粤港澳大湾区提升产业链供应链现代化水平研究——基于规则衔接机制对接的视角

韩永辉,沈晓楠,麦炜坤

(广东外语外贸大学 广东国际战略研究院,广东 广州 510420)

党的二十大报告中指出,要“建设现代化产业体系,坚持把发展经济的着力点放在实体经济上”。提升产业链供应链现代化水平是加快建设现代化产业体系的重点任务。2023年4月,习近平总书记在广东考察时指出:“使粤港澳大湾区成为新发展格局的战略支点、高质量发展的示范地、中国式现代化的引领地”。在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上,习近平总书记强调,“要抓住粤港澳大湾区建设重大历史机遇,推动三地经济运行的规则衔接、机制对接”。《广东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中也强调,以规则衔接为重点推进粤港澳合作。粤港澳大湾区不仅是国内改革的排头兵,也是对外开放的前沿阵地,在探索形成中国式现代化建设新模式,推动产业链供应链升级方面具有重要的战略地位,也得到了学术界的高度关注。盛朝迅认为,主动对接国际先进规则,能够倒逼产品质量和产业结构升级[1],推动形成现代化产业体系。张日新等、韩永辉等认为,粤港澳大湾区作为国内循环和国际循环的汇合点,拥有制度、规则、机制、标准衔接对接的相对优势[2-3],也是打造成为具有国际竞争力的现代产业体系的引领区。因此,以粤港澳大湾区为先行区,提升产业链供应链现代化水平,对于实现国家全面现代化具有基础的、长远的和关键的战略意义。

近年来,粤港澳大湾区不断推动产业链供应链规则机制“软联通”,深入落实高水平“向内改革”,抢占“向外开放”的制高点,促进各类要素高效便捷流动,提高区域内产业现代化水平,在服务大局中展现新担当新作为。在新发展阶段下,提升产业链供应链现代化水平,不仅是粤港澳大湾区加快区域产业升级的内在需求,也是以区域协同先行先试探路中国制度型开放,促进新发展格局更好实现的有效路径。根据区域一体化理论和区域治理理论,粤港澳大湾区是独特制度下的区域经济一体化形式,是包含各类主体共同治理的区域。粤港澳大湾区作为内陆与国际制度接轨的窗口,通过促进内陆与港澳的规则衔接和机制对接以实现区域一体化,能够有效提升产业链供应链现代化水平。TINBERGEN最早提出区域经济一体化的概念,认为通过区域间的合作,能够弱化区域边界,实现更优的国际经济效率[4]。ROBSON认为,通过自由贸易区的发展,能够破除各要素流动障碍,使得区域间福利水平均衡稳定[5]。20世纪90年代后,随着新一批区域经济一体化浪潮出现,学者们开始关注更多有关区域组织、多元要素流通的内容,并提出了有关区域治理的概念。在区域经济一体化的基础上,KJAER提出了区域治理的概念,并将其定义为,政府或非政府部门通过制度和政策解决区域公共问题[6]。从区域治理理论方面看,HOWSE为代表的多层级多元治理模式观点认为,不同层级、不同领域的治理主体可以通过制度合作等灵活的合作治理模式对其领域的事项作出有效的治理回应[7]。孙久文指出,规则协调是区域经济一体化的高层次阶段[8]。戴翔等、张衔春等认为,制度通过重塑治理模式实现了区域空间尺度重构[9-10]。因此,粤港澳大湾区逐步加强规则对接和机制衔接,破除“三个关税区”“三种法律制度”的障碍,实现商品、资金、技术、人才等要素的自由流动,是实现区域一体化的重要方式,能够有利于区域协同发展。当前,国内学者多研究区域一体化对产业结构升级的影响。例如,张跃等经过研究发现,区域一体化能够优化产业分工,促进产业结构升级从而实现经济高质量发展[11]。张少军等认为,区域一体化能够促进国内价值链的升级[12]。黄新飞等、郑军等发现,区域经济协调能够提升地区产业结构的合理和高级化,从而优化区域协调发展,促进产业结构升级[13-14]。刘志彪认为,制度是长期、持续地影响区域经济一体化发展的主要因素[15],韩永辉等认为,区域一体化有利于各地互联互通,促进区域供给侧的生产要素合理和有序流动,提高资源配置效率和质量,促进区域产业升级和经济发展方式转型[16]。赵海峰等则通过区分专业化和差异专业化,比较区域一体化对产业结构升级的具体影响[17]。此外,学者们多以长三角城市群为例,或是通过跨区域比较的分析方法来进行分析。例如,陈雯等指出,长三角“上下联动、三级运作、统分结合、各负其责”的区域合作机制在长三角一体化发展中发挥了重大作用[18]。邹卫星等比较了长三角、珠三角和环渤海地区的区域一体化进程,认为产业结构一体化最难协调[19]。然而,这些学者对产业结构升级的定义往往局限在一个城市内部,且在区域一体化的视域下讨论产业间上下游的彼此联系,忽略了区域内产业链供应链的空间布局情况,也忽视了规则衔接和机制对接在区域一体化方面的作用。这意味着,在研究区域一体化对产业现代化影响作用的时候,有必要将研究主体扩展至具有更强空间属性的产业链供应链现代化层面,并且有必要深入讨论制度对接在实现区域一体化过程中的作用路径。

