地方政府补贴“长护险”模式探析——基于第一批试点城市的比较分析

张润强 陈子韬 郑长旭

（1.西安交通大学，陕西 710049；2.上海交通大学，上海 200240；3.华东政法大学，上海 200042）

内容提要：财政补贴是社会保险实践中的重要推手，反映出地方政府对于社会保障的政策意图和参与策略。本文构建了“政府—政策—市场—社会”的分析框架，以第一批“长期护理保险制度”试点城市为样本，采用模糊集定性比较分析方法（fsQCA），研究地方政府补贴“长护险”的问题。研究发现，地方政府采取怎样的财政补贴模式是多因素组态影响的结果，地方政府采取财政补贴存在“政府主推型”“二元驱动型”两种路径，地方政府不采取财政补贴存在“市场主导型”“诉求回应型”两种路径。这对于呈现地方政府在社会保险中的参与策略、助力“长护险”在全国进一步推广具有参考价值。

一、引言

在中国经济进入高质量发展阶段的当下，中国社会不得不面对老龄化的客观现实。预计到2050年，中国老年人口将达到3.66 亿。[1]高龄往往与失能相伴而生，根据全国老龄委预测，到2030 年失能老人将进一步增加到6168 万人，2050 年则达到9750万人。[2]面对如此严峻的民生保障难题，中国适时提出了建立长期护理保险制度（下称“长护险”）的政策目标，并开展了相关试点。2016 年，人力资源社会保障部办公厅印发《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发〔2016〕80 号），确定了首批15 个试点城市。2020 年，试点地区进一步扩展为49个城市（区），在全面推行“长护险”的道路上更进一步。

社会保险的运行和推广需要有良好的政策设计做支撑，但实际政策设计往往会面临“社保不可能三角”的困境，即如何实现提高保障水平、降低缴费成本、控制财政支出三大约束的最优解。[3]财政支出是政府参与社会保险的重要渠道，财政补贴被认为是驱动“长护险”高质量发展的重要手段。[4-6]但是，政府资源并非无限。面对有限的财政约束和巨大的民生期待[7]，亟须优化“长护险”政策设计以在更大范围内推广应用。由于地方实际的差异，为了平衡财政支出、市场供给、民生保障等约束条件，现有试点已经采取了差异化的政策补贴模式，呈现出不同的内在逻辑。如在首批15 个试点城市中，上海、宁波等城市仅采用医保基金筹资而没有进行财政补贴，但青岛、承德、南通等则采用了包括财政补贴等多元筹资途径，且各城市的财政补贴率也并不相同。

随着老龄化社会的持续发展，全面推广“长护险”已成为民生保障的“必需品”，迫切需要探索形成既满足全国统一规范体系、又符合地方实际情况的制度设计。面对各地社会经济发展情况的客观差异，从已有试点中提炼具有代表性的制度模式，为全国层面的推广提供政策参考。因此，本文从政府理性决策视角出发，围绕“长护险”试点中的财政补贴模式，尝试分析其中地方政府的政策设计逻辑，为“长护险”采取合适财政补贴模式以更好地在全国推广具有重要价值。

二、文献回顾和分析框架

（一）文献回顾

随着全球人口老龄化急剧增长和长期护理的高成本，“长护险”在全球范围内已经得到了推广和发展。[8]世界各国政府都灵活发挥财政补贴作用，依据各国的实际情况，推动“长护险”制度的可持续发展，并得到了学者的关注，如强制保险、政府补贴的新加坡模式，国家运营、全民参与的韩国模式等。[9-10]面对中国正在试点的“长护险”，国内学者也积极展开分析，补贴制度和财政负担成为相关的切入点。一方面，学者探究了财政补助对“长护险”的积极作用。陈凯（2021）考察了不同补贴政策驱动“长护险”市场演化的过程，认为实行产品创新补贴政策时可形成健康有序的“长护险”市场竞争格局。[5]郑军、张琦雪（2022）分析财政补贴对“长护险”需求影响的作用机制和影响效应，认为增加财政补贴额度能够提供帮助，满足公众对“长护险”的需求，且在经济水平低的地区补贴效果会优于经济水平高的地区。[11]另一方面，学者也关注到财政补助所造成的政府负担。田勇（2020）研究了中国“长护险”财政负担能力，认为应采取“个人缴费+医疗保险基金补助+财政补助”的模式。[12]李佳（2020）测算了中国2000 年到2050年间17 种“长护险”试点方案财政负担情况，认为大部分试点方案财政负担具备可持续性。[13]整体而言，已有研究重点关注政府补贴模式的实施效果与可持续性，缺少对政策设计的内在逻辑进行分析，难以为“长护险”在发展水平不同城市中推广提供因地制宜的设计参考。

