PPP 项目融资的问题及对策研究

汤文 五冶集团上海有限公司

引言

据全国PPP 综合信息平台项目管理库数据显示，截至2023年1 月，已入库项目过万（10338 个）、累计投资额达到16.78 万亿元（其中866 个被列为PPP 示范项目，其对应的投资额已达2.01 亿元）。中办、国办在有关推动城镇化建设、盘活存量资产等意见中，均明确提出要规范有序推广PPP 模式；财政部发文明确，采取多种方式支持生态环境领域PPP 项目；农业农村部下发通知表示，各地都要需积极配合我国建设PPP 模式下的农业农村基础设施工作；水利部发文明确，水利基础设施工作重心应围绕PPP 模式展开……在各领域扩大投资的“顶层设计”中，可供PPP 大展拳脚的领域都在不断拓展，PPP 项目发展前景一片利好。但庞大的项目体量，如何筹集资金成为制约PPP 项目稳步推进的重要因素。

一、PPP模式含义

PPP 模式是高质量、有序、全面推动公共社会基础设施、建设、运营的重要管理方式，国内以及国外学者对PPP 定义表达略有不同，可从狭义与广义两个角度剖析。狭义角度认为PPP模式就是一种新型的融资模式（吴波，2017）[1]；广义角度认为PPP 模式是在提供社会公共产品、服务中政府和社会资本共同联手合作关系的总称（贾康，2016；王守清等，2017）[2-3]。

二、PPP项目融资特征

较其他项目而言，PPP 项目具有工程体量大、合作周期长、投资额度高、管理交易复杂等特点，因此PPP 项目融资与其他项目融资也有着明显区别，主要表现在：

（一）高融资需求、高融资利率、长借款周期

根据国发〔2019〕26 号文规定，PPP 项目一般规定政府与社会资本成立的合资公司（以下简称：项目公司）的自有资金即注册资本金及资本公积金合计数应达到项目总投资额的百分之二十至三十，PPP 项目融资则是解决项目资本金与项目总投的差额，一般是项目总投的百分之七十至八十，可由一家银行机构或者是多个银行组成的银团提供资金。PPP 项目的合作整体周期一般是10 年以上，最长不超过30 年，对比其他项目，PPP 项目具有更长的借款周期需求。项目公司是PPP 项目融资主体，由于项目公司无信用评级，同时受国家金融监管和PPP 发展政策影响，PPP 项目融资成本持续提高，不断增加资金成本，降低项目收益。

（二）融资落地艰难

PPP 项目公益性强、投资周期长、项目收益低，投资回报的支付方式是政府可用性付费、可行性缺口补助、使用者付费，是项目公司偿还金融机构本息的主要资金来源。由于政府未来的财政能力、对本项目纳入财政预算金额、基于绩效考核结果对项目公司的实际付费数以及使用者的消费能力等存在很大不确定性，金融机构对项目公司还本付息能力有所怀疑，对PPP 项目的合规性、经济效益、项目各参与方的经济实力和运营能力进行全方位严格仔细评估，会增加融资成功难度。政府若为PPP 项目融资提供增信担保会触碰隐性负债这个红线，实操中，若无社会资本方提供抵押、信用担保、融资增信的话，PPP 项目很难通过银行的风险评估获得融资[4]。

三、我国PPP项目融资存在的问题

细观中国城市建设的发展战略，PPP 模式已然成为其中极其重要的一环，融资不到位小到影响PPP 项目建设，大到影响国家的战略落实，因此对可能影响PPP 项目融资到位的一系列问题进行分析迫在眉睫。

（一）PPP 项目融资渠道单一

原则上，一般项目融资均通过债权或者股权这两种模式，PPP 项目也不例外。因股权融资风险较大，存在血本无归的可能性，实操中以债权为准，我国目前多是银行贷款。国家虽然大力支持PPP 项目融资方式的多元化，例如基金、资产计划、信托或保险等形式，但是从目前债权融资中资金来源来看其他金融机构并不买账，银行贷款占绝对主力。笔者比较分析了几种融资方式，其中，银行贷款以其融资成本低的优势，成为绝对的首选。自国办发〔2015〕42 号文之后，各家商业银行积极支持PPP 项目融资，商业银行的中长期贷款占据了一半左右的份额。但PPP项目实际所需资金和银行资金在期限上还存在期限错配的问题，中长期贷款一般不超过15 年，中短期理财资金不超过5 年，解决这种问题需调整PPP 融资交易结构，拓宽丰富融资渠道。