产业链供应链现代化是区域经济一体化的目标之一,中国社会科学院工业经济研究所课题组等认为,驱动产业链价值链现代化水平存在区域产业布局驱动和融入全球产业分工体系驱动等四大基本动力机制[20]。与单个产业不同,产业链供应链涉及到空间组织形式,因此产业链供应链现代化也是区域产业布局、产业分工、区域间产业制度协调的问题。ROMERO et al.认为,由于空间分割将会带来生产的复杂性分割[21],因此通过更好协调区域间经济活动能够提升生产的现代化水平。产业链供应链在区域布局当中,存在上下游分工协作的纵向关联,因此需要城市和企业间的相互协作,强化区域内产业链供应链的循环畅通,从而实现区域一体化和产业链供应链相互促进的作用。江英等分析了粤港澳大湾区依托自贸试验区提升产业链供应链韧性的机理及路径,认为自贸试验区对于区域产业链供应链合作的重要性[22]。王友丽等则以高科技产业供应链为研究对象,提出大湾区高科技产业供应链协同发展思路[23]。除了增强贸易投资联系,从制度层面推动各主体的合理联系也是推动现代化生产的高效路径。盛朝迅认为,加强宏观层面的统筹协调,形成支撑产业链现代化发展的协调平台能够有效推动中国的产业链现代化[1]。粤港澳大湾区具备不同的法律基础、政治制度、商事制度,推动治理机制协调是大湾区实现区域一体化的关键所在。赵晓斌等研究了大湾区在社会主义市场经济体制下的发展战略,研究表明大湾区应以制造业为立足点,全方位联动逐步形成完善的制造业产业链,加强合规和规则经济的市场经济体系建设[24]。尽管现有文献梳理了区域经济一体化对产业链供应链的影响,但缺乏梳理有关粤港澳大湾区通过规则衔接和机制对接以实现产业链供应链现代化的相关研究。

产业链供应链本质是基于产业分工形成的社会协作网络。中国社会科学院工业经济研究所课题组等从主体和结构两个层面对产业链供应链现代化进行定义[20],认为体现在公平性更高、创新能力更强、更加协调顺畅等。黄泰岩等将其概括为夯实产业基础能力、实现产业链供应链自主可控和安全可靠、全面参与全球产业链供应链等[25]。盛朝迅、徐金海等则从产业安全的角度出发,认为产业链供应链现代化的核心是实现产业链供应链自主可控[26-27]。

综上,本文认为,产业链供应链现代化应包含产业合作、供应链协同和现代化支撑三大维度,也即从产业空间布局、要素流动、创新能力共建出发,讨论区域内产业链供应链现代化的实现机制。本文尝试梳理粤港澳大湾区内部通过规则衔接和机制对接,实现产业链供应链现代化的具体路径,分析其存在的问题并提出相应政策建议。

一、粤港澳大湾区产业规则衔接和机制对接的现状分析

(一)产业链合作布局逐步明确

粤港澳大湾区依据时空布局关系,以统筹各地产业规划、建设产业服务平台等方式,从上层规划层面构建更加科学的一体化产业体系。韩永辉等认为,各地区应立足比较优势,实现产业合理分工与深度协作,从而带动区域经济增长[28-29]。

1.上层规划纲要锚定方向,产业合作机制初步奠定

一是出台粤港澳大湾区发展规划纲要,奠定产业链合作的目标方向。2019年中共中央国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》中,明确了各市的资源基础,设定了各优势产业的空间布局、发展目标,分工明确,初步擘画出了具有国际竞争力的现代产业体系蓝图。二是自贸区先行先试推动粤港澳大湾区产业链合作。《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》要求全面确立粤澳经济高度协同、规则深度衔接的制度体系。唐少清等认为,发挥澳门-珠海极点对粤港澳大湾区的引领作用,能够有效发展高科技产业、现代金融等产业,辐射带动澳门多元产业发展[30]。《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》以制度创新为核心,推进与粤港澳规则衔接、机制对接,初步形成高端要素集聚、辐射作用突出的现代服务业,形成粤港澳产业协同体系,深化各地市场的互联互通。《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》将科技创新产业为重点,大力推动粤港澳大湾区的高新技术产业融合发展。三是各地市通过产业转移、共建产业园等方式加强产业链合作。大湾区各城市积极融入产业链分工,以产业转移规制形成高效产业链合作态势。2023年广东省委、省人民政府印发《关于推动产业有序转移促进区域协调发展的若干措施》,以产业转移等促进政策构建产业链协同发展路径,共同打造产业链发展布局(表 1)。以制造业为例,深莞惠以电子信息制造业为合作主线,东莞承接深圳产业外溢,而惠州以电子配套产业为主,主要承接深莞产业转移,初步形成深莞惠产业集群;肇庆、江门则承接广佛深产业转移等;江肇惠为主的外圈城市承接内圈城市的产业转移和打造产业配套,与深圳、广州等核心城市形成了产业链上下游的分工合作关系。粤港澳大湾区创新产业规划合作发展制度机制,创造产业链合作共同体的最大化价值。

2.产业服务平台建设加快,共育共治规制日趋协同

一是构建产业链发展联盟和综合服务平台,保障粤港澳大湾区产业链共育共治成效。粤港澳大湾区内从事相关工作的社会团体、企事业单位、高等院校,自发或由政府牵头,探索建立起了各类产业联盟,形成共为、共享机制,构建资源整合、优势互补的合作模式。现有的产业联盟包括粤港澳大湾区标准创新联盟、粤港澳先进制造业产业联盟、粤港澳大湾区数字经济产业联盟、粤港澳大湾区信息产业联盟等,加快推动了各产业的城市间协作分工和融合发展,持续为粤港澳大湾区产业链发展注入新动能,推动规则衔接和机制对接提质增效。二是建立产业链发展所需的人才培育合作机制和平台。粤港澳大湾区构建产业链人才共育共治一体化培养模式,澳门横琴两地建立了包括相互认可青创团队培育孵化、提供培训活动等在内的合作机制;深圳设立了“前海深港青年梦工场”等特色人才培育合作平台。依靠港澳地区良好的教育科研基础和优势,进一步推进粤港澳大湾区的产业链人才培养合作机制。例如建立粤港教育合作专责小组、粤港澳高校创新创业联盟、粤港澳大湾区博士后科技创新公共研究中心和粤港澳院士专家创新创业联盟等合作平台(表 2),营造良好的产业链人才共育氛围,助力人才战略规划、人才培养、人才评价、人才激励和人才服务等全产业链应用。