虽然现有研究较少关注到“长护险”影响因素，但已有文献从不同角度揭示出地方政府的行动逻辑。一方面，政府作为公共组织，政府内部要素和社会公众是影响地方政府决策和行动的重要因素。马亮（2014）探讨了政府采用社交媒体的驱动因素，认为政府资源与能力、公民需求与压力、政府规范、府际竞争与学习效应均是重要因素，并对实际效果进行了实证检验。[14]赵彤（2018）研究了中国地方政府社会保障支出的影响因素，认为从供给侧方面来看，主要是经济增长、财政能力及转移支付是推动社会保障支出的主要动力；从需求侧来看，人口老龄化和城镇化能够拉升社会保障支出水平。[15]另一方面，企业等私人部门能够通过在技术、信息、市场上的优势，为政府服务社会提供有效支持。邓金霞（2019）通过梳理上海市职业培训社会化发展历程，发现市场发育程度是影响政府与社会力量合作的重要因素。[16]具体到社会保险领域，房连泉（2019）通过研究德国“长护险”制度发现，德国的护理服务市场化对其发展有重要影响。[17]并且政策应用范围（政策受众范围）同样是政府在政策设计中的重要考虑因素。李明（2016）认为政策的受众是政策制定和执行的出发点和落脚点[18]；曲正伟（2021）聚焦教育政策领域，认为政策受众在政策议程设置的科学性方面具有作用，要基于政策受众视角审视和设计教育政策。[19]

综上所述，已有文献主要从政策效果或制度运行的角度探讨“长护险”的制度设计，但缺乏对其中政策设计原因的挖掘。与此同时，已有研究已经揭示出政府在政策设计中的影响因素，主要包括政府、市场、社会及政策的影响，这为后续分析提供了理论基础。

（二）框架构建

在社会保障领域，财政补贴工具是政府设计和推行社会保险政策的重要抓手[20]，其主要作用是财政补贴能够与社会保险和社会服务市场形成相互促进的良性关系[21]，市场发育成熟程度则成为影响财政补贴的重要因素。尤其对于“长护险”而言，由于老年人长期照护的高成本，老年人虽有照护需求但因高额费用而没有能力购买，相关照护机构由于盈利空间小或难以盈利而不愿提供照护服务，但随着政府补贴的进入则有利于供需双方达成均衡以形成老年人长期照护保险市场。因此，地方政府对“长护险”的财政补助决策并非单一由政府本身决定，而是多方因素交互影响的结果。

本文借鉴多源流理论[22]，搭建影响地方政府采用财政补贴工具的分析框架。从问题流来看，随着失能老人照料的社会问题日益凸显，社会因素成为问题流的重要内容；从政策流来看，市场组织是“长护险”制度顺利运行的承载主体，影响政策实施的效果，政策覆盖不同也能够反映出政策推行的难易程度，政策因素和市场因素成为政策流的重要内容；从政治流来看，政府关注和利益权衡是其关键组成部分，政府因素成为政治层面的重要内容。[23]综上，本文搭建“政府—政策—市场—社会”的理论分析框架来分析“长护险”的财政补贴模式，具体如图1 所示。

图1 理论分析框架

1.政府因素

财政是公共治理的基础和支柱，财政能力是衡量政府获取财政收入并为公共服务提供资金支撑的重要指标。[24]通常一个地方的财政能力越强，其越有能力来回应当地民生性公共服务。财政补贴在社会保障领域具有保障生活效应、收入分配效应、促进消费效应及参保激励效应。作为财政补贴的支撑条件和能力基础，财政能力应是地方政府在推行“长护险”政策中是否采用财政补贴工具的重要解释变量。

2.政策因素

地方政府作为理性的决策主体，财政能力更多体现为政府“有多少钱”，而政策范围则体现为政府拟“给多少人分”。政策试点范围越大就预示着试点事项要在更大的区域内开展，此时所涉及调整的利益面就会更广，利益相关者数量会越多类型就会越丰富，进而会对试点的政策执行产生更多的阻碍。城镇职工和广大城乡居民既有的社会保障利益结构有所差异，导致两者对“长护险”的接受度会不同，影响其政策推行。因此，对政策的实施范围影响着政府在推行“长护险”制度的难易程度，进而影响地方政府是否进行补贴的决策。