（二）民营资本参与率低

PPP 模式本以鼓励民营资本涉足社会服务领域以及基础设施为初心，这样既调动了民间资本流动的积极性，又使得社会资本使用效率越来越高，同时某种程度上也减轻了政府的财政压力，助力经济加速发展。实际执行中，社会资本方大多为大型国企、央企，民营资本鲜少参与，严重背离PPP 模式精神实质内涵。民营资本消极加入PPP 项目建设的主要原因是：一是高融资利率，国企具有先天优势，信用评级高，受金融机构青睐，其融资成本远低于民营资本；二是低资回报率，PPP 项目多为公益性项目，投资回报低，对民营资本吸引力小；三是长投资回收期，PPP 项目合作期一般至少10 年，民营资本资金一旦投入后很难退出；四是地方部分政府的行政环境已然呈现出负向影响，比如不遵守合同约定、换届次数日益增多、朝令夕改，都让民营资本无法迈出前进的一步。

（三）社会资本退出机制实施困难

目前，PPP 项目多为保障性住房工程、市政交通工程等基础项目，建设周期长。对于社会资本而言，时间越长、风险越高，一旦资本投入，则很难退出。目前，社会资本退出机制缺乏多样性，主要是到期才能退出、事前双方约定价格由政府回购等方式。发改投资〔2016〕1744 号文指明“完备社会资本退出机制，借助资本市场发展机遇，提高PPP 项目流动性，通过股权转让、资产证券化等方式构建社会资本多元化退出渠道。”政策存在很大自主操作空间，比较抽象，社会资本难以通过资产证券化实现提前退出。

（四）PPP 政策法律体系暂不完善

PPP 项目可持续、高质量、稳健地发展务必具有健全的法律保障、较为优质的社会环境，PPP 项目融资更是如此。对社会资本而言，一个项目是否值得投资，在有可观收益前提下，也需要具备完善的法律体系。目前，PPP 项目在法律方面上，还是有其不足之处，比如地方政府的法规规章已表现出地位低下、尚缺乏配套法律用以支撑的特点。民营资本则会担心万一政府没有遵循合同规定，涉及的法律规定也无法给予相应的支持，因此国家发行PPP 上位法，同时有效推动其落实迫在眉睫。完善的法律体系基于伟大的劳动人民长期的实践和探索，PPP 模式在我国自2014 年开展至今不足9 年，尚处于不断摸索阶段，我国PPP 政策法律体系建设之路任重而道远。

四、我国PPP项目融资问题解决措施

针对我国PPP 项目融资问题，笔者提出如下建议：

（一）优化融资结构，创新融资工具

融资渠道多元化，需要多方同心协力。第一，政府机构要加强对地方金融机构鼓励，调动更多的金融资源参与到PPP 项目建设，加大信贷产品的创新力度。第二，整合各项资源，有效利用资产证券化，提升PPP 资本流通性。第三，借助互联网资源，发展普惠金融。PPP 项目的公益性质，项目实施关乎每个人的切身利益，因此可借助政府的公信力，在互联网进行融资。同时，将PPP 项目运作进行公开透明，提升大众对PPP 项目的信任。第四，扩展PPP 项目产业链条，解决融资渠道不畅问题。PPP 项目可与相关产业绑定，产生更多价值。比如PPP 养老服务业除传统观念上照顾老人生活、康复护理等，可综合老年人的食品、保健、旅游等进行综合性布局，既保证PPP 项目公益，又解决盈利问题。

（二）调动民营资本积极性，提高其参与度

PPP 项目应充分调动民营资本的积极性，实现收益与风险共存，让民营资本成为国家基础设施建设中不可或缺的一部分。笔者认为应从以下几点做起：

1.降低融资成本，提高民营资本回报率

政府应做好引导和支持工作，出台各项优化融资中间环节、降低融资成本的优惠政策，包括各种形式的税负减免、政策补贴，对于民营资本进入PPP 项目给予更多优惠，通过扩大税收优惠范围、改善重复征税等方式，进一步降低民营资本在PPP项目中的成本，提高其投资回报率。另外，成立相应的专项监督小组，跟进各项优惠政策是否落实，并提供相关法律、政策解读方面的帮助，减少民营资本的顾虑。