表2 粤港澳大湾区部分人才培育合作平台

(二)供应链协同规则不断完善

粤港澳大湾区不断推进供应链管理全面对标国际规则体系,在物流、检验检疫、数据跨境流通等方面促进各类资源要素高效便捷流通。

1.物流通关政策逐步实施,货物通关流程持续优化

粤港澳大湾区拥有世界上最大的海港群、空港群以及高速、轨道系统等快速交通网络,区域物流供应链管理规则不断更新,货物、数据和技术流通速度提升。一是粤港澳协同创新通关模式,提高要素通关效率。横琴口岸采取“合作查验、一次放行”人员通关模式,前海合作区采取“提前申报”“两步申报”货物通关模式,畅通要素流通。广东自贸试验区通过实施“粤港跨境货栈”监管制度和“深港陆空联运”模式,打通“中国香港-深圳-长沙”快速通道,建立起粤港与其他城市货物进出境快速通道。深圳创新“大湾区组合港”模式,有效联通了深圳枢纽港与珠江沿线支线港,以共享港口代码的方式,同时创新使用区块链、物联网等技术进行全链条监管,提高申报查验效率,实现货物在粤港澳大湾区各码头间“全天候”水路调拨。二是先进通关流程对标深入推进,推进国际贸易便利化。2021年上线了包括粤港澳大湾区跨境通关服务平台等在内的三大中国国际贸易单一窗口产品与服务,成为粤港澳大湾区物流协同的“高速公路网”,提升近50%的通关申报效率。三是基础建设主动衔接先进技术标准,联通内外的航运物流枢纽再发力。粤港澳大湾区建有广州空港型、港口型,佛山生产服务型,深圳空港型、港口型、商贸服务型国家物流枢纽,以及广州东部公铁联运枢纽等国家级物流枢纽,各枢纽间高效建成协同联动机制,着力打造成为全球物流网络的重要节点。南沙则从软性服务平台建设着手,建立航运综合信息服务平台,提供航运“交易、服务、信息”三大服务,提升资源的全球集聚和配置效率。

2.检验检疫合作协议落实,机构保障技术优势发挥

粤港澳大湾区逐步形成快捷高效的检验检疫通关区域,在保障供应链要素安全流动方面发挥积极作用。一是签署多项合作协议,助推检疫程序便利化。粤港澳大湾区签订《粤港澳卫生检疫、动植物检疫和食品安全控制合作备忘录》《共建中国检验检疫科学研究院粤港澳大湾区研究院合作协议》《关于植物产品电子证书合作框架协议》等协议,有效推动粤港澳大湾区在现行法律框架内,适应卫生检疫、动植物检疫和食品安全控制监管等实际需求,促进三地共用检疫规则,提升监管能力与检疫程序便利化。二是建立起高标准检验检疫机构,利用技术优势提升供应链安全管理成效。探索建设中国检验检疫科学研究院粤港澳大湾区研究院,拟设立关于农产品质量安全中心、特殊食品科学技术、生物医药、产品环境健康安全、化妆品质量提升和产业发展、检验检测技术等研究中心和科研公共服务平台,有利于将中国检验检疫科学研究院所形成的优势科研成果到粤港澳大湾区来转化,把长期积累的研究能力转化为大湾区供应链发展重要技术优势。

3.数据跨境流通渐趋顺畅,安全管理机制不断完善

粤港澳大湾区积极参与制定数据保护条例和流通管理办法,保障数据跨境流通顺畅安全。一是流通机制进一步完善,数据信息流动更为顺畅。三地创新公共数据资源开发利用模式,其中包括创新粤港澳大湾区数据流通模式,围绕人员、车辆、货物、资金及技术跨境流通的数据信息需求,探索建立粤港澳地区数据自由流通机制。依托政府数据统一开放平台“开放广东”,建立了粤港澳大湾区专题,推动政府数据向大湾区企业开放,推动政企合力挖掘和应用开放数据资源,逐步打破区域数据流通壁垒,推动数据跨区域流通,为供应链协同发展提供增值服务。二是数据信息流通更为安全。2021年横琴粤澳深度合作区探索数据跨境安全流动,首次上线运营粤澳跨境数据验证平台,驱动粤澳产业升级和供应链要素协同融合。另外,广东提出下一阶段将着重发力建设“数字湾区”,将从“要素通”“基座通”“营商通”“产业通”“政务通”“治理通”“深度融湾”7个方面,加快推动“湾区通”工程。

(三)现代化机制支撑作用显著

粤港澳大湾区着力推动教育、科创、知识产权等现代化发展要素流动机制规则衔接,为提升产业链供应链现代化水平奠定基础。

1.创新粤港澳大湾区教育合作模式,汇集高等教育集群

粤港澳大湾区高度重视人才引进,着力推动教育体系和交流平台的合作共建。一是汇聚三地高等教育优质教研资源,深化高校教育交流合作。2021年教育部、广东省政府联合印发《推进粤港澳大湾区高等教育合作发展规划》,提出要强化粤港澳高等教育互联互通的体制机制创新。2016年以来,粤港澳大湾区高校成立粤港澳高校联盟,目前已经汇集43所高校,并在联盟框架下先后成立了55个专业联盟,成为粤港澳大湾区高校集群协同发展的重要载体(1)数据来源于粤港澳高校联盟,https://eao.sysu.edu.cn。。二是人才往来更加便捷,港澳人社制度规则有序对接。2023年2月20日,正式试点实施粤港澳大湾区内地往来港澳人才签注政策,将有力促进粤港澳大湾区人才、技术等要素便捷高效有序流动。在《广东省人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》中指出,要建设粤港澳大湾区国际人才港体系,通过推进大湾区“人才通”“社保通”、拓展港澳人才就业创业空间、实施“大湾区人才”工程、推动重大平台项目建设等措施,积极推动粤港澳大湾区人社制度对接,为产业链供应链现代化提供人才保障。截至2023年2月,港澳居民中有20多万人在粤工作、超3 000名专业人士取得内地执业资格、超1 500人次报考大湾区事业单位、超30万人次在粤参加养老、失业、工伤保险(2)数据来源:广东省人社厅。。