3.市场因素

在社会保障领域，保险和服务市场能够推进社会保障的社会化发展和社会保障的产业化发展。对于“长护险”而言，其不仅需要政策支持，更多是需要保险公司和各类服务机构参与，其参与程度可以通过地方市场发育情况所展现。当其市场发育水平高时，相关保险公司和服务机构能够有效地回应市场需求，自发协助“长护险”的推行，降低政策推行难度。因此，市场发育情况有利于“长护险”的推广与发展，政府无须额外通过财政补贴推行政策。

4.社会因素

社会因素是政策决策的重要考虑因素，对于与社会公众切身利益密切相关的社会保险而言，公众诉求表现得最为突出。公众诉求作为公众自身“急难愁盼”问题的重要呈现方式，是推进政策议程的重要驱动力。[25]在“长护险”领域，当公众对于老龄服务需求的诉求表达多时，地方政府出于回应性，会通过财政补贴等手段有效推动“长护险”产品的快速供给。因此，不同地区的公众诉求是影响地方政府是否采取财政补贴的重要解释变量。

三、研究设计

（一）方法与案例

本文旨在揭示地方政府采取财政补贴政策的实践模式。由于这些因素并非独立发挥作用，而是组态影响地方政府的政策设计。本文选择定性比较分析方法（QCA），该方法能够通过案例间的比较，找出条件组态与结果间的因果关系，回答“条件的哪些组态会导致期望的结果出现”“哪些组态导致结果不出现”这类问题，能够为回答本文研究提供有效的分析工具。具体而言，考虑到条件测量和校准的方式，本文使用模糊集定性比较分析方法（fsQCA）。

在案例选取方面，本文以第一批“长护险”试点城市为分析样本，其具体情况如表1 所示。以第一批试点城市作为分析样本的原因是，各城市在地理区位、人口规模、经济体量、行政级别等方面差异性较大，并且先前没有相应的实践基础，政策文件强调“要坚持因地制宜”的试点原则，地方政府主要由自主探索进行政策设计，能够更好地反映出政策设计的自主性。

表1 “长护险”第一批试点城市基本情况

（二）变量测量与校准

1.结果变量

本文的结果变量为是否采用财政补贴，特指地方政府是否在“长护险”筹资缴费层面提供财政补贴，主要根据15 个城市分别发布实施“长护险”的文件内容采集而得，详见表2。由于本文研究目的旨在揭示地方政府主动性的政策设计逻辑，故选取的文件集中在“十三五”期间且大多是各地市第一份试行文件。结果变量为二分变量，若采取财政补贴则赋值为1，若不采取财政补贴则赋值为0。在稳健性检验中，借鉴李佳（2020）关于试点城市财政补贴率的计算结果[13]，对于不采取财政补贴的赋值为0，对于小于0.1%的低水平补贴率赋值为0.5，对于大于0.1%的高水平补贴率赋值为1。

表2 “长护险”第一批试点城市文件概览

2.条件变量

（1）财政能力。选择各试点城市一般公共预算支出与一般公共预算收入比值进行测量。此处重在反映试点城市财政收支平衡的能力，实质上体现出地方政府运用和配置财政资金的能力。为降低数据的波动性，本文使用各试点城市2011 年到2015 年一般公共预算收支比的平均值进行测量。在变量校准方面，同样将财政能力数值进行从大到小排序，分别以第1、第8 和第15 位数字作为95%、50%、5%作为交叉点进行校准。数据来源于《中国城市统计年鉴》《新疆统计年鉴》。

（2）政策范围。选择各试点城市推行“长护险”政策面向人群的覆盖范围，主要从试点城市发布的政策文件中采集而得，详见表2。在变量校准方面，若一个地区仅覆盖城镇居民（包括城镇职工）则赋值为0，若覆盖城乡居民则赋值为1。该指标能直接反映出“长护险”政策覆盖的受众范围。

（3）市场发育。选择中国分省市场化指数进行测量。为进一步贴近试点城市市场发育的真实情况、降低数据的波动性，本文使用2008 年到2015 年中国分省市场化指数的平均值进行测量。该指数从政府与市场关系、非国有经济的发展、产品市场的发育程度、要素市场的发育程度及市场中介组织的发育和法律制度环境六方面综合评价市场发育程度，相对能够全面且有效地反映出试点城市推行“长护险”制度时面对的市场发育情况。在变量校准方面，同样将试点城市的市场发育数值进行从大到小排序，分别以第1、第8 和第15 位数字作为95%、50%、5%交叉点进行校准。数据来源于《中国分省份市场化指数报告（2016）》。[26]

