政府会计制度下行政事业单位内部控制存在的问题及对策

王康美 福州市长乐区漳港街道社区卫生服务中心

引言

我国行政事业单位主要承担公共管理、提供公共服务职责，故其社会关注度普遍较高。2019 年1 月1 日后，我国全面施行新出台的政府会计制度（下文称政府会计制度），有效地完善了行政事业单位原有的财务核算体系。但与此同时，在短时间内给多数行政事业单位财务工作带来一定挑战：无论是新政策的执行细则，还是现有的内部控制管理体制，均需相关部门厘清实际、提高重视、消化吸收、主动跟进，借助新政策给行政事业单位带来的积极影响，促进各级行政事业单位实现现代化的内部控制管理升级。因此，对政府会计制度下行政事业单位的内部控制管理现状及优化路径进行研究十分必要。

一、新制度背景下加强行政事业单位内控管理的积极意义

作为现代管理学理论中的重要一支，内部控制理论在大量实践中被日渐优化、逐层完善。在行政事业单位管理中，随着国家“高质量发展”政策的同步运行，完善制度、优化程序、避免错误，使管理效率与效果双向提升的诉求只增不减。尤其是政府管理中，将内部控制应用其中，使其涵盖环境、信息、风险、监督等多要素，且与财务、行政、业务多维度纵横交错，可以构成有机统一整体，以此为基础，行政事业单位在履行职能中进行自我规范、自我约束，继而形成良性现代管理氛围。尤其是近年来，政府会计制度背景下，原有的行政事业单位内部控制理念、方法及其实施效果等均受到一定影响，特别是财务会计与预算会计的相互衔接与适度分离模式打破了传统的核算理念，增强了财务会计职能，双管齐下，相互促进，使行政事业单位的内部控制管理能力得到进一步提升，也对推动行政事业单位财务信息的真实有用性产生极大影响。因此，自政府会计制度正式实施之日起，提升对内控工作的重视程度，从整体来看，对单位及员工具有重要意义。

一方面，政府会计制度的“双基础”管理，使权责发生制被纳入行政事业单位的财务核算体系，因此，其财务核算模式得到重构，财务会计功能得以强化。而将商业化的核算理念融入其中，也是使行政事业单位快速跟上社会步伐的主要途径，更是实现“放、管、服”服务的一种助力。在这样的思想维度中，加强行政事业单位的内控管理工作，更能对新政策深入解读与有效落实有所助益，继而推动政府会计制度深入落地。另外，各级行政事业单位是国家执政的重要节点，廉洁性与纯洁性更是考核的主要指标。从财务领域提升行政事业单位治理社会、服务大众的能力，还需结合财务法规与制度的贯彻落实，提升资金利用效率，有效防止贪腐问题及以权谋私等情况产生，因此，从内控管理角度出发，打造遵纪守法良性环境，会在很大程度上使社会建设与民生状况得到有效改善。

另一方面，自从全面推行和实施新会计制度以来，很多传统层面的核算口径不统一问题得到明显改善，权责发生制也有效拓宽了核算范围和内容，赋能行政事业单位的财务信息更具相关性与可比性，从而让核算更具科学性、报表更为准确、信息更加公开、资金使用更加透明。同时，政府会计制度将成本管理、预算管控及绩效考评等先进理念引入其中，并要求其在权利与义务范围内正确反映内部运行费用与履职成本，从而有效整合内部资源，降低单位能耗，避免高成本低效率问题滋生。但宏观而言，新旧政策交替时履职不适、制度重塑存在薄弱点、职业水平存有差距、信息化平台跟进不及时等，也是政府会计制度施行以来各单位内部控制管理存在的共性问题，亟须一一梳理，逐一击破，才能优化升级，极大发挥内部控制管理作用。

二、行政事业单位内部控制现存问题

（一）内控意识层面较为薄弱

从行政事业单位现有的内部控制履行情况来看，绝大部分的管理层对此重视度不足，部分领导认知存在偏颇，固执地将内部控制与财务管理等同，更有甚者认为建立内部控制机制是表面工作，对单位的业务开展和未来发展没有实际贡献，包括政府会计制度普遍推行后，核算理念和模式发生根本转变，可部分高层也仅认为那是财务部自身的政策变革，与自己无关，高高挂起。如果单位领导层都存在上述声音，可见，仍未见到内控优势的普通职工更是不会主动关注内部控制建设问题，因此，意识层面较为薄弱、认知不足，将是内部控制作用无法充分发挥的主因。而行政事业单位领导者对内部控制重视度不足，还会引发内控制度不完善、风险管控有缺失、人才培养不重视、平台建设不及时等后续连锁反应，叠加在一起将会使行政事业单位的内部控制无从发力。因此，从底层逻辑分析，提升思想认知层面的重视度是改善行政单位事业内部控制乏力现状的有力举措。

