城中村改造工作中的疑难法律问题研究

□李振宇 马火生

党的二十大报告明确指出，要加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动。2023 年7 月，国务院通过了《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，该文件明确了在超大特大城市积极稳定推进城中村改造的基本原则和实施方式。

从已开展的城中村改造实践来看，争议和矛盾较多，有的城中村改造项目超过十年仍无法完成，村民迟迟无法回迁，开发企业陷入巨额临迁费用的泥潭，城市发展受到严重影响。究其原因，一是城中村改造工作缺乏国家层面专门的法律法规，各地在改造条件、改造方式、改造程序和改造补偿标准上存在差异；二是行政机关与司法机关对城中村改造中的相关措施看法不一，导致行政机关推动城中村改造工作疑虑重重。为落实中共中央、国务院关于积极稳步推进城中村改造工作的要求，相关疑难法律问题亟待厘清，为城中村改造工作提供法治保障，助力城市高质量发展。

一、城中村改造的公共利益属性分析

城中村改造是否属于公共利益问题关系到城中村改造项目能否顺利推进实施，如不具有公共利益属性，只能完全交由市场主体实施，在遇上改造主体与村民的动迁补偿安置纠纷时，双方无法协商一致解决的，将会使城中村改造项目无法推进。

实践中，有观点认为城中村改造不属于公共利益，主要理由如下：第一,城中村改造是一个房地产开发项目。城中村改造是通过拆除村民旧房子腾出土地，一部分土地用于建设安置房和公共基础设施，一部分土地用于开发商品房向市场销售回笼改造资金，是房地产开发的商业行为；第二,城中村改造资金主要由房地产开发企业筹集，由房地产开发企业对村民进行拆迁补偿安置，且多地实践中都是直接由房地产开发企业与村民签订拆迁补偿安置协议；第三,城中村改造所受益的对象是特定的，改造中所新建的基础设施和公共服务设施也主要是为村民服务的，而不是社会公众。第四,城中村改造是村民自治范畴事项，由村民表决是否同意启动改造，而公共利益项目征收具有强制性，无需村民表决同意。第五,政府推动城中村改造的目的是通过出让土地给房地产开发企业获得财政收入。

我国法律法规并未直接规定城中村改造是属于公共利益的其中一种情形，但我们认为，城中村改造是符合公共利益属性的。第一,在法律依据上，根据我国《宪法》第十条规定，只有公共利益项目国家才可以进行征收，《土地管理法》第45 条规定：“经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的”可以依法实施征收，城中村整村拆除进行改造，当然属于“成片开发建设”，也即城中村改造属于可以征收的情形，可认为符合法律法规规定的公共利益范围。第二,在公共属性上，城中村改造有利于消除安全隐患，改善城市环境，提升配套设施，促进产业转型升级，建设宜居宜业城市，这些利益与社会公众也密切相关。第三,在利益归属上，城中村改造是多方共赢的结果，是绝大多数村民的利益诉求，不能以房地产开发企业和政府得到收益就否定公共属性。房地产开发企业投入资金进行改造，收回成本并获取一定收益，是房地产开发企业开展城中村改造的动力，如没有企业投入大量人力和资金，城中村改造工作仅靠政府部门和村集体是难以完成的。政府部门按规定收取土地出让金，但不能认为政府推动城中村改造只是为了收取土地出让金，更主要是为了改善城市环境、消除安全隐患和提升城市治理水平。第四，在司法实践中，最高人民法院也认可城中村改造符合公共利益属性。最高人民法院认为“以征收形式进行的旧城区改建，既交织公共利益与商业开发，也涉及旧城保护与都市更新，更应尊重拟征收范围内被征收人的改建意愿；大多数或者绝大多数被征收人同意改建方案的，即可以认为建设项目符合公共利益的需要。”①“村委会收回宅基地使用权是为了实施旧村改造，改善村民居住环境，提升村民生活水平，符合公共利益属性。”②

