粤港澳大湾区融合型社会建设的问题与对策——基于广州南沙的案例研究

谭锐,戴明洁,欧咏梅

(1. 华南理工大学 公共政策研究院,广东 广州 510640;2. 广州华夏职业学院,广东 广州 510935)

自2019年《粤港澳大湾区发展规划纲要》(以下简称《纲要》)颁布以来,广东、中国香港与中国澳门三地在经济、社会、文化等多方面的协调发展成为了学界与社会关注的重要议题[1]。构建开放型融合发展的区域协同创新共同体作为中国香港与中国澳门发挥优势融入国家创新体系的关键表征,是《纲要》明确提出的重要内容。为了解粤港澳三地在融合型社会建设方面的进展,本文以广州南沙为案例,从主要措施、现状问题以及对策建议等方面出发,梳理南沙在社会融合方面的既有经验并探索今后的发展方向。作为粤港澳协同发展的国家级重大平台之一,广州南沙的粤港澳全面合作示范区定位,显示其在粤港澳融合型社会建设领域的主体作用。对广州南沙的案例研究,有助于为其他地区构建粤港澳产学研融合发展格局提供参考借鉴。

一、粤港澳融合型社会的现代化内涵与案例选择

党的二十大报告指出,中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化,对新时代中国的社会事业提出了新要求。郑永年教授在解读中国式现代化时,提出了3个参考坐标,分别是物质的现代化、制度的现代化和人的现代化[2]。中国改革开放40多年的经济快速增长极大地丰富了物质的现代化,这对人的现代化产生了积极作用,比如收入的增长和生活水平的提高。但是,快速的物质现代化对人产生的冲击也不容忽视,比如公共服务资源配置的不够均衡导致了社会流动渠道的不通畅,教育、医疗、住房等社会压力在一定程度上挤压了青年人的生育意愿等[3]。制度现代化提出的主要目的,是协调物质现代化和人的现代化,目的是通过更加合理的制度设计来调解物质与人的现代化之间的矛盾,促进物质和人的现代化同向发展[4]。

相较于路桥、电网等硬基建对经济高速增长的直接作用,融合型社会建设的主要载体可以称之为“软基建”。软基建是一系列社会建设的统称,意在通过社会制度和相关的公共服务体系来保障社会发展,以就业、教育、医疗、公共住房等为代表。软基建不仅是保障社会的基本屏障,也是推动经济发展向高质量转型的关键机制。国外经验表明,软基建的发展水平已经成为各国吸引人才特别是高端创新人才的核心要素[5]。与传统的硬基建不同,软基建投资可以直接转化为人力资本,加快发展模式由数量型向质量型转变,推动高质量发展。

以软基建为载体进行融合型社会建设,可以分别对物质、制度与人的现代化产生重要意义。首先,软基建发展可以直接促进社会制度的现代化。在以经济快速发展为中心的一段时期,中国对公共服务供给体系和供给水平的重视程度有所欠缺。直到进入新的发展阶段,在实现共同富裕、扩大内需和基本公共服务均等化的战略方针下,才逐渐意识到“软基建”的存在价值和长期效益:软基建是兜牢中低收入群体的安全网,也是促进发展机会均等和社会阶层流通的开放机制[6]。更重要的是,中等收入群体是创新发展的中坚力量。软基建不仅可以防止既有中等收入群体的大规模流失,也可以让中青年群体在创新创业时无后顾之忧,继而培育新兴的中等收入群体。有质量的创新主要依靠中等收入群体,应该以高品质的公共服务供给,扩大中等收入群体的规模,做大做强中等收入群体后,再在此基础上追求技术创新和经济的高质量增长。这样,中国的创新能力更容易形成质的突破,新一轮以创新为主导的物质现代化也更快实现[7]。