2.搭建科研要素流通平台,打破资金设备跨境使用障碍

粤港澳大湾区推动技术要素跨境流通,最大化发挥技术和知识溢出效应。一是构建科研资金跨境使用规则,允许科研项目资金直接拨付至港澳两地牵头或参与单位。2019年发布的《关于香港特别行政区、澳门特别行政区高等院校和科研机构参与广东省财政科技计划(专项、基金等)组织实施的若干规定(试行)》中明确了港澳高等院校和科研机构具备承担广东省财政科技计划项目的资格,并能够获得相应的经费支持。2021年广东省市两级财政共跨境拨付科研资金3亿元,惠及港澳11家高校和科研机构,安排13亿元支持粤港澳大湾区4个省级实验室建设,安排设备奖励17亿元推进重大战略产业创新。2019年7月,香港科技大学承担的省级科研项目财政资金成功拨付(3)数据来源:广东省财政厅。,代表着跨境科研资金合作的顺利实施,以科研发展支撑现代化水平得到攀升。二是加快推进科研设备共用共享。粤港澳大湾区珠三角9市落实科研设备进口免关税的探索工作,2020年6月,海关总署广东分署印发《广东省内海关全面落实两会部署支持广东稳住外贸外资基本盘若干措施》,提出对符合支持科技创新进口税收政策规定的科研设备和教学用品,免征进口关税和进口环节增值税、消费税。许培源等指出,深圳是大湾区的科技创新中心[31],2022年率先发布《深圳市促进重大科技基础设施和大型科研仪器开放共享管理办法》,建立起市级重大科技基础设施和大型科研仪器开放共享协调机制。另外,深圳坪山综合保税区和广州黄埔综合保税区享有“提前适用政策”,其中航空发动机、工程机械、通讯设备、精密电子等55类产品在综保区内开展全球维修业务,无需上报国家部委个案审批(4)数据来源:新华网http://m.xinhuanet.com/。。此类创新举措提供的产业链创新发展优势有利于粤港澳大湾区构建开放型融合发展的区域协同创新共同体,打造全球科技创新高地和新兴产业重要策源地。

3.深化知识产权机制对接,强化人才交流合作

粤港澳大湾区加强知识产权保护和合作工作,大力推动粤港澳大湾区内知识共享。一是高起点构建知识产权合作计划体系,支撑粤港澳大湾区创新经济发展。截至2021年,累计开展粤港、粤澳知识产权合作项目356项(5)数据来源:广东省知识产权保护中心。。在世界知识产权组织发布的“2022年全球创新指数”中,“深圳-中国香港-广州”科技集群位居全球第二,粤港澳大湾区已经成为全国知识产权事业高质量发展的重要引擎。2022年11月,《粤港知识产权合作计划(2022年下半年—2023年)》继续围绕强化粤港澳大湾区知识产权合作、保护合作、贸易服务合作、交流教育等方面实施新一年度合作项目24项。2020年中国澳门特别行政区政府经济局与国家知识产权局签署《国家知识产权局和澳门特别行政区政府经济局关于深化在知识产权领域交流合作的安排》。粤港澳大湾区不断探索区域内知识产权合作机制,协同推进知识产权合作和科技活动创新,在专利实质审查、发明专利延伸等方面形成区域协同和制度创新的合作机制。2018年成立了粤港澳大湾区知识产权联盟,围绕促进产业链升级等主题,携手加强粤港澳大湾区知识产权合作。二是重视知识产权人才合作交流,共育共享高端人才。粤港澳大湾区国际知识产权人才港于2023年4月21日正式启用,将依托区域创新资源要素集聚优势,吸引汇聚海内外知识产权高层次人才,构建知识产权人才“强磁场”。同日,在中新广州知识城建立了中国知识产权培训中心实践基地,将系统开展知识产权课程培训和人才培养交流等活动,推动人才间的信息交流和经验分享,有效畅通大湾区知识产权资源对接渠道,有效促进大湾区知识产权沟通和互信,提供现代化创新发展环境。

二、粤港澳大湾区产业规则衔接和机制对接的问题分析

尽管粤港澳大湾区产业链供应链现代化水平规则衔接、机制对接已经取得显著成效,但仍然存在产业链协同联动发展机制尚需优化、供应链管理规则有待衔接以及现代化水平协同发展制度建设有待完善等问题,有待三地合力改善。

(一)产业链协同发展规则尚存冲突

粤港澳大湾区产业链规则对接具有一定的合作基础,然而仍面临产业规则政策同质化、共育共治平台联动力度不足等问题,制约了产业链现代化过程中规则衔接、机制对接所能发挥的积极作用。

1.产业发展同质化现象显现,协调联动发展合力不足

图1 2019年和2021年粤港澳大湾区内地9市产业结构相似指数平均值

表3 2021年珠三角9市间工业产业相似指数

2.产业公共平台有待搭建,信息服务平台建设尚需提速

各地方政府搭建的产业平台对粤港澳大湾区的产业合作的作用有待提升,其产业规划和影响范围仅限于地方政府的管辖范围以内,跨市的产业协同关联规划仍需进一步落实到位,产业间同构和同质竞争现象仍然存在。一是产业链合作载体平台数量不足,对粤港澳大湾区全产业链辐射力度有待提升。由现有推动的产业合作平台有限,且如深圳前海、广州南沙、深圳河套等合作平台也大多集中于广深两地,而地方政府所建设的产业链平台又主要服务于当地企业,对接粤港澳大湾区其他企业的力度不足。因此,尽管粤港澳大湾区具有大量产业链共育共治平台,但运作过程较为割裂和分散,缺少必要合作机制。二是尚未搭建起产业信息共享服务平台。在推进产业链上下游信息交流对接,促进各城市和企业间信息互通和供需对接方面缺乏合作平台。当前粤港澳大湾区的信息共享服务局限于公共服务平台,但产业链信息交流平台仍然缺位,供需对接信息暂未融通,粤港澳大湾区各地资源和价值尚未充分挖掘利用。