二、城中村改造安置补偿标准的设定思路

《土地管理法》对集体土地上房屋的补偿标准为“给予公平合理的补偿”，具体标准是村民“居住条件有改善”、“原有生活水平不降低、长远生计有保障”。城中村改造安置补偿标准实践中主要存在以下问题：一是补偿标准不统一。主要体现在同城内村与村的补偿标准不同，先改造村的最高补偿标准往往会成为下一个改造村的最低补偿标准，造成补偿标准不断攀升。另外，有些改造主体对同一个村的不同村民也适用不同的补偿标准，造成村民越早签约越吃亏，导致村民拒不签约和长期留守；二是补偿标准不明确。城中村存在大量“外来户”“外嫁女”“承租户”等人群，这些人是否可以取得补偿以及如何补偿，补偿标准往往不明确，导致大量留守户的产生；三是补偿标准不合理。改造主体盲目追求签约和拆迁工作进度，不断提高补偿标准。如某城中村改造项目，改造主体一律按照“村民住宅建基面积的四倍或者宅基地证载面积的四倍”进行房屋补偿，把村民院子、鸡棚狗舍都算在建基面积范围内，助长村民“拆迁致富”的不合理期望；四是补偿标准不合法。对房屋进行公平合理的补偿是建立在房屋合法的基础上，在城中村改造工作中，改造主体对合法和不合法部分往往不予以仔细区分，把违法建设也列入补偿范围，让违法者得利。

如何确定安置补偿标准是城中村改造工作中最重要的一个问题，关键还是要落实《土地管理法》规定的“公平合理”，要保障村民居住条件有改善、原有生活水平不降低和长远生计有保障。关于公平：一是平等补偿。不同的村应该保持相对一致的补偿标准，同一个村不同村民更应该保持相同的补偿标准，决不能因为长期留守、闹得凶、提起复议诉讼就给予更多的补偿；二是该补偿的应给予补偿。如非本村村民由于历史原因经过政府批准、村集体同意在本村建设或取得房屋的，应当按照诚实信用原则视为合法房屋予以补偿；三是不该补偿的就不得给予补偿。如村民未经规划批准擅自加建扩建的违法建设，非本村村民未经政府批准和村集体同意擅自购买村民宅基地和房屋的、村民违反“一户一宅”规定拥有多处宅集体等违法情形，都不应当给予补偿。关于合理：一是村民的住宅居住条件有改善，既包括住房的面积，也包括住房的质量。在某些旧村改造项目中，采用给予村民货币补偿的方式，但补偿货币无法让村民在同地段购买到相应面积的新房，就属于不合理的补偿标准。二是“补偿标准是否合理，要看能否保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”。[1]如村集体物业主要用于出租的，安置补偿物业的租金应确保原有集体经济收入不降低才属于合理。三是补偿标准过高也属于不合理。实践中存在“拆迁致富”的不合理预期，并且经常出现城中村改造补偿十几套房屋、几十套房屋的极端个例，形成“拆迁暴富”“不劳而获”的不良社会风气，都是属于补偿标准不合理的体现。

三、明确城中村改造动迁工作的法治化方式

在城中村改造工作中，产生矛盾最多、争议最大的便是动迁问题，部分改造主体采取非法治化方式来解决留守户的动迁难问题，有趁村民不在家擅自拆除村民房屋的，有未经认定就以村民房屋存在安全隐患为由予以拆除的，有以整栋房屋属于违法建设予以拆除的，有通过停水、停电、停气以及挖断道路逼迫村民搬迁的。城中村改造中到底应以什么法治化方式解决动迁难问题，亟需予以指导明确。根据现有法律法规和城中村改造政策，以下对解决动迁难问题的法治化方式逐一进行梳理和分析：

（一）村集体收回土地使用权

在村民要求保留集体土地性质的复建安置区，政府征收方式将会使集体土地转为国有土地，因而无法采用政府征收方式强制村民动迁，改造主体只能通过村集体收回土地使用权的方式来解决强制动迁问题。根据《土地管理法》第66 条规定，村集体经原批准用地的人民政府批准，可以收回村民的宅基地使用权。在村集体收回土地使用权后，村民拒不接受补偿和动迁的，《土地管理法》并未规定如何强制村民动迁，实践中存在以下三种解决思路。

1.猎德模式

将村集体收回土地使用权视为民事上的村民自治行为，对拒不动迁的村民，由村集体提起民事诉讼，请求法院判决村民限期搬迁和申请强制执行。这种模式是广州市猎德村首先采用的，当时法院受理了该类案件并支持村集体的诉求，判决村民在规定时限内动迁，村民不动迁的，可以申请法院强制执行动迁，因此这种模式也被称为“猎德模式”，当年还被最高人民法院评为“全国法院十大践行能动司法理念优秀案例”。“猎德模式”起源于广东，但广东省高院2012 年明确城中村改造中未达成安置补偿协议的案件应当由政府先行处理，法院不予受理，“猎德模式”在广东省就此搁停。从目前司法实践来看，山西省、河北省和天津市司法机关仍然支持在城中村改造中采用“猎德模式”解决动迁难问题，北京市高院则采用折中态度，认为未经政府批准的村集体收回土地行为属于普通民事纠纷，而经政府批准的村集体收回土地行为则应作为行政案件予以处理。