综合看软基建对创新型物质现代化与社会层面制度现代化的作用,可以发现其对人的现代化也尤为重要。在城镇化上半场的高速度、大规模工业化阶段,关注的核心是生产,用相对较低的要素和无限供给的农村劳动力来招商引资,由企业来吸引就业和人才。人的聚集服从于资本和产业的聚集,更多是“物”的属性。在高质量城镇化的下半场,人的现代化是主要驱动力。在知识经济和人本时代,人成为经济社会运转的核心,“以人民为中心”的发展思想、“以人为核心”的新型城镇化、人民城市等理念本质上都是在回归“人”的属性。在高质量发展阶段,发展的核心要素转变为人才、科技和制度。其中,科学技术的创新和制度机制的改革都要为人的全面发展而服务,其根本是为了实现“人的现代化”[8]。

粤港澳大湾区凭借其制度优势以及港澳地区融入国家创新体系发展大局的社会期待,成为中国式现代化的优质试验区[9]。作为粤港澳大湾区协同发展的三大国家级重大平台之一,相比于深圳前海“深港现代服务业合作区”与珠海横琴“粤澳深度合作区”的专业化定位,广州南沙的“粤港澳全面合作示范区”综合性定位,更加全面地显示出南沙在粤港澳社会、经济与制度等多方面深度协同的主体作用,其在粤港澳融合型社会建设领域的经验做法与有效路径,对大湾区其他地区更具备普遍性的参考意义[10]。因此,本文选取了广州南沙为研究案例,通过分析南沙在粤港澳融合型社会建设方面的既有措施与现存问题,致力于提出以粤港澳深度协同为目标的大湾区社会建设路径。

二、南沙打造粤港澳融合型社会的主要措施

在社会事业方面,南沙区实施每年10件民生实事计划,主要以融合港澳的国际化社会建设为目标,在就业创业、教育和医疗3个主要领域持续发力[11]。

(一)打造港澳青年就业优选之城

在就业创业方面,积极落实就业优先战略,对劳动者进行精准扶持,强化就业政策的稳岗增收效能。南沙针对港澳青年打造了专门的就业创业合作平台,并出台了一系列的就业配套政策和服务措施[12]。一是以创业带动就业建设双创载体,完善了以“创汇谷”、创新工场为核心的港澳青年创新创业试验区基地矩阵,加大了对港澳青年来南沙工作与生活的扶持力度。二是为港澳居民提供了更加便捷高效的服务措施,例如在教育、医疗、住房、养老等公共服务方面的便利可及条件,不仅有助于吸引港澳青年来南沙就业创业,也有助于将他们留在南沙安家。

在吸引和助力港澳青年来南沙创业方面,南沙营造了优质的创新创业生态圈。不仅设立了创业投资引导基金,还将港澳居民纳入了创业的金融财税补贴范围,与南沙本地居民可以享受一致的金融贷款担保与贴息扶持政策[13]。同时,南沙尝试了聘任港澳籍劳动人事仲裁员,率先在港澳籍人才担任公职人员方面取得突破,通过面向港澳毕业生举办的就业专场推介会,港澳青年创新创业大赛等主流赛事,近5年来推动了近2 000名的港澳学生来南沙实习交流。

(二)构建多层次、高水准、国际化的教育体系

在教育领域,南沙形成了高等教育高水平国际化发展、基础教育均衡优质发展、职业教育提质培优发展的多层次格局。

在高等教育方面,南沙积极推动与港澳合作,划定专门的庆盛枢纽区域,推动了香港科技大学(广州校区)等一批国际化程度较高的学校落地,打造了粤港澳大湾区教育国际化示范区。除了高校平台建设,南沙还推进了粤港澳三地的教育体系对接、灵活招生机制、课程学制、教育科研成果转化等方面的合作交流[14]。同时,南沙也积极引进国内优质高等教育和研究院所,打造高等教育合作新高地。

在基础教育方面,南沙加强了粤港澳三地的交流合作,广州南沙民心港人子弟学校已正式开学,粤港澳中小学缔结为“姊妹学校”的项目也在推进中,同时进一步完善了跨区域就业人员随迁子女就学政策。南沙的基础教育补短板也取得了较为显著的成效,推进了“基础教育课程改革实验区”建设,并成功引进了广州大学附属中学南沙实验学校、执信中学南沙学校等一批优质品牌学校。

