同属性前，科研机构或者人员对合同履行过程中具体事项或验收结果有异议的，是采用行政诉讼还是民事诉讼，纠纷解决途径不明。

二、学理辨思：纵向科研合同的属性争议及其评价

纵向科研合同是指科研管理部门与科研机构或人员之间，为完成一定的科研项目，确立双方权利义务关系而订立的合同［1］。对于纵向科研合同的性质界定，有主张行政合同的公法属性说，还有主张应归入民事合同的私法属性说。公法属性说与私法属性说依循不同的推演路径，但其解释力均存在一定不足，难以解决纵向科研合同治理的实践难题，需深入探究。

（一） 公法属性说及其弊病

公法属性说主张纵向科研合同的本质是公法属性的行政合同［2］。持有该观点的学者认为：首先，科研资金往往由国家财政出资；其次，从签订主体来看，一方是行政主管部门；再次，从两者关系来看，政府科研管理部门在合同中享有行政优益权，可监督科研机构或人员，拥有制裁权，科研管理部门与科研主体二者之间是管理与被管理的层级关系；最后，从目的来看，行政机关与公民或法人订立科研合同是为了执行公务，推进科学与技术发展，实现国家的行政目标。因此，纵向科研合同本质上是政府为推行科技政策、完成国家科技项目计划而同对方签订的行政合同。

但纯粹的行政合同公法理论难以实现逻辑自洽，经不起推敲，且无法全面回应纵向科研合同制度的功能定位。一是虽然合同资金来源于公共财政，但不可否认政府也可作为民事主体，识别合同性质主要取决于实质具体的法律关系；二是签订合同目的不是让科研机构或人员做出任何行政目的性行为，而是探索社会、自然科学规律；三是虽然科研项目是科研管理部门单方发布的，其有权单方解除、撤销，但是项目发布行为也可以是民事招投标行为，其中招标方亦无权单方撤销、无理由解除合同；四是认为科研合同是双方上下级指令关系的观点，忽视了合同中事实存在大量的磋商内容；五是虽然在合同的执行中科研管理部门享有检查权，但是在私法属性的委托开发合同中委托方也享有检查权，若受托方违约也可要求其承担违约责任。由此观之，纯粹公法属性说虽表面上解决了科研管理部门在合同履行过程中行使行政优益权的正当性基础，但难以为纵向科研合同的属性认定提供合理诠释。

（二） 私法属性说及其不足

我国部分学者将纵向科研合同定性为私法属性的民事合同［3］。具体而言，有以下几个理由：首先，从合同订立过程来看，科技计划主管部门依据国家科技发展战略发布申请，并明确项目的领域、规模、目标方向等，这一行为可看作民事合同缔结前的要约邀请行为，申请者提交相关材料的行为是要约，发布者经评估、审核后选定申请者，并向公众公告，该行为可视为对项目申请者的要约的承诺。其次，从合同内容上看，科研合同是主管部门按照约定支付经费，科研机构或者人员按合同约定完成研发工作，并符合约定标准。这类似于技术开发合同。在合同履行过程中，主管部门有检查、监督合同履行情况的权利，技术开发合同中委托方也有权按照合同中约定的方式检查受托方研究工作和经费使用情况。最后，从本质特征来看，科研合同的产生虽是基于国家科技发展计划的需要而非市场需求，但合同本身仍体现了民事合同中市场交易关系的特征［4］。除此之外，从改革方向来看，对于科研经费的管理，也从以前的层层审核逐渐过渡到经费包干，扩大科研合同中负责人对经费的自主使用权，这体现出科研活动从义务向权利的转变。

事实上私法属性说对一些关键问题解释力有限。纵向科研合同制度旨在保障国家科研项目落实，关乎维护公共利益而非保护所有科研人员的科研问题，不应忽略纵向科研合同运行背后促进科学与技术发展的公益目标而只强调项目执行过程中为取得科研成果为维护各方权益而引入的“平等协商”这一私法化手段。同时对于科研管理部门在纵向科研项目发布、评审、立项过程中表露的行政性，片面的私法属性说无法提供合理的理论支持。纵向科研活动运行中所遵循的公法规范不受主体之间协议影响，它具有强制性质。涉及公共目的与国家政策的纵向科研合同制度，其“意思自治”并非完全自由，各方不得对权利责任进行任意处分。为保护公共利益，纵向科研合同制度从发布到结项过程必然要受一定程度的监管与约束，纯粹民事合同说无法对此提供令人信服的解释。

