河道治理工程建设征地工作存在问题分析

郭肖娟 卜明玉 王保东

建设征地移民安置工作是水利工程建设的重要组成部分，也是工程建设的重点和难点。做好征迁工作，对保障征地移民群众的合法权益，确保工程建设顺利推进和沿线社会稳定等具有十分重要的意义。

1 河道工程征迁工作特点

1.1 工程项目类型多、区域整体影响程度小

河道治理工程作为线性工程，涉及的工程类型较多，主要建设内容通常包括新建堤防、堤防加高培厚、堤防加戗、新建水闸（堰）、河道主槽清淤扩挖、险工治理、生产桥重建、穿堤建筑物整治、堤防防汛道路等。河道治理工程的占地特点是呈带状分布，涉及的每个村庄被占耕地面积比例较小，涉及移民搬迁量较少，对移民生产生活的整体影响程度较小。

1.2 临时用地面积大、占用耕地面积多

河道治理工程为满足堤防加高加戗填筑土方要求，需要设置多个土料场，而河道清淤土方除堤防工程再利用外，仍需设置多个弃土场，土料场及弃土场的临时用地数量较大，占地类型主要为耕地，且大多为基本农田。这些临时使用的土地，需要按规定及时进行复垦。在后续工程建设中，需要对土料场、弃土场选址等进行多方案比选，尽量减少占用基本农田。

1.3 涉及行政区域多、专项设施交叉分布

大型河道治理工程通常涉及数个省级、地级、县级行政区，涉及乡镇、村庄数以十计，工程线长面广，征地影响涉及专业项目种类多，包括交通、输变电、通信、有线电视、水利、管道、军事设施、文物古迹、矿产资源等，专项设施与线性工程交叉影响，错综复杂，处理方式不一，涉及部门多、涉及产权关系复杂、专项设施迁建任务较重。

1.4 补偿标准差异化、工作模式有不同

对于跨省际、地市工程项目而言，各省征地补偿政策和标准如社保政策、耕地开垦费政策、区片地价等具有一定差异性，同时，省市内各地市的青苗及地面附着物补偿标准也不尽相同。边界区域省市之间相邻耕地不同价、青苗及地面附着物不同价方面皆存在社会稳定风险。地方政府作为水利工程移民安置实施主体，实施阶段通常是县级人民政府与项目法人签订建设征地补偿安置协议；个别情况下，县级人民政府可能会委托县水利局或农业农村局与项目法人签订补偿安置协议并组织开展征地补偿安置工作；部分不涉及永久征地且补偿安置任务较小的县，有时不再与项目法人签订补偿安置协议，会直接安排涉及乡镇具体组织征地工作实施。

2 征迁工作存在问题

2.1 地方政府实施主体责任压实不够

根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制。在征迁实施时，各级领导高度重视是确保工程实施的重要前提，县级人民政府的担当尽责是工程建设的重要保证。就总体而言，各流域机构管理的河道治理项目一般为防洪减灾的公益性项目，征迁工作尚未引起当地各级领导的高度重视，具体表现在：地方政府和有关部门在组织领导上存在一定程度的机制不顺、方法不多、工作不到位的问题；市、县、乡镇三级征迁机构网络不健全、不完善，地方各职能部门协调联动方面亦有待加强；县级政府委托实施征迁工作的职能部门编制有限，工作人员日常事务繁杂，不能专心负责项目的征迁实施。因此，地方政府实施主体责任压实不够制约征迁工作的有序推进。

2.2 土地权属历史遗留问题制约工程建设

土地权属争议主要存在2个方面：

一是对于河道清淤扩挖范围内的土地现状为农村居民长期耕种的河滩耕地，虽河道主槽已确权并颁发国有土地使用证，但大部分县河道主槽确权时无矢量坐标；而自然资源部门土地权属库中该部分土地权属为集体土地，且县（市）、乡镇人民政府和权属单位均未对农民常年耕种的行为提出异议。河滩土地收益已成为当地农村居民口粮和家庭收入构成的重要组成部分，现因清淤扩挖工程建设对其永久占用后，将会对当地农民造成事实上的生活影响和利益损失，若不采取措施，将无法确保“使移民生活达到或者超过原有水平”目标的实现[1]，影响社会稳定和工程建设。

