国家审计助力市属国有企业改革发展的探索

朱邦为 李潜

李克强总理在2020年政府工作报告中强调，“国企要聚焦主责主业，健全市场化经营机制，提高核心竞争力”。市属国有企业改革改制的过程中，涉及越来越多的资金、资产、资源、资本等经济事项，国家审计充分发挥审计效能，合理确定国有企业审计目标和范围、审计重点，对审计过程中发现的问题及时梳理汇总，并站在推进“三高四新”战略落地见效的高度提出审计建议，充分发挥审计“治已病，防未病”的作用，更好地为市属国有企业深化改革出谋划策。

某市国有企业审计现状

一、某市国有企业现状

据企业财务快报反映，截至2022年11月底，市本级纳入统计范围的监管企业32户，其中经营类25户，文化类4户，金融类3户。资产总额16418.94亿元，负债总额12848.42亿元，所有者权益总额3570.52亿元，资产负债率60.58%（不含金融企业）。累计营业收入831.3亿元，累计利润总额95.8亿元，资产保值增值率达到102.19%。某市市属国有企业主要涉及土地开发、基础设施建设、资产运营、金融、房地产以及水、气、交通等公共服务，在地方经济发展中起着支撑、引领和带动作用；主要盈利行业有金融业、其他商务服务业、房地产等。

二、某市国有企业审计监督现状

某市审计局国有企业审计在局党组统一领导下采取“制度先行，执行到位，保障得力”措施，充分利用大数据智慧审计平台，创新“大兵团”审计方式，按照“创新思路、改革方式、抓住重点、提高效率”的思路组织实施。2019年至2021年，某市审计局共对16家市属国有企业累计实施了17次审计，发现问题291个，移送案件线索8起，报送专报7篇。

一是制度先行，依法审计。2018年4月，某市审计局组织企业审计相关处室制定印发了《2018年度某市国有企业和国有资本审计指导性意见》（长审行〔2018〕16号），作为全局各处室、各县（市、区）审计局执行国有企业审计业务和实施国有企业审计业务管理的实务指引，统一工作思路。

二是执行到位，有的放矢。国有企业审计紧紧围绕业务流、资金流、物资流、信息流，沿着权力分配、资金流向、资产分布这三个维度，查深查透，实现重点突破。按照“两统筹”工作要求和“五统一”原则，某市审计局统一组织多个审计组分别对多户国有企业实施同类型审计项目，或者对同一户或同一批企业实施不同类型的审计项目，在审计计划、审计实施、审计报告等阶段统筹协调，融合实施，减少对被审计企业的影响。

三是保障得力，协同发力。“兵马未动，粮草先行”，企业审计牵头处室协同局计划执行处建立某市国有企业审计资源库，对市属国有企业审计动态及时跟踪处理，为制订年度审计计划提供基础性材料；协同秘书处等相关处室收集和梳理国有企业审计中发现的重大及共性问题，向市国资委积极通报情况，沟通整改审计查出的问题。在法规审理处的指导下，对照审计署优秀项目的标准，抬高坐标，做实做优企业审计项目，为参评国家优秀审计项目积极准备。

市属国有企业审计发现的主要问题

一、国有资源价值难以实现

（一）国有资源收益管理不到位

一方面部分市属国有企业所管理的景区观光车项目经营权等国有资源收益较低，污水处理费等收取不及时，并存在漏缴、少缴情况；另一方面市属国有企业以矿产经营权等国有资源与第三方合作，相应收益未得到保障。

（二）国有资源经营管理不善

经审计发现，部分市属国有企业拥有停车场经营权，因经营管理不善，长期处于亏损状态；个别市属国有企业持有建筑总承包一级和市政工程总承包一级等重要资质，却因自身经营问题导致资质面临到期作废。国有资源的价值无法得到充分体现。