在职业教育领域,南沙一方面正在探索引进国际高水平的港澳职业教育培训机构,完善职业教育人才培训体系,共建特色职业教育园区;另一方面,南沙推动职业技能人才培养与区域产业发展高度融合,致力于打造“产教融合、校企合作”的新模式。

(三)以重大合作平台牵引医疗卫生体系升级

在医疗卫生方面,南沙在对接港澳高品质医疗资源合作、推进重大医疗基础设施建设、促进健康服务产业提质升级等方面取得了突出进展。

在与港澳的医疗养老合作上,南沙率先在公立医院开展跨境转诊合作试点,加强医疗卫生人才联合培养和交流[15]。同时,扩大了中国香港“长者医疗券”使用范围,推进医养结合,建设了一批区域性健康养老示范基地,便利港澳居民就医养老。南沙还实施构建了医疗卫生高地行动计划,打造了国际医学中心、医学研究与成果转化中心等重大平台,也推进了中山大学附属第一医院(南沙院区)、广东省中医院南沙医院等重大项目的落地。另外,南沙充分发挥大型三甲医院对区属医疗机构专科发展的牵引作用,短期内使得当地的医疗卫生机构总数由189个增加至263个,床位数从1 555张增至1 961张,6所三甲综合或专科医院加快建设,打造了具有影响力和竞争力的区域医疗中心。南沙正在持续推进分级诊疗医疗服务体系,积极增加优质医疗资源供给,加快构建医疗健康大数据平台及其应用模式,携手港澳共建国际健康产业。

三、粤港澳融合型社会建设目标下南沙社会建设的现存问题

南沙在港澳青年就业创业、教育体系与医疗服务等社会事业领域打造了一些亮点项目与战略平台,但在社会融合方面,南沙仍存在对粤港澳三地的民生规则衔接度不足,对港澳经济社会发展的深层次矛盾剖析不够,以及对自身与深圳前海、珠海横琴的比较优势分析不足等问题,因而在社会建设方面还未精准对接港澳的民生痛点,也未能最大化利用南沙的比较优势[16]。

(一)粤港澳三地民生规则的衔接度不足

自《粤港澳大湾区发展规划纲要》发布以来,即提出打造“优质生活圈”这一民生领域的战略定位,不仅在粤港澳大湾区民众生活便利和生活质量上提出了更高要求,更强调要为港澳居民在广东学习、就业、创业、生活提供更加均等且有吸引力的条件。并且在2022年印发实施的《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》中,进一步细化了明确的粤港澳民生领域深度协同的阶段性目标。

目前,南沙主要通过建设港澳青年就业创业合作平台、国际化的高等教育与普通教育学校以及重大医疗基础设施等方式来构建粤港澳民生合作的载体,但是对于依托平台之上的配套政策和服务措施等方面的探索还处于初期阶段,尚未打开粤港澳三地社会制度领域规则对接与服务衔接的深度融合局面[17]。制度现代化是规则、标准的现代化。作为粤港澳大湾区的三大平台之一,一方面,南沙尚未充分利用中国香港、中国澳门在社会制度方面形成的国际化标准与规则,通过“港澳+”的方式,打造出融合港澳的社会建设格局。另一方面,作为粤港澳大湾区先行先试的优质生活圈示范区,南沙尚未发挥好基本公共服务标准化综合试点的带动作用,并且在高品质、多元化、共享化公共服务体系构建方面,还未形成与港澳供给水平的有机衔接。

(二)港澳民生痛点与南沙比较优势的契合度不准

中国香港经济社会发展的深层次矛盾来源于以高房价为首的一系列民生问题。这些问题在中国香港青少年群体身上集中爆发,中国香港青年在住房和就业创业等方面面临较大的困难和压力,难以分享经济发展的红利,为社会的动荡埋下病根。民生问题激化了中国香港社会各阶层之间的矛盾,导致了香港与内地之间的紧张局面。