二是前期设计阶段实物调查时依据行业规范按实测的1∶2 000地类地形图结合现场调查地类界和行政界为准，河流水面通常归类为国有土地，亦不进行补偿；而实施阶段土地勘测定界过程中通常以自然资源部门的土地权属数据库为准，存在着将原属于国家所有的未利用地范畴的河流水面、内陆滩涂划为集体所有的情况[2]，根据各省征地补偿政策，集体土地通常需要按综合区片地价给予补偿并缴纳相关费用。

2.3 设计变更与建设用地报批衔接不畅

河道治理工程实施阶段地方诉求发生变化、设计边界条件发生变化、征占地纠纷无法协调等多种因素会导致施工图阶段出现设计变更，征地红线范围调整较大。编制的设计变更报告又不能及时取得批复文件导致实施阶段永久征地范围不确定，勘测定界工作未能按期完成，前期已完成部分专题如使用林地可行性报告、基本农田补划、土地预审等又面临着重新编制和报批，严重制约建设用地报批手续的办理。在这种情况下，设计变更如何与手续办理合理衔接是值得思考的理论和现实问题。

2.4 临时用地管理面临挑战

河道工程治理范围长，涉及工程类型多，导致施工标段划分多。这样虽有利于综合利用各投标人的技术特长，但实施过程中施工现场由多个独立的施工单位同时作业，增加的施工生产生活区、材料堆场占地远远超出批复的临时用地面积。此外，标段划分多，以致同一个县域内涉及多家施工单位。建设单位在招标阶段规定施工图阶段临时用地设计由承包人负责，而各施工单位一方面施工组织设计水平参差不齐，另一方面由于施工工期安排原因，通常在规定时限内不能同时提出其全部的合理临时用地需求，相应增加了建设单位的管理难度，亦不利于建设单位及时办理临时用地审批手续。

3 有关建议

3.1 加强领导、健全机构、强化地方政府实施主体责任

按照省级统筹、各市县实施的原则，征地拆迁工作由省政府统一组织协调，项目涉及的县（市）政府负责具体实施。对于跨省市县的河道工程，为切实加强对征地补偿工作的领导，建议项目法人与当地省级人民政府或者市级人民政府签订移民安置协议，由涉及行政区的上级政府对项目征迁工作统一领导，对建设征地移民安置工作进行指导、协调、监督和管理。

县级地方人民政府是移民工作的实施主体，要充分发挥其在社会动员、资源调配、行政执法、维护社会稳定等方面的政府作用[3]，不仅要加强组织机构建设，成立县级工作领导小组，且需成立县级征迁实体机构。征迁工作整个过程中做到责任明晰、任务明确、督查到位、按时完成，并自觉接受各有关职能部门、群众及社会舆论监督。征地拆迁是一项系统性工程，县内各相关职能部门亦应加强协调联动，充分发挥部门职能作用，相互配合，形成工作合力，加快征迁速度。

3.2 依法遵规，以人为本，兼顾国家、建设单位和群众各方利益

3.2.1 实施认真核实土地权属，妥善处理土地确权争议问题

根据《中华人民共和国民法典》，水域、河流属于国家所有，对于未进行确权发证的河流，实施阶段县级征迁实施机构及时组织当地自然资源管理部门、河道主管部门、涉及乡镇、村组、建设单位、勘界单位、设计单位、监理单位等多方现场指界，确定土地权属，在自然资源局的协调下开展争议土地处理流程，再行调整勘界报告。对集体与国有土地权属争议，应谨慎对待非收益的未利用土地的确权问题，在当地自然资源管理部门的参与下确认，避免损害国家利益[3]。