2.行政决定模式

将《土地管理法》第66条规定视为法律授权规范，村集体收回集体土地使用权的决定是履行法律授权行为，是一项行政决定。村集体在收回土地使用权决定中可以限期村民搬迁，村民在限期内拒不搬迁又不申请复议诉讼的，可以申请法院强制执行该行政决定，从而达到强制动迁的目的。村集体收回土地决定是否能视为行政决定存在较大争议。

首先，“宅基地使用权是宅基地所有权中的一项权能，它无疑是一项民事权利，而不是一项行政权力。宅基地使用权的权利属性，决定了第66条规定不能被理解为《土地管理法》授予农村集体经济组织行使的行政权力。因为能够成为行政机关委托和法律法规授予的对象只能是原属于其拥有的行政权力，而不可能是不属于其所有的民事权利和民事权利中的某项权能。”[2]“村集体经济组织向村民收回宅基地使用权的法律性质属于民事法律关系，具体是物权关系。”[3]其次，在现有司法实践中，村集体和村民之间收回土地使用权的纠纷，是按照民事纠纷予以处理，前文所述的“猎德模式”就是按民事纠纷处理，同一个行为不可能既是民事行为又是行政行为。最后，如属于行政决定，涉及对村民重大财产的处置，就应当辅以严格的行政程序，但法律只规定了要报政府批准，并没有规定严格的行政程序，村民的正当程序权利在收回土地使用权程序中难以得到保障。因此，将收回土地使用权决定定性为行政决定不利于保障村民的正当权益。

3.责令交地模式

根据《土地管理法》第67 条和第68 条的规定，自然资源主管部门应当对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查，有权责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律法规的行为。村集体收回土地使用权经政府批准并作出决定生效后，村民房屋所在土地使用权已经归还村集体，村民拒不动迁仍然占有该土地使用权的，可认定为“非法占用土地”的行为。自然资源主管部门对村集体收回土地使用权行为审查后，认定收回程序合法并已经公平合理落实补偿的，依据《土地管理法》的规定，有权责令村民停止“非法占用土地”的行为，而要责令停止“非法占用土地”行为，就必然包括了要求村民在规定期限内向村集体交还土地的内容。因此，村集体收回土地使用权后，村民拒不动迁的，可以由自然资源主管部门责令村民在规定时限内向村集体交还土地，村民不服责令交还土地通知的，可以提起行政复议和行政诉讼。村民在法定时限内既不提起行政复议或行政诉讼，又不动迁的，自然资源主管部门可以申请法院强制执行。

相比于“猎德模式”，责令交地模式介入了行政机关的行政处理决定，司法机关审查的是政府责令行为，该模式更容易得到司法机关的认可。相比于行政决定模式，责令交地模式的争议较小，法律依据更为充分，自然资源主管部门作出责令交地通知前，将对村集体收回土地决定程序和是否落实补偿进行审查，程序上更有利于保障村民的权益。

（二）政府征收

在集体土地需转为国有土地的城中村改造区域，政府是可以通过征收方式来解决动迁难问题的，但实践中仍大量存在留守户动迁难问题，原因在于行政机关对能否作出征收补偿决定存在疑虑。

《土地管理法》及其实施条例对集体土地政府征收的程序有详细和严格的规定，但城中村改造并不是严格按照《土地管理法》及其实施条例所规定的程序进行征收的，不一致主要体现在：一是程序启动条件不同。城中村改造是由村集体表决启动，并未按照《土地管理法》规定编制成片开发方案并报省政府批准；二是安置补偿的主体不同。城中村改造一般由改造主体以市场化方式推进，动迁安置补偿工作由改造主体负责，补偿资金由改造主体筹集，而传统集体土地政府征收由县级人民政府组织实施，由政府承担补偿安置责任；三是征收工作时序不同。城中村改造是根据村集体申请将集体建设用地征收转为国有用地，履行的是改造意愿征集、项目改造方案（含补偿安置方案）的广泛征求意见以及村集体成员会议表决等程序，与传统公益项目征收履行征地预公告、征地补偿方案听证、补偿登记等程序不完全一致。