港澳面临的经济社会发展问题严重影响了其中国式现代化进程。中国香港以房地产、金融业为主的经济产业结构,难以支撑以科技创新和先进制造业主导的新一轮物质现代化;在制度的现代化上,中国香港的法律、税务等生产性服务业拥有较高的国际化标准与高水平服务能力,可以为南沙的现代服务业发展提供宝贵的经验。但是在中国香港的公共服务领域,尤其是主要由房地产引发的社会矛盾,对其民生制度的现代化产生了阻碍。

港澳缺乏创新动力的物质现代化与缺乏公共服务配置能力的民生制度现代化,对人的现代化产生了较大影响。囿于地域空间、经济结构和体量、资本市场等诸多原因,港澳仅靠自身的力量难以解决这些深层次问题,必须融入国家双循环的新发展格局和粤港澳大湾区的发展战略中,并借助南沙的比较优势,才有可能破解港澳自身的经济民生困境。

南沙作为粤港澳合作的重大平台,区位优势明显、发展腹地广阔、创新态势强劲、制度环境开放、住房市场质优价平,成为港澳融入国家大局和谋求自身突破的理想切入点。南沙与深圳相比的突出优势是房价低、生活成本低、工作压力没那么大,适合建立有利于经济社会同步可持续发展的“工作生活共同体”,打造宜居、宜业、宜游、宜育的“四宜型”高品质生活圈[18]。但是,目前南沙在社会建设方面的发力点主要集中在就业创业与教育医疗等领域,在港澳迫切需要的公共住房方面,政策扶持体系与服务平台建设还较不完善,体现出南沙融合型社会建设重点与港澳民生需要痛点契合度存在一定偏差的问题。

(三)产业创新与城市配套的融合度不高

产业创新与城市配套(以下简称产城)融合是创新型产业与高品质城区统筹发展的高级形态,南沙在产业集聚与城市配套方面存在融合度不高的问题。从以工业集聚为特征的“产城分割式”工业园区,到以产业集群为特征的“重产轻城式”科技园区,再到以创新共享为特征的“产城融合式”创新城区,随着发展模式的升级,“城”的功能地位逐步提高,创新型服务的重要性也愈发显著。在创新城区中,科技型产业、先进制造业、生产性服务业和生活性服务设施与公共空间融为一体,使得现代化的产业发展与生活方式互补共生[19]。然而,南沙近几年在城市建设方面的发展,还难以达到创新城区的品质要求。

作为一种新型的城市空间发展模式,创新城区以空间紧凑性、交通通达性、功能混合性、科创链接性、生活社区化、生态宜居性等为特点,强调创新型元素与现代化城市的互嵌协调,成为新型工业化与新型城镇化统筹考量的突破口。在空间组织上,创新城区主要有3种模式:封闭式、集群式与嵌入式。结合南沙产城发展的现实情况,南沙目前主要处在由集群式向嵌入式转型的过程中。

南沙向创新城区转型升级,是南沙在国家级新区、开发区、自贸区等国家空间战略竞相崛起时代,提升国家战略空间竞争力的必要选择。当前,创新城区的发展仍处于起步阶段,是南沙区大胆探索的机遇窗口期。在面向世界的国际视野下,南沙立足于“三区一中心”的重大战略平台地位,可以对标国内外不同类型的创新城区经验,提出南沙创新城区的高质量发展模式,成为创新驱动发展的引领城区。

四、粤港澳融合型社会建设的南沙对策

(一)以城聚产、以产城引人、以人兴产城

在发展方式由要素驱动向创新驱动的转型期,创新城区需要转变公共服务的供给模式、提高供给水平,以优质的基本生活设施和有比较优势的公共服务制度来吸引创新人群,打造国际一流的创新服务体系,强调城市品质的内涵式发展,让创新人群在南沙安居乐业,增加创新人群对南沙的归属感和嵌入性。传统城市中心更新改造压力大,作为城市副中心的南沙新城,可以抓住新城建设的窗口期,直接打造最新型的“嵌入式”创新城区,实现“产城人”的一体化发展。