二、国有资产盘活管理不到位

（一）虚报资产，底数不实

市属国有企业因历史遗留问题或者出于融资、考核等需要，对资产实际情况有所隐瞒。一方面，部分国有企业名下直管公房、房产未办理权证，国有资产权属不清晰，甚至部分资产未入账，管理不到位，处于闲置状态。另一方面，部分国有企业采取将划拨土地调整为投资性房地产，并按商业、住宅用地的性质进行评估价值计量，虚增资产价值。

（二）国有资产未有效盘活，收益保障不力

部分市属国有企业未积极履职，大量经营性资产、房屋及固定资产长期处于闲置状态。对于已出租或者正在使用的经营性资产，一方面因市属国有企业经营管理不善，合同签订不规范、遗留问题等未能妥善解决，导致租金、国有资产占用费难以收缴；另一方面，市属国有企业名下的划拨土地、房产等长期被周边居民、事业单位等主体低价或无偿使用，甚至被各承包方违规建设所占据。

（三）市属国有企业在国有资产的购置、清理过程中，存在不规范的地方

部分国有企业购置写字楼、商铺、房屋等资产未依法依规进行评估，所管理的直管公房拆迁后未按合同约定进行补偿，相关资产征拆收入未及时分割上缴市财政。

三、国有资本价值提升不够显著

（一）市属国有企业发展战略不清晰

部分市属国有企业功能定位未能凸显国资国企改革的新要求，总体发展思路不明晰，企业实际发展状况与组建方案设定的发展规划存在差距，并且偏離主业定位，未能实现考核目标。

（二）基金管理不到位，未达预期

市属国有企业管理的产业投资基金发展较为缓慢，多元化基金管理使用不合规。一方面，部分产业投资基金公司成立2年尚未开展实质性业务，未按时间进度要求完成基金设立登记，出资进度缓慢。另一方面，中小企业转贷引导基金、小微企业信贷风险补偿基金、军民融合产业孵化基金等均存在管理不规范之处，存在投资资金损失的风险。

（三）对外投资效益不佳，且存在损失风险

市属国有企业部分子公司经营绩效不佳，市场竞争力不足，资产负债率高、盈利能力较差，长期处于亏损状态。经审计发现，在与其他企业合作过程中，部分市属国有企业应发现而未发现合作民营企业伪造证据虚假投入资金，造成巨额亏损，以及合资企业注销清算、终止股权合作时操作不规范，造成子公司资产负债未纳入清算范围，股权投资本金及利息等无法收回。

四、国有资金管理使用不合规

（一）國有资金未及时收回

部分市属国有企业购买、开发土地代付代缴的前期费用，长期未与对方单位结算，垫付资金、应收款项等长期未按合同约定及时收回。

（二）招标采购环节不规范

部分市属国有企业在工程建设、劳务外包等项目采购过程中，未经公开招标程序，而是采用邀请招标方式确定中标方。经审计发现，部分企业未招标直接委托业务，企业员工与供应商存在大额资金往来，并存在涉嫌虚构原材料采购业务侵占公司资产、套取资金的情况。

（三）违反廉洁从业，超标准发放津补贴

部分市属国有企业在工资总额外违规发放薪酬津贴，涉及金额827.33万元。

市属国有企业存在问题的原因分析

审计在发现上述问题后，均以专报、移送等不同形式反映上报市委审计委员会、市政府或相关部门，现除个别历史遗留问题外，基本上已完成整改。综合对上述问题的分析，结合市属国有企业的现实情况，我们认为其原因在于：

一、战略定位不清晰，同质化竞争激烈

经审计发现，部分市属国有企业为获取更高的利润或者摆脱亏损，偏离市政府对集团公司的功能定位，在发展主责主业的同时向房地产等盈利性强的行业拓展，直接造成市属国有企业之间资源内耗严重。如承担政府指定重大基础设施建设、重要资源开发等任务的某市城市发展集团有限公司、某新区发展集团有限公司等功能类企业，以及作为参与资本市场竞争平台的某市环路建设开发集团有限公司，均已成立房地产开发子公司涉足房地产行业，与定位为主动参与市场竞争做大做强房地产开发主业的某市房产（集团）有限公司形成同业竞争，相互之间在拿地开发、房产销售等环节比拼“白热化”，对某市房地产市场的发展造成不良影响。