(二)供应链管理规则仍需衔接

粤港澳大湾区仍然存在制约供应链管理规则共融的难点,例如货物通关管理体制上存在较为显著的差异性,检疫程序和标准便利化水平不高,数据流通深度和广度有待提升等问题。

1.物流制度存在明显差异,机制建设滞后于实践需要

粤港澳大湾区内部物流制度仍然存在着较大差异,降低了物流通关便利化程度。一是粤港澳大湾区的物流管理制度差异明显。珠三角9市与港澳地区执行的物流监管机制存在较大差异,对供应链物流带来一定阻滞。在物流通关政策、物流业准入等方面缺乏统一协调的政策机制,且缺乏物流信息共享机制,降低了物流高效通关效率。二是规则协议便利性不高且具有滞后性,难以支撑区内物流业协同发展。现阶段粤港澳大湾区关于三地协作的基础文件仅有CEPA协议,但随着粤港澳大湾区的快速发展,现有CEPA协议亟需进一步深化,以满足粤港澳大湾区的发展合作需要。从框架体系来看,虽然框架、议题、内容基本一致,但港澳签订的CEPA,与内地和中国香港、中国澳门分别签订的CEPA在具体规则上存在较大差异。以货物贸易为例,中国香港货物出口到内地和中国澳门,就需要向中国香港申领不同的原产地证书,增加了粤港澳大湾区三地物流成本。CEPA已签署了近20年,面对当前国际主流的高标准经贸规则所涉及的有关竞争政策、环境保护、争端解决机制等缺乏成熟的协议机制,落后于当前粤港澳大湾区供应链发展的新要求,且其补充、修改都是遵循分别磋商的规则,降低了磋商修改的效率。

2.检验检疫便利程度仍待提高,顶层设计文件约束力不足

王友丽等认为,由于行政体制、司法体系和参与主体限制,粤港澳大湾区跨境检疫程序和标准协调仍然存在难点[23]。一方面,粤港澳大湾区检验检疫整体电子化合作程度较低。以电子化检疫证书为例,当前粤港澳大湾区的检验检疫证书电子数据合作尚未完全施行,特殊物品卫生检疫审批网上操作流程和电子印章暂未有效衔接,审批环节三地海关仍未通过互联网实现全流程的“进系统、留痕迹、可追溯”模式。另一方面,缺少顶层管理机构或法定联盟机制,难以统一协调管理三地检验检疫规则程序。珠三角城市海关与港澳进出境检疫部门间的合作仍以自发性为主,或是以备忘录形式约定,缺乏约束力,缺乏具体的可执行文件,影响了三地检疫程序标准化和系统化衔接。

3.数据跨境政策体系仍存空白,流动监管保护差异化明显

粤港澳大湾区数据跨境流通制度不完善。一是数据跨境流通政策协同改革工作有待加强。粤港澳大湾区整体数据跨境流通政策体系有待完善,数据保护能力认证、数据流通备份审查、跨境数据流动和交易风险评估等数据安全管理机制暂时缺位。叠加粤港澳大湾区数据流通政策措施往往“牵一发而动全身”,需要多个部门协调完成,粤港澳大湾区具有属于中央垂直管理、省内建设和地市自建的政府办事系统,中央主管部门在制定相关政策措施后,需要地方政府根据实际情况再制定实施细则予以落实,增加了规则制度形成的成本[33]。二是粤港澳大湾区数据存储、使用和管理方式区别较大,缺乏数据共享开放机制。粤港澳大湾区信息数据库的管理权和归属权归属于各个城市,数据整合、协调使用、开放共享存在一定的障碍壁垒,造成了粤港澳大湾区在供应链数据的使用、协调上比较困难。三是数据跨境流通保护法律体系差异明显,缺乏支撑数据规范应用的法律制度。粤港澳三地执行的数据政策各有差异,跨境数据流通“无法可依”,数据的产权确定、隐私保护、交易流通、价值评估等标准规则及法律制度仍然有待健全,制约了数据跨境流动性。

(三)现代化水平提升规则对接暂遇瓶颈

粤港澳大湾区人才、资金、设备、知识等发展要素高效转化的制度衔接仍有障碍,一定程度上影响了现代化水平的进一步提升,未契合粤港澳大湾区建设国际一流科技创新高地、提升现代化水平的战略定位与目标。

1.高端人才认定标准存在差异,教育合作平台尚待搭建

便利人才互通认定和提升人才发展环境是粤港澳大湾区实现现代化人才引留成效提升的关键,但对接过程中仍然面临痛点堵点。一是人才引进管理规则对接存在短板和堵点,人才引进缺乏统一协调平台。当前粤港澳大湾区对境外人才的管理程序较为复杂,尚未建起留学、签证、绿卡、入籍政策间的衔接机制。二是粤港澳大湾区各城市的人才政策存在竞争和虹吸现象。尽管各地市建立了众多特色各异的人才引进政策,但主要聚焦于户籍、住房补贴、就(创)业补贴等,政策同质化严重,区域内部人才争夺竞争激烈,处于资源劣势的城市难以吸纳人才。三是粤港澳大湾区的合作办学数量质量仍有提升空间。根据教育部发布的合作办学机构和项目名单,珠三角9市和港澳建立合作办学机构仅有3所,合作办学项目仅有3项(含一项停止招生),且均为广深高校,仅占内地与港澳合作办学项目的15%(图2)。