3.2.2 明确争议土地征收补偿标准，注重对弱势群体的保护

对于有权属争议的清淤扩挖土地，首先同样应在自然资源管理部门的组织下，涉及利益各方共同现场指界，签署土地权属协议。明确土地权属性质后，可按照国家及涉及省内相关法律法规及政策文件，确定该部分河道滩涂的征收补偿标准。河道滩涂征收时，要协调好公共利益与个人利益的冲突，要注重对弱势群体的保护，维护原使用权人的权益，给予公正合理的补偿[4]。

3.3 规范、高效推进设计变更审批，有效保障项目建设合法用地

3.3.1 设计单位加强协同配合

线性工程实施阶段外部边界条件变化、局部线路调整、工程措施调整等不可避免地会引起一定程度的设计变更，设计单位应组织规划、地质、水工、施工、水保、环保、移民等专业间加强协同，在工程布置及施工组织设计等方面应始终把征地移民作为一个重要的决策因素，尽快确定合理的永久征地红线，高质量按期完成设计变更报告编制。

3.3.2 建设单位加强变更管理

建设单位应提升管理水平，严格执行基本建设程序和批复的初步设计文件，加强设计变更管理，规范、高效推进设计变更审批，为项目用地组卷报批留有工作周期。建设单位根据最新项目用地需求，及时向征迁机构提出红线范围，以便征迁机构能够加速推进土地分解到户、房屋及附属物补偿兑付等工作。

3.3.3 征迁机构高速有效推进

县级征迁机构加强协调县内相关职能部门，各有关单位要加强沟通和衔接，上下一心、鼎力协作，抓好用地组卷环节的基本农田补划、社会稳定风险评估、耕地占补平衡指标、社保费缴纳等工作，各部门各科室要站在讲政治的高度，统一思想、提高认识、压茬推进，指定专门责任人，在依法依归的前提下，加快推进用地组卷报批工作。

3.4 超前谋划、准备充分，建设单位强化临时用地管理

建设单位应超前谋划，加强临时用地管理，工程开工后即要求各施工单位在规定期限内提出其标段内全部工程的合理用地需求，提前为临时用地手续办理做好充分准备。

3.4.1 建设单位提出临时用地申请

建设单位可组织施工单位根据自身实际用地需求，按不超过初设批复临时用地面积进行控制，对临时用地进行放线测量，并分县绘制临时用地范围图，报工程监理单位审核同意后，再由建设单位统一向县自然资源局提出临时用地申请，办理临时用地手续。如超初设面积，则应由施工单位提出申请，说明超过的具体数量和原因，建设单位组织工程监理单位、设计单位对工程临时占地的合理性进行论证和会审，再由建设单位向各县自然资源局提出用地申请，办理临时用地手续，同时设计单位将临时用地增加部分纳入移民安置实施调整规划。

3.4.2 施工单位提出临时用地申请

根据部分地区临时用地管理实施办法，受建设单位委托的生产建设项目施工单位亦可以申请临时用地，这种灵活报地方式更加适用于施工标段多的河道治理项目，建设单位只需居中统筹协调，做好组织领导及监督工作，大大提高了工作效率。为防止临时用地变成违法用地，建设单位应高度重视临时用地审批，做好临时用地管理。

4 结 语

由于江河流域非常容易发生洪涝灾害，对河道进行系统治理，是有效控制洪水、完善防洪体系的需要，是保护河道两岸人民生命财产安全、发展当地社会经济的需要。“十四五”期间，按照有关规划，我国要继续加强防洪薄弱环节建设，提高流域防洪减灾能力，河道治理工程迎来了政策利好。在未来的河道治理工程建设征地工作中，建议强化领导、明确责任，强化机构、增强力量，强化部门协作和配合；因地制宜，以人为本，妥善处理土地权属争议问题，避免损害国家利益。此外，线性工程点多线长，应加强前期设计管理，尽量减少设计变更；建设单位应超前谋划、主动作为，保障建设项目依法合规用地。