第一,高质量的空间发展,高品质的城区建设,是促进产业集聚和创新升级的基础。利用“以城聚产”的空间优势,以基础研发、科技创新、产业链、人才链等南沙发展的切实需求为导向,配置和完善与城市创新环境相匹配的基础设施和公共服务。这里的基础设施除了传统的路水电气网,更应该符合创新型产业发展的新型生产空间需要,以产业创新空间营建、创新功能导入、创新活力释放、创新文化培育为目标,加快推进产业链的空间布局和既有产业基础的升级改造。城区空间优化促进产业集聚升级与产业链布局的基础上,应该强调产业园区与居住社区、配套服务之间的联系,打造产业空间、居住空间、公共服务空间相融合的创新城区[20]。

第二,产城融合发展的创新城区,发挥着对创新人群的吸引力。应该“以产城引人”,嵌入式创新城区不仅集聚研发机构、创新产业,还提供居住、教育、医疗、共享办公、商业服务、娱乐等混合设施和多元服务,以吸引城区发展提质增效所需要的多层次、多元化人才,增加新城的人气。

第三,人才是激发产业创新升级和城区创新活力的核心元素,吸引人才、留住人才是创新城区提质升级的根本动力[21]。“以人兴产城”,创新产业与服务社区的协调会带来更高频、更开放、更活力的交流沟通,创新人才彼此形成观点碰撞,激发创新火花,以人才激发创新,以创新繁荣产城,激发生产生活空间的活力与效益。

(二)制定“城区-组团-社区”三级公共服务供给体系

“创新服务”的概念,旨在以推动南沙创新驱动的高质量发展为目标,是“产业创新空间模块化+生活服务空间共享化”的融合式布局策略。以南沙高质量发展需要的创新人群为导向,通过“城区-组团-社区”的三级创新服务供给体系,注重产业创新发展与服务精准供给之间的匹配,将基础研发、前沿科技、先进制造等产业创新要素在空间上“模块化”的高效布局,将教育、医疗、住房、商业等服务要素在空间上“共享化”精准配置,既可以利用产业模块的标准化和信息化构建产业空间秩序以提高生产效率,也可以利用服务供给的多元化与共享性营造服务空间秩序以提高生活品质[22]。

城区尺度,是指打造区域创新服务枢纽,例如焦门河总部创新服务枢纽、庆盛科技创新服务枢纽等。通过集中布局一批社会显示度高、居民获得感强的重大民生项目,配以丰富的南沙本土化和国际化展品推介会、艺术生活展等文化项目。以“创新服务”为品牌,显著提升南沙的民生标杆影响力。区域创新服务枢纽可以采用“大型公共服务设施先行引导”模式,加快建设一批代表南沙,辐射湾区的高水平、高品质公共服务设施,例如科技展馆、文化艺术厅、体育中心等大型科技创新与文化创新设施,内设交流中心、活动中心、宴会中心等,以区域大型公共服务设施的灯塔效应,吸引产业和人才集聚,引领创新城区的发展。可以规划一批国际学校、国际医院、国际人才公寓等民生服务设施,打造国际化水准的服务品质和空间氛围。引入一批特色公共服务资源,例如高品质的社会化托幼机构、养老机构等,以民生事业为中青年等创新群体和中等收入群体提供社会支持。