（二）内控制度不够健全

当下，仍有部分行政事业单位的正常运转多以行政管理体制为主，尚未建立单独的内控部门；即使有些单位设立了独立的内部控制管理部门，工作人员也多为兼职，自身素养有待提升，工作范围覆盖不广，内控水平整体较差。另外，少数行政事业单位设定了独立的内控部门，也有了专职的工作人员，制定了相应的内控制度，但因制度不完善导致执行力不足，人员对内容理解不到位，甚至无所适从，最终影响到内部控制工作开展。此外，有一些行政事业单位仍存在滥用职权现象，用命令代替内部控制制度；甚至在财务审核方面，“一支笔”现象较为严重，财务审核有名无实，甚少核对真正用途。制度的缺失还体现在全面监管工作开展时科学性的考量不足，岗位设置与权责制度缺乏合理性等方面，因此，行政事业单位的内部职责混乱，监督管理水平短时间内无法有效提升。再有，对新政策下的内部控制应用与动态管控不足，违反规章制度的惩罚力度较差，传统固定资产实物与账面不符等遗留问题难以解决；加之审计部门独立性不足，部分审计部门形同虚设，工作敷衍了事，未能发挥内审效力，也更难发现内控制度中的具体不足。

（三）人才支撑稍显乏力

若想进一步完善现有的内部控制管理机制，需率先从内部控制意识提升为起点，围绕人才根基，对现有的内部控制基本要求逐项梳理，包括政府会计制度对原有核算工作带来了哪些变化、对内控工作程序带来哪些影响等，这些都对现有政府事业单位岗位人员技术水平提出更高要求。但对实际的人才现状分析可知，专业素养不强，理论知识匮乏，水平提升较慢，无法将内部控制管理思维应用于日常工作之中，从而对新政策背景下的内控机制运行存在较大损害。同时，传统收付实现制影响行政事业单位久远，会计制度转变后，部分财务人员对新制度的适应力不足，对报表编制的底层逻辑掌握不透，对新核算方式理解不深。特别是新旧政策交替阶段，由于历史问题存在信息失实、数据不全等常见状况；加之岗位人员主动学习意识较弱，接受变革信心不足等，往往这些需要人才实力支撑的关键点均存在不同程度缺陷，导致行政事业单位内控管理工作操作尤为困难。

（四）信息交互不够及时

政府会计制度的实施不仅涉及信息化建设问题，而且对内部控制的信息化建设要求愈来愈高。因此，我国各级行政事业单位应时而动，积极构建较为完善且系统的信息获取机制，方能为内控建设和经济发展奠定良好根基。但就目前各行政事业单位的内部控制信息化建设现状来看，内部信息传递沟通的时效性不足，信息获取的质量把控也无法满足实际需要。另外，目前尚有部分单位没有实现信息互通，在没有财务预算情况下随意使用内部资金，最终导致预算执行效果不佳。再比如在资产管理部门，内部控制执行意识不强，资产管理表单填写时间较为随意，与财务出入较大，这不仅会对本期数据造成影响，对折旧、减值等后续核算也会造成差异，这些信息交互的不顺畅，未引起行政事业单位领导层重视。所以，行政事业单位要想内控信息化水平得以提升，还要在流程管理等基础程序上下功夫。不仅如此，由于多数单位业务部门在财务部新政策施行整合过程中参与程度不高，信息系统的勾稽关系梳理不够通透，数据的真实性与准确性无法确定，取数口径存有漏洞，这些都是后续内控平台运行效果欠佳的主要原因。