图2 内地与港澳合作办学项目数量

2.地市科研经费制度差异明显,设备流通规则暂待优化

一是粤港澳大湾区的科研资金跨境拨付仍存在地域和主体等审批限制。资金跨境拨付的配套政策仍需进一步细化。在实际科研经费跨境拨付过程中,所涉及到的税费管理、审核审批、经费报销等方面仍然存在对接难点,实际运营存在税费较高等现象。例如,在税费方面,在国家外汇管理制度下,对外汇款缺乏科研项目汇款项目,且跨境拨付的科研项目归属于一般服务贸易支出,税费较为高昂。二是科研基金类型和管理办法存在差异。广东省的科研基金以重点专项基金和支持科研成果转化基金为主;中国香港以创新及科技基金为主,且内地使用资金最高不能超过50%;中国澳门以生物医药和电子信息为重点的科研发展基金为主。港澳和珠三角9市的科研基金在适用范围、产业类型、管理制度方面存在较大差距,科研资金的流通不便成为粤港澳大湾区现代化协同发展的一大难题。

粤港澳大湾区的科研物资流动管理机制和保障仍待进一步完善。一是科研设备出入境流通成本较高,政策的适用范围仍十分有限。对于转送、赠送以及二手设备的流通尚未有明确规定,仍然需要依照设备进出口程序处理。另外,港澳在内地合作设立的研究院认定为境外法人事业单位,不在政策适用范围内。二是设备共享规则限制较多,重要科创资源覆盖率不高。陈岸明等认为目前在重大科技基础设施建设领域仍然缺乏统筹[34],有关科研设备共用共享的规则和政策仍局限于部分设备类型,部分重要所需设备仍然被排除在外。例如珠三角9市对境外药品及医疗设备配备的管制仍然较为严格,在广东省最新发布的2021版《进口产品清单》,可采购进口的医疗设备数量骤减,从132种降低到46种,且内地的医疗机构并不具备医疗药物、器械的审批权,科研物资的使用仍然存在较大局限性。

3.知识产权法律体系差异较大,纠纷解决综合平台仍需完善

当前粤港澳大湾区知识产权服务机构的能力与国际一流水平有一定差距。一是粤港澳大湾区的知识产权法律制度差异较大。以商标法为例,目前内地商标与港澳商标并不互通互认,同一个商标需要在三地分别注册,申请法律保护的同时也面临着不同的司法制度和审查标准。港澳的商标保护年限为7年,而内地保护年限为10年。就商标注册而言,中国香港允许将“气味”作为商标注册,而在内地并未获批。二是粤港澳大湾区的专利质量仍低于国际领先水平,知识产权合作局限于重点城市之间。粤港澳大湾区发明专利的质量和影响力仍然与国际一流湾区存在差距。2017—2021年,发明专利的专利施引数与专利数的比值和发明专利领域影响力均低于旧金山湾区和纽约湾区(表4)。而从合作情况来看,广州、深圳、香港、澳门几个核心城市之间的合作情况较好,其他各市的专利合作数量并不多,并未形成良好的合作态势(表5),一定程度上反映出粤港澳大湾区内部知识产权发展存在明显的区域不平衡现象,区内知识产权合作并未全面铺开。三是粤港澳大湾区在解决知识产权纠纷方面缺乏跨区域合作的机制。虽然粤港澳大湾区已经签署了《粤港澳大湾区知识产权调解中心合作框架协议》《粤港澳大湾区调解平台建设工作方案》,提升了粤港澳大湾区知识产权调解水平,但知识产权案件在审查过程中仍然存在诸如因公共秩序保留等事由而被拒绝的现象,降低了三地协同处理知识产权的效率和质量,阻碍了三地的创新要素自由流动。

表4 世界四大湾区发明专利情况(2017—2021年)

表5 2017—2021年广深佛港澳与大湾区其他城市专利合作情况

三、粤港澳大湾区产业规则衔接和机制对接的实践路径

(一)加速对接产业链升级规则,实现产业链一体化发展

1.精准明确城市产业定位,推动形成产业集群建设合力

一是各市充分发挥现有产业优势,结合规划明晰自身功能定位。粤港澳大湾区应科学布局、优中选优,在有相关产业基础的地区重点布局对应的产业链攻关项目,避免重复投入造成浪费。韩永辉等指出,结合上级规划文件确立合理的发展目标,确保各城市产业规划和产业政策衔接的可行性,避免“无用功”式发展[35]。例如在粤港澳大湾区间和珠三角市际间推动开展氢能产业沟通协调会,立足本地优势和特色,以市场化为导向,科学精准推动氢能产业发展,在不同的产业链段位上开放协同、有序布局。二是推动资源要素、政策措施、工作力量向重点倾斜。粤港澳大湾区共同统筹谋划产业链发展的重大政策、重大工程专项和重要工作安排,研究落实产业规划布局、用地保障、环境容量、能耗、功能性项目落地等重大事项,及时协调解决产业链规则建设中的突出问题。珠三角9市加强与港澳构建科技研发和展会合作机制,充分利用珠三角9市丰富的产业资源优势以及中国香港、中国澳门与国际接轨的资本和科技研发优势,推动产业链重点规则、重点项目和重大平台等建设过程中的具体衔接对接困难和问题得到有效协调解决。三是建立有效沟通平台,强化各城市产业规制计划联动。发挥粤港澳大湾区建设领导小组办公室、粤港澳大湾区发展办公室等的平台功能,定期探讨产业规划对接和产业链合作事项,在借鉴双方发展经验的同时,兼顾各市产业发展方向,避免盲目发展同质性新兴产业。