三、性质廓清：双阶理论视角下的纵向科研合同

识别纵向科研合同法律属性需破除“或公或私”式的固定思维模式。对纵向科研合同制度运行全过程进行审视，应在公私兼顾需求背景下采用一种更优视角明晰其属性，片面强调该合同的公私属性都并非其应然定性。以德国法的双阶理论为分析框架，可为界定纵向科研合同法律属性提供恰切的分析理路，有益于在显现该制度实施全貌的基底上做到逻辑自洽。

（一） 双阶理论的机理解析

以德国行政法体系中最经典的部分之一双阶理论为视角，有助于理解我国纵向科研合同的法律性质。双阶理论最初由德国学者汉斯·彼得·伊普森在德国公私法严格二分与二战后行政权扩张国家呈现给付特征的现实背景下提出［5］，该理论最大特征是灵活性，它将一个生活关系在纵向层面上拆分为不同阶段，从而使各个阶段所适用法的规范不尽相同。伊普森对双阶理论作了系统阐述，指出行政机关在办理公用事业、基础设施等特殊事务时，可将整个过程分为两个阶段：前一阶段为决定阶段，此阶段是指行政机关为处理具体事件决定是否作出某行政行为阶段，对于该“决定”行为行政机关享有单方决定权，该阶段实质上是行政机关对社会生活的引导，因而受公法调整；后一阶段为履行阶段，是行政机关与公民签订如何具体“履行”行为的契约，该契约具有私法性质，受私法调整［6］。该理论不仅有助于保护非行政机关一方的合法权益，而且有益于降低政府工作人员在以私法形式活动过程中滥用职权的可能性。

我国台湾地区的“行政”采购立法吸收借鉴了双阶理论，规定对采购合同签订以前的招标、审标等行为有争议的，适用异议、申诉等公法救济途径，而对采购合同具体履约有关事项产生争议的则纳入私法救济途径①。我国相关立法与实践亦彰显了双阶理论之蕴意，《政府采购法》相关条文规定，政府采购必须严格遵循预算，各级财政部门负有监督管理职责，供应商对采购行为有疑义可以投诉，对投诉处理决定不服可申请行政复议或行政诉讼等。从以上规定可观察出政府采购行为具有显著的行政特征②，但该法第43条却又规定政府采购合同适用合同法。实践中譬如黄璟诉江苏省教育厅不履行教育行政协议一案，法官也尝试借助双阶理论以化解行政合同履行过程中产生的争议③。

（二） 纵向科研合同双阶构造的属性厘定

双阶理论不再禁锢于传统“非公即私”式的思维桎梏，从纵向层面将纵向科研合同的制度运行划分为两个阶段，为公私交错型法律制度的属性界定开启了更为允当的解释路径，在具备可操作性的同时兼顾各方利益需求。基于“公私协作”的逻辑思路，纵向科研合同制度运行过程可分离为两个阶段：从发布到立项为第一阶段，从合同签订到科研合同完结为第二阶段。各阶段分别识别法律属性。

第一阶段截止到合同签订前，即科研计划项目的组织阶段，凸显公法属性。在此阶段，主管部门在发布、组织申请、评审等活动中显然运用了行政主导权，具有公权力色彩。依照本阶段的行为规范标准，项目科研管理部门必须严格按照中央或地方批准的计划执行，并依照法定程序，公正公开地实施，保障发布、评审的内容和程序合法合理。否则，相关责任人员可能会面临行政处罚甚至是刑事追责，故该阶段行为属于公法意义上的行政行为。从司法角度，也可将该阶段视为科研合同订立前的要约邀请行为，但本质上此阶段更强调公法特征，以防止公共权益受损。例如科研管理部门未依照相关实体或程序规范发布科研项目，虽然权益救济可主张民法上的缔约过失责任，但因权力使用不当可能导致的公共利益受损却缺乏相应的救济程序。故该阶段着重强调行政规制意义上的公权属性。第二阶段从纵向科研合同签订到完结凸显私法属性。从立项、执行项目到结项的全过程属于第二阶段，是科研合同的履行阶段。这一阶段以平等自愿为原则，各方当事人之间成立民事法律关系，此过程以纵向科研合同的签订为核心。各方可协商关于研究经费支付、科研成果提供、违约责任承担等方面事项。科研合同的达成是各方平等协商的产物，不具有强制性，不直接引起公法上的责任。该阶段是为追寻科研计划、政策的执行与落实，主要适用私法规范，属于民事法律关系。这样区分有利于消释各方之间管理与被管理的紧张关系，打造灵活自由的科研环境，另外科研管理部门工作也被置于公众监督之下，有助于提升对其自身的监管实效。