三、提升行政事业单位内控管理水平的有效策略

（一）全面提升内控管理意识

有效提升行政事业单位内部控制水平的前提，需率先提升全体员工内控管理意识，从上层管理者着手，深入了解内控内涵、实现目标、相关内容及具体方法等，从而打破传统认知，形成全面而正确的科学解读。另外，相关领导者还需以身作则，在充分意识到内控管理工作重要意义之后，不断强化，切实落实，从上至下，对内严控，对下宣导，以此强化内控意识。如有必要，制定与之相适配的奖惩机制，使员工切身利益与其关联在一起，借此调动职工参与积极性，形成良性氛围，赋能行政事业单位内部控制管理工作向高质量水平进阶。

（二）不断完善内控管理制度

在政府会计制度影响下，建立健全内部控制管理体系还需从制度建设抓起，结合自身实际情况和发展特征，不断完善和优化内控制度，切实有效落实预算管理、风险管控、内部监督、绩效评价等现代管理制度，使内部控制工作更有框架感及规范性，从而有效解决当前内控现存问题。尤其是对于行政事业单位的财政资金专项管理而言，不断优化和创新岗位责任制，在明确岗位职责范围内，从多角度、多方面督促履行，一旦发现不符合制度规定的行为，需开展全面调查，并报请相关部门进行追责，最终以绩效评估方式约束相关工作人员，以此强化管理力度，取得理想效果。

另外，行政事业单位管理具体还需包括但不限于对预算管理、流程监督、资产核算、内控奖惩等多维度的制度修订。在预算管理中，将预算与财务会计紧密结合，同步开展，对质量严格把关。在此基础上，重视预算执行工作，既做到满足内部业务开展需求，还可控制各项成本开支，以此统筹行政事业单位业务与财务活动相关环节和岗位，动态、全程监控管理，真正使新制度下的内控管理工作中的具体问题得到良好解决。更关键的是，将监管机制渗透到各个环节，可夯实内部控制的严肃性，并在行政事业单位内部各部门之间有所牵制，最终达到提高内控管理效率的目标。

（三）组建专业内控管理团队

内控工作顺利展开需以意识提升为根，以制度制定为本，结合人才软实力，切实促进员工自觉落实力。故各单位需通过培训等方式，列述单位内控现状与风险动因，在专家对内控管理知识与技巧进行讲解时，通过答疑方式解决工作开展中遇到的实际问题。同时，有关内控管理的讲座与知识竞赛等活动也可相继开展，从中严格筛选出符合岗位要求的内控工作人员，组成专业能力强、综合素养高的人才梯队，从而适应政府会计制度与信息化的时代要求。除此之外，对内部控制工作人员也需加强监督管理，强化责任意识与法治观念，避免贪腐现象出现，从而相互制衡，相互约束，不断学习，不断提升，当个人能力达到一定水平时，才能增强内控管理人员对风险的预测能力，进而敏锐、动态地剥离表象、看穿本质，所提内控管理建议具有针对性和准确性，以此为参考，令单位领导的决策实施更具说服力。

（四）加强内控信息平台建设

不断加强信息化建设，强化信息技术应用是时代的声音，也是行业发展的根本诉求，所以，各级管理人员与技术人员应顺应时代潮流，结合自身实际，构建与单位战略相适应的内控信息化体系，如在日常管理、财务预算、物资采购等工作环节中加强信息化建设，借助信息技术对各业务关键点进行精细化管理分析，从而使内控工作开展更加标准规范，有效提升内控水平。此外，科学合理地应用内控信息平台，还能实现财务信息与其他部门的实时共享，让各部门充分了解资金用途及相关预算等，以此促使平行记账模式下的内部控制得到有效落实。除此之外，对部分单位的信息化建设薄弱问题，应积极梳理业务与财务管控体系，包括模块逻辑、风险预警、信息共享等各个方面，方能以预算为主线，以资金为核心，对业务全程实施监管，并在全面性原则下，重视重大资产管理，分析投入、收益比例等，继而以系统建设为基础，以专项的模块打磨为重点，发现问题及时反馈、动态评测，同时重视内控平台的技术创新，以此全面提升内控时效性，最终带动行政事业单位新制度下的内控工作高效开展。

结语

行政事业单位作为公共事务管理的职能单位，需做好内部控制建设工作，才能有效提升单位内部的现代化管理水平，为社会提供更优质服务，推动社会经济高质量发展。只有针对各级行政事业单位内控管理现存问题，逐步梳理、细化完善，才能更好推动内控工作有序开展，实现行政事业单位职能定位。