正是基于以上程序的不同，城中村改造程序是异化的政府征收程序，在城中村改造中完成征地批复和征地公告后，遇上无法达成安置补偿协议的村民时，是否可以作出补偿安置决定并申请法院强制执行动迁就成为一个问题。我们认为，即使城中村改造程序与《土地管理法》及其实施条例所规定的征收程序不完全一致，但只要符合以下法律规定要求，通过作出补偿安置决定来解决动迁难问题就是可行的：一是主体资格符合法律规定。城中村改造具体补偿安置工作是由改造主体承担的，补偿安置资金是由改造主体支出的，回迁房是由改造主体建设的。要衡量补偿主体资格是否符合规定，要看政府是否兜底承担补偿安置责任，只要补偿安置方案是经过政府审批的，村民可以通过法定程序主张政府承担补偿安置责任，便可认为补偿安置主体资格符合法律规定。二是城中村改造程序正当。城中村改造工作中，改造意愿、改造实施方案、补偿安置方案、选择合作主体意愿、招商文件、合作合同、安置房建设分配方案等是否都充分征求村民意见和经村民大会表决，是否充分保障了村民的知情权、参与权、监督权。如村民在城中村改造程序中可以充分了解改造进程和改造方案，可以充分表达自己的意见建议，有法律途径救济自己的权利，那么便可以认为符合正当程序的要求。三是补偿标准公平合理。如城中村改造补偿标准等于或高于传统公益项目征收补偿标准，也达到了《土地管理法》规定的“居住条件有改善”“原有生活水平不降低，长远生计有保障”，便可认为城中村改造补偿标准是公平合理的。

（三）行政裁决

行政裁决属于行政决定，行政相对人应当履行，行政相对人不履行又不提起复议诉讼的，行政机关可以提请人民法院强制执行。行政机关对城中村改造工作开展行政裁决，必须要有明确的法律依据。在目前规则框架内，解决行政裁决的依据问题主要有两种方式：一是法律法规授权，包括地方性法规的授权。如《北京市城市更新条例》第27 条和《上海市城市更新条例》第32 条第3 款，都规定了公房承租人拒不腾退房屋的，可以申请政府调解，调解不成的，政府可以作出更新决定要求限期腾退公房，这里规定的更新决定就属于行政裁决；二是根据《中共中央办公厅、国务院办公厅〈关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见>的通知》（中办发〔2018〕75 号）的规定，国务院部门经国务院授权、各省级政府及其部门经本级人民代表大会常务委员会授权，可以在各自行政管理权限内，开展行政裁决制度试点。以上国务院或省人大单独发布文件进行授权的，可等同于行政法规或地方性法规的授权。

需要注意的是，除了以上两种方式外，地方政府规章或规范性文件是不能作为开展行政裁决依据的。如《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号）第16条“原权利主体均可向项目所在地县级以上人民政府申请裁决搬迁补偿安置协议的合理性，并要求限期搬迁”的规定，再如《珠海市香洲区三旧改造拆除重建项目行政裁决暂行办法》，以上省政府、珠海市香洲区关于三旧改造行政裁决的文件不属于法律法规，也不属于国务院、省人大授权文件，因此，都不能作为地方政府开展行政裁决的依据。

通过行政裁决方式解决城中村改造动迁难问题，各地目前仍处于探索阶段，立法机关对城中村改造开展行政裁决是比较谨慎的。北京和上海关于城中村改造的行政裁决制度，也仅限于公房的动迁纠纷，对于私房的动迁纠纷，仍规定需开展政府征收方式。行政裁决为地方政府解决动迁难问题提供了申请法院强制执行的依据，具有程序简便、政府主导等优势。从另一方面看，行政裁决具有强制性，又具有居中裁判性质，而行政机关是主导推进城中村改造的，首先考虑的往往都是加快推进城中村改造，对村民个人的权益保护就难以保持居中裁判的中立态度，不利于保护村民的合法权益。因此，行政机关在城中村改造中应当避免既是运动员又是裁判员的双重角色，这是立法机关对城中村改造行政裁决制度保持谨慎的原因。没有解决行政裁决的法律法规依据问题，城中村改造动迁难问题就难以通过行政裁决方式解决。

国务院《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》已经明确了以后城中村改造统一按照“政府征收”模式推进，而对于文件印发前大量已经采用“市场化动迁方式”的项目，该文件没有明确如何继续推进。

为有效解决城中村改造已经开展的项目动迁难问题，地方政府可综合运用村集体收回土地使用权、政府征收和行政裁决这三种方式。在村集体要求保留复建区域为集体土地性质情况下，因不存在征收行为，只能通过村集体收回土地使用权这种方式解决动迁难问题，具体可采用责令交地模式。在转为国有土地的城中村改造区域，可通过政府征收方式由属地政府作出补偿安置决定来解决动迁难问题，确保主体资格符合要求、改造程序正当、补偿标准公平合理。如选择采用行政裁决方式的，相比较而言，通过制定新法律法规来授权开展行政裁决的难度更大，可以考虑由省人大根据“中办发〔2018〕75号”单独制定授权文件。

[注释]

① 参见最高人民法院（2017）最高法行申4693 号裁定。

② 参见最高人民法院（2020）最高法行申14361号裁定。