二、现代化治理水平不高，粗放式发展难以持续

市属国有企业大多数为功能类企业或者公共服务类企业，竞争类企业数量相对较少且未能在充分竞争的领域或行业占据一席之地。经审计发现，市属国有企业现代化治理体系欠完善，未能实现市场化选聘人才，契约化管理、差异化薪酬、市场化退出，精细化管理水平有待提高，在资源有偿、资产盘活、资本升值、资金流动等“四资”管理方面问题突出，尤其是如何实现并提升“四资”价值，合理合法获取收益方面尚需进一步提升。个别市属国有企业领导人管理思维僵化，“行政化”“机关化”管控，自主创新意识不强，长期延续依靠垄断资产、资源等发展业务，未能以此为契机拓展产业链上下游业务，打通业务链条，发展实体经济。

三、执行落实打折扣，处理问题不到位

经审计发现，一些市属企业在执行落实上级任务时“搞变通”“打折扣”，存在“多做多错、不做不错”的思想，甚至以权谋私，造成国有资产流失，给企业未来发展带来阻力。部分企业并未将做优做强做大国有企业作为自身工作目标，在处理问题时畏手畏脚、推三阻四，导致目前市属国有企业历史遗留问题众多，严重制约我市国有企业发展。

促进市属国有企业改革发展的审计建议

鉴于以上市属国有企业存在的问题及原因分析，审计建议市属国有企业应当以战略重组为重点、以科学监管为基础、以市场化为方向、以配套支持为保障，遵循统筹推进、循序渐进的基本路径，打造某市优势产业集群和城市竞争力的核心载体，推动国有资本布局调整，提升国有经济整体竞争力，特提出以下建议：

一、战略先行，理清边界

市属国有企业应提高站位、明确自身在市政府以国资改革推动国企发展总目标中的定位，聚焦主责主业，对照参与国内国际市场竞争要求，对企业发展战略、机构设置和制度建设情况进行全面梳理、调整和完善，鼓励竞争类国有企业以价值创造为导向，明确重组企业类型，以主业发展为核心，打通产业链上下游，坚持自主创新、形成自身核心竞争力，找准新的盈利点，提升国有资产效益。

二、健全机制，市场运营

市属国有企业经过多轮重组整合，应强化国有企业市场主体地位，强化国有企业财务刚性约束，改变“行政化”管理思维和方式，进一步落实企业自主经营权，强化业绩考核和激励水平“双对标”，通过资本合作混合发展和企业内部改革共同推动国有企业经营机制市场化。坚持授权与监管相结合、放活与管好相统一，对参股投资项目进行全面清理，督促国有企业加强投资参股的管理，切实防止只投不管，充分发挥政府基金杠杆效应，合理撬动社会资本，共同发展实体经济，以落实“三高四新”“强省会”战略。

市属国有企业作为全省经济社会建设的中坚力量，有基础有能力，更要有担当，在保持经济运行稳中求进起到重要作用。市属国有企业的提质增效，有助于推动提高经济运行效益；市属国有企业的做大做强，有助于“三高四新”战略的落地。国家审计紧紧围绕“三高四新”战略加强审计监督，扎实做好市属国有企业常态化“经济体检”工作，充分发挥审计监督作用，助力市属国有企业改革发展，在实施“三高四新”战略主战场中争当主力军、打好主动仗。（作者简介：1.朱邦为，湖南大学，硕士在读，研究方向：政府会计；2.通讯作者：李潜，硕士，注册会计师、审计师，工作于长沙市审计局）