由此观之，以双阶理论为视角，既可关注纵向科研合同制度运行中产生的多重法律关系，亦可通过简单明确的标准识别科研管理部门在不同阶段中的角色转变。因此，在试图对纵向科研合同进行定性时融合公法与私法双重属性，更能彰显该制度本质。第一阶段，纵向科研合同的组织与决定，为公法属性，科研管理部门是作出行政行为的行政主体，适用公法规范；第二阶段，纵向科研合同的签订与完结，为私法属性，科研管理部门转变身份为民事主体，各方当事人在平等、自愿、协商一致的前提下签订科研合同，适用私法规范。前阶与后阶并非完全独立，两者逻辑上是递进式展开的，内容上呈现“以私助公”的样态，前阶是后阶的依据和前提，后阶是前阶目标的实现途径。在双阶理论视角下，混合属性观综合了公法属性说和私法属性说优势：一方面确保科研项目在法治轨道上运行，避免“公法遁入私法”之现象；另一方面借助成熟而实用的私法保障科研自由，提升科研主体参与科研工作的积极性。

（三） 双阶理论适用的质疑与回应

有观点主张纵向科研合同双阶构造理论的各阶段难以清晰地概述为纯粹公法或私法性质［7］。实际应用的不明确性通常根源于理论层面的认知模糊。第一阶段科研机构提供申请，主管部门发布科研立项的行为既可被视为私法上的要约和承诺，这一阶段涉及私法因素是不可否认的。但如前所述，第一阶段以科研管理部门主导为核心，项目的发布、评审体现行政机关的强势地位，科研合同的公法属性更为凸显。第二阶段纵向科研合同的签订与完结不可否认涉及公法因素，项目撤销、成果验收与批准结项等难免涉及行政公权力。但第二阶段以科研成果为核心，科研活动过程并未凸显行政机关的强势地位。且第二阶段更多体现私法属性一个重要原因在于，通过平等化科研管理部门与科研主体的地位，可以特别保障科研自由权。此外，从我国法治建设背景看，民事合同的法律保护比行政合同的法律保护更为高效，在充分考虑公共利益的前提下，将属性不明确的合同定性为民事合同有望获得更好的法院判决和救济效果。

四、制度展开：纵向科研合同制度的规则完善

双阶理论的适用有助于解决当前关于纵向科研合同属性辨识的争议，从而使制度运行期间产生的争端能够根据不同阶段的属性采用相应的救济模式。同时，纵向科研合同制度的有效应用也需要在规则层面进行修订和完善。在双阶构造的基础上，制度优化进路有必要重点关注合同内容、外部监管以及救济路径等方面。

（一） 合理设置合同内容

完善纵向科研合同制度规则的首要任务是关注科研管理部门与科研机构或人员之间的权利义务问题。鉴于纵向科研合同实际上涉及公共财产和个人科研自由之间的权益博弈，为了实现科技创新的根本目标，必须在合理的范围内综合平衡各方的权利和义务。第二阶段私法属性的纵向科研合同，各方当事人应当合理确定合同内容，明确各方权利义务。首先，合同内容不能仅侧重项目科研管理部门的监督权、指挥权和制裁权，还应体现科研主体在“阶段目标”与“科研成果”等限度内自主安排具体工作事项的权利，确保其享有经费调整、科研方案调整、人员变动等方面自主权。其次，纵向科研合同内容应强化成果验收、资金拨付、诚信义务等方面内容，以及通知、保密和协助等后合同义务条款。最后，合同中应明确违约情形并合理分配责任。增加缔约过失、不履行合同等违约条款。需要注意的是，科学研究具有不确定性。我们应采用法治思维和法治方法来引导深化科研管理体制化与机制化的问题，最大程度促进依法履约、高效履约及法律责任的追究，从而构建和谐高效的科研合同关系，实现科研工作的有效治理。