组团尺度,是指打造组团创新服务中心,提供全方位、全时段的综合服务。通过打造标杆性的创新组团,例如数智组团、研创组团、零碳组团、国际组团、康养组团等,将创新人群需要的交通物流等硬件基础设施,教育医疗等公共服务设施,以及日常生活设施和公共空间等联系起来。在组团创新服务中心,可以享受到各种品质卓越的公共服务及教育培训,例如便捷且可支付的优质中小学、优质医疗养老设施、公共图书馆、电影院、购物中心、运动场地等。通过办公、居住、商业、体育、文化和公共空间的复合利用,提升组团创新服务中心的公共活力,让创新人才享受到更高品质、更加乐活的公共服务,提高共享经济的效率和效益。

社区尺度,是指打造社区创新服务生活圈,即15分钟优质生活圈。在创新服务生活圈,创新人群可以便捷接送孩子上下学、在室内外健身场所进行体育锻炼、在社区口袋公园休闲娱乐、在社区餐饮店解决吃饭问题[23]。同时,优质生活圈还可以方便青少年创新群体在学校交往,如共享学习室、共享办公室、共享研讨区等。通过引入新兴消费业态,接轨年轻人的生活方式,不断吸纳受年轻人欢迎的出圈IP加入,例如瑞幸咖啡、喜茶、钟书阁、岁月邮局等,提高对年轻人的吸引力。

(三)打造民生资源共享的优质生活圈

在后工业化社会,资源的利用与信息的传递给经济社会发展带来了巨大效益,同时也构建了现代社会的交换方式。创新城区概念下的优质生活圈强调共享型的互动互联,生活圈内共享基础设施和公共服务,一方面,高度整合利用生活圈资源,呈现互动共享的发展态势;另一方面,创造兼具交流性与多元性的社会结构,实现社会高度分工下多维度共融的理想状态。优质生活圈以提升人的生活品质为目的,以创新人群需求为配置导向,满足其优质、便捷、可支付的教育、医疗、住房、社会保障、文娱体育等需要,以提升其生活质量、工作效率和创新创意灵感。

住房问题是港澳居民的社会民生痛点所在,而与深圳前海和珠海横琴两大平台相比,质优价平的房地产市场和多层次的住房保障体系是南沙的突出优势[24]。借鉴新加坡模式并结合实际,在各类公共服务中,以住房为抓手,以住区为平台,整合就业创业、教育、医疗、社会保障等优质的社会资源,打造民生资源共享平台,塑造优质生活圈。

住房的可支付性和住区的空间品质是影响人才集聚和城市活力的重要因素,既要满足高端人才的需要,也要关注对新市民和青年人等群体的住房保障。南沙应不断深化住房制度改革,落实住有宜居、安居乐业的目标,统筹配置商品住房和保障性住房,鼓励多样化的住房供给形式,包括人才公寓、青年公寓、学生公寓、老年公寓、职住联合空间等,不断改善创新群体的居住需要,吸引创新人群集聚[25]。例如,对于精英型人才,可以提供高端型住房(人才公寓),面积更大、装修标准较高、配套设施和服务更完善;对于成长型人才,可以提供有利于就业与居住一体化发展的职住联合公寓,强调活力的办公环境和舒适的生活配套,租赁灵活;对于初创型人才,可以提供生存型住房(青年公寓),以面向新市民、青年人为主的普通公寓或宿舍为主,一般面积较小,装修合理,租赁灵活,成本较低。

五、结语

本文聚焦于粤港澳大湾区的融合型社会建设议题。在粤港澳大湾区三大国家级协同发展平台中,本文选取了广州南沙为研究案例,通过实地观察、政府部门座谈以及相关企事业单位调研等方式,发现南沙目前的社会建设重点主要落实在青年就业创业、教育、医疗三大版块。但是,在促进粤港澳社会融合的目标下,南沙尚存在与港澳民生规则衔接度不足、社会痛点契合度不准以及产业发展与城市配套融合度不高等现实问题。基于目前南沙在粤港澳融合型社会建设方面的主要措施与不足,文章从产城人融合、三级公共服务供给体系以及打造优质生活圈的维度,提出了南沙以促进粤港澳深度融合型社会建设为目标的对策路径,希望能对粤港澳三地的民生制度衔接和政策制定提供有益参考。