2.构建产业平台对接体系,加快建立产业链大数据平台

一是推动形成产业共育共治平台对接管理体系。充分发挥粤港澳大湾区各城市的产业优势,促进各城市探索个性化多样化产业发展共育共治平台,探索建立跨区域重大项目、园区共建的协同招商、落地实施、利益分享机制,推动产业链发展规则有效衔接。建立健全产业共育共治平台架构,推进产业链服务“数智化”。加快构建粤港澳大湾区产业大数据平台,推进产业链信息共享。在粤港澳大湾区城市政府间建立数据流通机制,将产业数据应用在地方产业政策和战略规划制定、产业空间分布和配套服务合作等方面,协助各方更好建立协同包容的产业链规则衔接机制。二是建立集群跨区域协同培育机制,强化粤港澳大湾区内区域联动和政策协同,聚焦三地的制造业、金融、文旅业优势,提升产业链现代化水平。协同培育新能源汽车、生物医药等重点产业链,在粤港澳大湾区内部打造一批优势突出、特色鲜明、发展潜力大的产业协同发展平台载体。

(二)持续畅通供应管理规则,建成稳定的供应链体系

1.提升通关政策融合水平,合理修订合作框架协议

一是健全以智能化通关为支撑的国际贸易服务体系,推进“智慧口岸、智能边境、智享联通”建设。推广粤港澳大湾区组合港项目,建设基于区块链技术的国际航运物流综合信息平台,对接航运物流企业管理系统和口岸监管系统,推动航运物流信息互联互通。提升航运物流“一站式”信息服务水平,实现跨部门、跨行业的数据共享、执法互助、监管互认,通过引入境外海关报关数据、国际海运数据和港口装卸数据,辅助银行对企业离岸贸易的真实性进行审核。发挥数字技术优势,优化检验检测检疫流程,提高通关效率。推动与CPTPP国家开展智慧海关合作,推广经认证的经营者(AEO)互认制度。二是协调港澳研究放宽三地通行政策,提升港珠澳大桥通行效率。建议相关部委积极协调三地车牌车辆通行大桥政策,探索通过粤港澳三地监管车辆互认、数据信息互通等手段为内地车辆利用港珠澳大桥提供可能,并适度放宽车辆配额制度。此外,还可通过促进更多内地社会车辆上桥,在合理平衡旅游开放和口岸监管的基础上,放宽大桥限定区域的管理,开发港珠澳大桥旅游项目,带动三地更好互联互通。三是根据粤港澳大湾区实际发展状况和需求,修订完善粤港澳大湾区经贸合作协议。消除粤港澳合作的体制、机制和功能性障碍,提升与港澳规则机制“软联通”水平。全面系统梳理广东与港澳规则衔接清单,通过对接港澳已为国际所接受的规则,争取粤港澳大湾区综合授权、清单式授权。如率先探索在南沙设立的企业直接适用中国香港商法,全面构建与港澳相衔接的营商、科创、贸易、税负和公共服务规则,协同横琴、前海消除与中国香港的制度级差。

2.提升检验检疫技术水平,建立高效统一的监管标准

一是加快开展检验检疫程序的顶层设计,在立法执法方面加速粤港澳大湾区管理规则对接进程。建立法定联盟规则,探索整合进出境检疫资源。加快三地检验检疫互通互联规则建设,提升检验检疫信息技术水平。推进信息互换、监管互认、执法互助的要求和部署,建立粤港澳大湾区通用的进出境检疫信息系统,实现口岸间的信息互通共享,构建区域内检验检疫一体化,实现通关报验全流程电子化作业,提升检验审批效率。二是携手港澳健全市场监管体系,逐步推进监管一体化实现。聚焦重点领域,构建与国际接轨的市场监管制度规则体系,促进广东省内监管体制、经营资质、质量标准、检验检疫、标准认证等与港澳规则、RCEP相衔接,与CPTPP等国际高标准规则对标,建立监管一致性协调机构,为进一步对接国际市场做充足准备。围绕审议拟议的监管措施、协调粤港澳大湾区内部规制、公开报告有关监管等方面,在粤港澳大湾区内地城市试点落实监管一致性原则,构建系统的监管影响评估机制,并建立监管措施定期审议制度,邀请企业等利益相关方参与监管政策的审议和评估。

3.推进数据跨境规则制定,完善数据流动监管措施

一是构建适用于粤港澳大湾区的数据规则。在数据使用、数据定价、数据交易等方面明确界定各方权利义务。在未来的数据跨境流通规则制定过程中,完善顶层设计,加快数据法的研究制定。借鉴国际上数据跨境流通的司法案例,完善内地和港澳地区的数据跨境司法实践。通过设定专门的数据管理部门,加强数据跨境流通的合规性,挖掘数据在各产业链供应链的价值,引导数据要素在全链条流动并实现平衡发展。二是建立适用于粤港澳大湾区的数据安全流通标准。在兼顾港澳数据流通条例基础上,做好珠三角地区与中国香港、中国澳门地区法规政策的衔接协同,畅通粤港澳大湾区数据流通体系。携手打造全方位数字开放安全防范应急体系,探索跨境数据流动分类监管,开展数据跨境传输安全管理试点。深入研究开放环境下原有数字经济监管治理逻辑或原则的适用性,研究并对标GDPR和DEPA相关条例,研究信息技术安全、数据隐私保护、数据共享、数据确权和数据交易定价等相关规则。三是健全公共数据管理规则,完善公共数据资源体系。加快数字经济领域立法,推进产业领域数字化发展,完善数据流通制度,强化数据交易监管,推动粤港澳大湾区数据有序流通。支持探索建设南沙(粤港澳)数据服务试验区,加速建设“数据湾区”“数据海关”“港澳数据储存区”,与港澳携手建立数据跨境审批监管的流程服务。