（二） 强化多元主体共治监管体系

纵向科研合同制度的有效运行不仅需着重合同内容本身权责清晰，还需构建企业、学术组织以及公众等多主体共同参与协同治理的外部监督体系。首先，构建外部监督机制的前提和关键是纵向科研合同相关信息的及时公开、透明。科研机构和人员在合同履行过程中经费使用情况、科研管理部门中期检查成果、科研成果评价和应用等涉及公众利益的信息，应当及时主动且全面地向社会公开，这有益于企业、公众等实时了解项目实施优良程度，确保公众有效参与，充分发挥社会监督作用。其次，应健全科研经费相关配套制度。科研经费治理是科技创新体制和现代财政体制改革的重要内容。建立全过程动态透明的监管机制，要求科研资金诚信守约使用，使之到位不浪费、增大支出效能。最后，应强调学术组织或学术共同体的作用，改革科研信用披露机制。从中介机构到科研项目承担机构、从评审专家到研究人员都应纳入科研信用评级范围，形成由政府主导，大学或科研机构负责调查处罚，学术组织或学术共同体负责约束监督的科研信用体系，以推进科研诚信建设，遏制科研不端行为。

（三） 建构阶段性混合救济模式

纵向科研合同的纠纷解决方式应基于合同法律属性明确选择。双阶理论揭示了纵向科研合同在不同阶段的法律属性。因此，为实现理论和实践的一致性，我们需超越单一救济路径，采用基于阶段划分的混合救济模式，其中包括行政救济和民事救济。如此不仅有助于实现理论自洽与实践应用贯通呼应，还能更全面地保护科研主体的合法权益和公共利益。第一阶段从科研项目发布到立项具有显著的行政主导特征，属于行政行为，应纳入行政救济模式中。例如申请人认为评审存在缺陷或违法行为，申请人可启动行政复议程序或提起行政诉讼。而第二阶段，即从科研合同签订到项目结项过程，呈现出典型的民事合同特征，这一时期产生的争议可通过仲裁或民事诉讼途径予以解决。人民法院在审理与合同履行过程相关争议时，应以事前当事人签订的合同条款为依据。审理的范围仅限于合同签订后产生的纠纷，例如违约责任的承担、损失计算等问题，科研项目的发布、评审等不涵盖在内。但存在特殊情形，在合同履行过程中，如果行政机关单方面变更或解除合同，且科研主体认为这种行政公权力介入损害了其合法权益，那么应转向选择行政救济来保护权益。

结语

纵向科研合同涵盖了行政主导和平等协商等不同要素，其法律属性的确定一直在公法和私法之间存在争议。在此结合德国法上的双阶理论，将纵向科研合同属性识别从“或公或私”的片面属性论转换成“行政行为+民事合同”的混合属性，对厘清合同各方权利义务、明晰制度优化思路、重塑司法救济模式、指导司法实践均具有重要现实意义。以纵向科研合同的双重属性观为指导，纵向科研合同制度的完善应从合理设置合同内容、强化多元主体共治监管体系、建构阶段性混合救济模式等层面展开。纵向科研合同的制度规则并非一成不变，还需遵循科技创新发展、制度运行状况以及法律规制内在需求的演变进一步优化。此外，纵向科研合同制度还需关注行政诉讼、仲裁、民事诉讼、调解等相关制度的协调配合，以共同推动科研创新治理体系和治理能力的现代化进程。

注释：

①参见台湾地区“行政”采购法第74条、第85条。

②参见《中华人民共和国政府采购法》第6条、第13条、第58条。

③详见黄璟诉江苏省教育厅不履行教育行政协议案［（2015）苏行终字第00282号］。