2.增强契约意识，抓实政府信用工作

针对某些地方政府信用度低的情况，应当抓紧构建完善的信用系统。国发〔2016〕76 号文要求对政府失信易发、多发领域进行重点治理，要求“政府不得以换届、相关责任人更替等理由毁约”“各级人民政府在债务融资、政府采购、招标投标等市场交易领域应城市守信”“严格履行各项约定义务，为全社会作出表率”，在一定程度上能规范政府行为。此外，PPP 项目所在地的上级政府等区域，应当把建立PPP 项目失信公示平台作为工作的重中之重，对部分地方政府未按合同履行义务等失信行为进行公示[5]。同时，尽早落实上级财政对下级财政的结算扣款机制，对失信政府进行实在的经济惩罚，直戳其痛点要害，减少政府的失信行为。

（三）构建多元化退出机制，灵活设计退出方案

国发〔2014〕60 号、国办发〔2015〕42 号、发改投资〔2016〕1744 号文件的相继出台，都强调应创新丰富PPP 项目的退出机制，从而激发社会资本的参与热情。对社会资本而言，退出机制的多样化代表其可以较小的成本吸引新的资本进入或实现其自身的退出，政府方也可据此满足社会资本方不同的退出需求，比如建设方通常不具备运营能力，其最为关注的是项目工程建设及工程款的回收，所以其希望在运营期尽快退出。PPP 项目由于合作整体期限较长，过程中会面临各种不可预见风险，在财办金92号文等一系列规范性文件出台后，不少PPP 项目面临整改或退库风险，在整改无果、双方不能继续合作的情形下，社会资本方只能寻求可行的方法实现退出及时止损，完善的退出机制是一个有力保障。

社会资本方的退出可通过多种途径实现，比如股权回购、资产证券化等。政府方在PPP 项目设计前端准备阶段经常产生“重准入，轻退出”的误区，对社会资本退出仅是一些原则性描述语句，缺少指导性和操作性。政府应结合项目实际情况和潜在社会资本方的合理诉求，对退出机制进行多元化设计。例如：针对建设单位，在进入运营期后允许其退出；承担融资责任的财务投资人，在项目完成融资交割或者资金到位后允许其退出；对于承担融资担保、融资增信的社会资本需兼顾金融机构的诉求，决定社会资本退出时间。

（四）完善PPP 模式的法律法规

国家政府要加快立法进程，尽快出台PPP 基本法，地方法规进行合理补充。一套完整的法律法规可保护各参与主体的利益，尤其是对处于弱势的民营资本。

1.颁布国家级PPP 基本法

目前，许多学者认为亟须颁布国家级PPP 基本法，明确各参与方的责、权、利，包括前述对政府失信的惩戒，统筹考虑PPP 全周期的各种要素，并重点关注PPP 项目合规性手续、融资优惠政策、税收优惠政策、社会资本退出机制、争议解决机制等，梳理PPP 规范文件之间的关系，理顺开展PPP 项目合法、合规的依据。当前我国PPP 的指导文件，多由发改委、财政部、农业部、建设部等制定，尚未形成体系，存在串位、缺位，还可能出现文件相冲突的情况。

2.地方性法规进行补充

明晰的法规是PPP 项目稳步推行不可缺少的条件，但不代表从国家层面出台PPP 基本法后，我国的PPP 项目就可以稳健高质发展。我国地域辽阔，各地风土民情不同，因此在PPP 基本法之后，各地方政府应因地制宜出台地方性法规予以补充，真正让PPP 项目的法律体系全面有效运用落到实处。地方性法规应定期修订，汲取广大社会意见，修订过程公开透明，不断完善地方性法规。同时，设立多渠道监督机制，对违反PPP 基本法和地方性法规的严惩不贷，做到执法必严、违法必究，营造一个风清气正、公平、公正的PPP 环境。

结语

PPP 项目未来的高质稳健发展，需要针对性地解决融资中出现的各种问题，通过优化融资结构、充分调动民营资本参与PPP建设的积极性、构建多元化退出机制、完善PPP 模式法律法规，只有这样才能解决PPP 项目的融资问题，推动PPP 项目顺利实施。