我国大型群众性活动应急预案编制研究

辽宁省安全科学研究院 张静波 李蓉华 张爽 吴靖 李少博｜文

近年来，随着社会经济的高速发展，明星演唱会、各类体育赛事等大型群众性活动逐年增多，极大丰富了人们的生活，但同时也由此引发了一些公共安全事件，例如：2021年5月22日，2021年（第四届）黄河石林山地马拉松百公里越野赛暨乡村振兴健康跑在白银市景泰县黄河石林大景区举行，比赛期间遭遇了突发降温、降水、大风等“高影响”天气，发生公共安全责任事件，造成21 名参赛选手死亡，8 人受伤。在《白银景泰“5·22”黄河石林百公里越野赛公共安全责任事件调查报告》中，防范措施建议的第五项指出：“完善应急预案管理和救援处置机制。此次事件中各层级、各行业普遍存在无应急预案、预案不完善、未演练甚至事后编补伪造预案的问题，既影响风险防范，也制约救援处置...”可见，当前大型群众性活动应急预案的编制存在的问题亟需解决。

针对大型群众性活动应急预案的编制相关内容，笔者从大型群众性活动应急预案发展现状、应急预案存在的主要问题入手，深入分析出大型群众性活动应急预案编制框架设定内容，希望能够为预案编制主体提供参考。

大型群众性活动应急预案发展现状

大型群众性活动的有关法律规定

2007 年10 月1 日，《大型群众性活动安全管理条例》（中华人民共和国国务院令 第505 号）正式施行。《大型群众性活动安全管理条例》（简称《条例》）明确规定，大型群众性活动是指法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1 000 人以上的活动，包括体育比赛活动；演唱会、音乐会等文艺演出活动；展览、展销等活动；游园、灯会、庙会、花会、焰火晚会等活动；人才招聘会、现场开奖的彩票销售等活动。影剧院、音乐厅、公园、娱乐场所等在其日常业务范围内举办的活动，不适用本条例的规定。

大型群众性活动应急预案的主体定位

国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》中明确指出：举办大型会展和文化体育等重大活动，主办单位应当制定应急预案。《条例》规定，举办大型群众性活动，承办者应当制订大型群众性活动安全工作方案，其包括应急救援预案。

可以看出，应急预案的编制主体应当是相关大型群众性活动的主办方和承办方。无论是主办方还是承办方，主要分为三类：一是政府相关部门，二是社会组织，三是企事业单位。这三类既可以是主办方又可以是承办方。而对于大型群众性活动的相关主体来说，主要分为两种情况：一种是两个主体，既有主办方又有承办方；另一种是一个主体，即主办方和承办方为一个单位。大型群众性活动应急预案编制相关要求

根据笔者查阅的资料，北京市在2010 年修订了《北京市大型群众性活动安全管理条例》，在主办大型群众性活动时都制定了相应的应急预案，如冬奥会前，制订了冬奥会开闭幕式等33 部应急预案。对于北京、上海等大型城市来说，由于经常举办大型群众性活动，因此具有相应的应急预案或管理规定，且应急预案往往都是以政府部门作为主办方编制的。

但目前，国家层面缺乏对大型群众性活动应急预案编制的相关要求，特别是对于企业主办或承办大型群众性活动应急预案编制等方面，仍然缺乏具体的规定或编制导则等指导性标准，来规范企业编制应急预案的框架和内容。

大型群众性活动应急预案编制存在的主要问题

应急预案编制造假情况屡屡发生

6 月25 日晚，甘肃省人民政府网站发布的《白银景泰“5·22”黄河石林百公里越野赛公共安全责任事件调查报告》显示，晟景公司是此次赛事的运营单位，制定了虚假赛事应急处置预案。

对于大型群众性活动来说，作为主办方或承办方的企业往往对应急预案重视程度不高，编制应急预案时“照抄照搬、照葫芦画瓢”等情况屡屡发生，有的企业甚至是拿一个模板到处使用，对于不同的活动，仅仅只改一个题目名字就草草了事。这种现象显然是不能容忍的，一旦发生突发事件后果不堪设想。

应急预案编制不规范

前文提到了虽然国家对主办方和承办方制定应急预案有所规定，各地方也出台过相应的管理办法，但对大型群众性活动应急预案缺乏指导性文件或标准，因此实践中，很多大型群众性活动主办方或承办方对于应急预案编制要素没有清晰的认识，导致所编制的应急预案五花八门，质量参差不齐，有的应急预案甚至缺少关键要素，导致应急预案不规范，难以发挥应有的作用。

应急预案编制缺乏可操性

大型群众性活动具备人群聚集、场地临时、参与主体多元、财与物集中等特点。一方面，组织活动的过程相对复杂，存在的风险较高，但很多活动实践中，责任单位编辑的应急预案却相对简单化，比如某省的“大型群众性活动事故应急预案”仅仅对预案的使用范围、工作原则、组织架构、事故分级、预测预防、应急响应、后期处置、应急保障等方面做了原则性的解释，并不具备可操作性。另一方面，一些专业性较差的企业在编制“大型群众性活动事故应急预案”时，“文不对题”的情况时有发生，连原则性的指导作用都难以发挥，更谈不上可操性。

大型群众性活动应急预案编制框架设定

针对上述问题，笔者从总则、组织机构及职责、预防预警、应急响应、后期处置、应急保障等方面提出了大型群众性活动应急预案编制框架，希望能够为各编制主体提供参考。总则

应急预案总则包含适用范围和事故分类分级。适用范围主要说明应急预案的适用范围。事故分类分级则需要编制主体结合具体的分类分级标准和实际活动，明确具体内容。

组织机构及职责

应急预案中的组织机构应包含应急领导小组和各成员单位（部门）组成及职责，同时明确具体人员、部门、职务、联系电话、应急工作职责。预防预警

预防预警主要包含事故预防和监测预警。

对于事故预防，应急预案应明确3 方面内容：一是风险评估，即经对活动的潜在风险进行辨识后，写明主要风险；二是活动管理，即写明具体安全管理都有哪些具体内容，明确哪些人员负责；三是预防措施，即针对可能存在的风险和安全管理内容，写明防范和准备措施。

对于监测预警，应急预案中则应写明“人防、技防”等监测手段和预警方式、内容。

应急响应

应急响应包含信息接报、先期处置、分级响应、响应终止。

第一，对于信息接报，应急预案中应明确应急电话、事故信息接收、内部通报程序、方式和责任人，以及向上级主管部门、上级单位报告事故信息的流程、内容、时限和责任人。

第二，对于先期处置，针对可能发生的各类事故或事件类型，应急预案中应明确组织现场人员第一时间开展先期处置的具体措施。

第三，对于分级响应，应急预案中应明确不同响应等级应采取相应流程和响应措施。

第四，对于响应终止，应急预案中应明确响应终止的基本条件、要求和责任人。

后期处置

后期处置包含善后处理和事故调查。一方面，对于善后处理，应急预案中应明确秩序恢复、人员安置方面的内容。另一方面，对于事故调查，应急预案中应明确组织或参与单位事故调查的有关内容。

应急保障

应急保障包含组织保障、经费保障、队伍保障、物资保障、医疗保障、通信保障、交通保障、后勤保障。应急预案中，对于各类应急保障可结合实际，明确具体保障内容，并落实到具体责任人。同时，责任主体单位还应加强对相关人员培训，以确保保障措施落实到位。安