(三)促进产业现代化发展规则衔接,共同提升三地科研实力

1.推进高端人才互认互联,完善人才服务保障政策体系

一是发挥核心城市人才集聚外溢效应,加快打造粤港澳大湾区人才“雁阵”。强化省域产业结构规划,支持次级城市提升产业承接能力,形成粤港澳大湾区通行的柔性引才方式及待遇标准,提升核心城市人才外溢影响,加快搭建以广深两地为“头雁”,珠江两岸各市为“阵翼”的粤港澳大湾区制造业人才“雁阵”,形成“头雁”带动“阵翼”制造业人才水平发展,“阵翼”主动承接“头雁”产业转移、促进“头雁”人才结构高端化的良性循环。二是完善现有“人才绿卡”制度。进一步完善粤港澳大湾区人才流动涉及的过境签证、居留许可等政策,构建人才留存的运作规则。持续推进并优化现有的招才引智计划,如深圳的“孔雀计划”、广州的“红棉计划”、港澳“科技人才入境计划”等,推动高端人才流动自由化便利化。三是建设面向世界的粤港澳人才配套服务示范区,提升人才服务效率。着力解决好人才普遍关心的子女入学、配偶就业、住房、医疗、照料老人等问题,为粤港澳人才打造宜居宜业的南沙生活圈,对标国际一流社区建设标准,建设国际一流融合型社区,在教育、医疗、旅游、社会保障及产业等领域深化合作,提升综合服务水平,以示范区形式起到聚居效应、示范效应,促进人才要素的流通、融合。

2.全面提升科研资金过境效能,推动城市资源协调公平分配

一是持续优化科研资金跨境流通,畅通大湾区创新要素流动渠道。建立跨区域科技创新专项基金,在人工智能、大数据与云计算、5G等国家重点领域设立科技合作项目,通过设立粤港澳大湾区科技投资基金,推动粤港澳大湾区在政府部门、社会机构、企业、高校各部门的合作,在经费使用、成果归属等方面加大简政放权力度,扫除科研资金的跨境流通障碍。二是聚力吸收国际一流科技创新资源,拓展粤港澳大湾区的科技优势互补。强化粤港澳大湾区内部科创对外辐射效能,拓宽粤港澳大湾区创新核心区域范畴,持续推动粤港澳之间的科研政策、机制、标准紧密衔接。借助港澳区位优势发挥国际合作模式,吸收更多国际创新资源,并支持来自不同国家、行业、类型的机构共同申请粤港澳大湾区科技项目。推动与港澳共同规划建设国际科技创新中心和综合性国家科学中心,综合三地优势资源,借助南沙等自贸区推动科技资源共享,优势互补,最终实现科技聚集效应加速见效。三是推动粤港澳科技联合创新往纵深发展,以源头科研创新引领粤港澳大湾区经济发展。利用粤港澳大湾区金融和科创资源优势,利用南沙科学城、中新知识城、松山湖等粤港澳大湾区创新高地,盘活粤港澳大湾区丰富科研教育力量,鼓励社会资金流向粤港澳大湾区创新科学城网络,加速粤港澳“科研+产业+资本”聚集,实现多元化投资、市场化运行、国际化建设。

3.共谋知识产权合作战略,协调建立纠纷解决机制

一是探索单向开放模式,推进粤港澳规则标准衔接。明确对接的对象是内地处于较低标准或内地尚未对接国际的法律规则或制度准则,包括监管标准、行业标准、执业标准等。在粤港澳大湾区的内地城市率先认可港澳标准并允许在区内直接适用或采用,认可范围应涵盖金融监管标准、港澳医药产品及医疗器械监管标准、港澳食品监管标准及港澳专业人士行业管理标准等。二是建立知识产权综合服务体系,提升知识产权创造、保护、运用、管理和服务能力。在“一国两制三法域”的背景下,推动粤港澳大湾区在知识产权制度和规则上的衔接与合作,以广深港澳为核心,共谋知识产权合作战略。发挥粤港澳大湾区各个城市突出的知识产权产业优势,打造知识产权创新合作中心,通过鼓励知识产权资本化,搭建科学规范的知识产权合作协调体系,发挥知识产权在企业的引领和促进作用,推动企业创新发展。共同推进高起点谋划、高标准推进、高水平打造知识产权管理规则,促进知识产权注册登记受理窗口的标准化、规范化、高效化建设。三是提升知识产权公共服务便利性。进一步提升知识产权公共服务的可及性和便利化程度,强化粤港澳大湾区知识产权保护中心、维权援助中心、专利代办处等公共服务网点功能,积极提升知识产权服务效能。推动知识产权信息公共服务网点和高校知识产权信息服务中心在空间布局、服务类型、内容功能等方面互补互通,实现三地知识产权信息服务中心网站互通全覆盖。四是允许适用中国香港法律进行仲裁,充分发挥中国香港法治环境和法律服务业优势,为粤港澳大湾区跨区域纠纷提供法律支持。对单行认可的领域做好配套政策“畅通”,根据粤港澳大湾区建设向前推进的需要不断创新,逐步扩大单向认可的领域和范围,实践“大门更开”。

四、结语

本文以粤港澳大湾区为例,基于区域一体化和区域治理理论,初步分析了粤港澳大湾区通过规则衔接和机制对接,提升产业链供应链现代化水平的现实路径和存在问题。这对于粤港澳大湾区及其他区域更好提升产业链供应链现代化水平提供了一定的参考。然而,在论述规则机制衔接与产业链供应链现代化的关系过程中,需要更多的案例或实证检验来佐证相关观点,以确保理论和实践相统一,更好为具体政策制定提供针对性建议。未来的研究可以从多案例的角度出发,进行更加深入的实地调研和案例研究,以理清区域一体化、制度衔接及产业链供应链现代化三者之间的关系,拓展相关领域的研究内容。