（4）公众诉求。选择2011 年到2015 年期间各城市以“失能”“失能老人”“看护”“护理”为检索词的百度指数总和进行测量。为剔除各城市人口规模的影响，用上述词条的百度指数总和除去2011 到2015 年期间平均人口数。百度指数是以百度海量网民行为数据为基础的数据观测平台，能够通过研究网民搜索的关键词来反映网民的兴趣和需求、舆情动向等内容。当群众有失能照护需求时，往往会在百度检索诸如“如何照护失能老人”等词条来获取相关知识，其检索的数量能够反映出当地公众的诉求。在变量校准方面，参考学界主流的校准方式[27]，将各试点城市的公众诉求值从大到小排序，分别以第1、第8 和第15 位数字作为95%、50%、5%交叉点进行校准。数据来源于百度指数官网和《中国城市统计年鉴》《新疆统计年鉴》。

相关变量的测量方式、校准方式及数据来源详见表3。为避免在案例隶属度恰好为0.50 的组态归属问题，本文参考通常做法将其加上0.001 的常数值以使其边界清晰[28]。

表3 变量的测量、校准与数据来源

四、结果分析

（一）必要条件分析

单个条件的必要性分析实质是判断单个条件解释独立解释结果变量的程度，通常认为一致性数据超过0.9，则表明单个条件变量是结果变量的必要条件[28]。如表4 所示，无论是政府采用财政补贴还是不采用财政补贴，其条件变量的一致性数值均小于0.9，这表明公众诉求、市场发育、财政能力及政策范围单独并非政府采取或不采取财政补贴的必要条件，而是组合发挥作用的。

表4 必要条件分析

（二）条件组态分析

条件组态分析即多因素的组合分析，用于探究不同条件变量组合产生结果的充分性程度，即在怎样的条件组合下会导致结果变量发生。参考已有研究，本文研究案例属于中等样本数，故在真值表分析时将案例频数阈值设置为1，原始一致性阈值默认设置为0.8。[27,28]对于QCA 解的结果选择，本文采用Fiss（2011）推荐的方式，先用中间解确定导致结果的组态数量和边缘条件，再用简约解来确定组态结果的核心条件。[29]由此得到如表5 所示的6 种组态类型。组态分析显示，不论是单个组态解还是总体解的一致性分值都不低于最低标准0.75，这表明符合组态分析要求。在结果组态分析中，采取财政补贴和不采取财政补贴的方案一致性分别达到0.93和0.92，表明组态分析是有效的；其覆盖率分别为0.48 和0.49，表明其具有较好的解释力。

表5 条件组态分析

结果显示，导致地方政府采取财政补贴结果的共有三种组态。在组态1 中，政策范围作为核心条件存在，公众诉求作为边缘条件存在，市场发育作为核心条件缺失，财政能力可有可无。在组态2 中，政策范围仍作为核心条件存在，财政能力作为边缘条件存在，市场发育作为核心条件缺失，公众诉求可有可无。在组态3 中，政策范围作为核心条件，市场发育作为边缘条件存在，公众诉求和财政能力缺失。

地方政府不采用财政补贴工具的也有三种组态。在组态4 中，公众诉求和市场发育作为核心条件存在，财政能力和政策范围缺失。在组态5 中，市场发育和财政能力作为核心条件存在，政策范围和公众诉求缺失。在组态6 中，公众诉求是核心条件，财政能力是边缘条件，市场发育和政策范围缺失。

（三）稳健性检验

本文参照主流的三项稳健性检验策略进行检验[28]：一是将一致性门槛阈值由原先的0.80 提高到0.85；二是调整校准方式，即在结果变量是否采取财政补贴而进行0 或1 的校准基础上，进一步区别了补贴率，校准调整为0、0.5 和1；三是去掉了部分案例，由于石河子市是县级市及所处新疆的特殊性，故将其删去。经过上述三种方法检验，所得到的组态结果与现有结果基本一致或为现有结果的子集。表6呈现了第三种检验方法的组态结果，首先不论是单个组态解还是总体解的一致性分值都远大于最低标准0.75，这表明符合组态分析要求；且采取财政补贴和不采取财政补贴的方案一致性均达到0.92，说明组态分析是有效的。具体到组态路径而言，在采取财政补贴的三条组态路径和不采取财政补贴的三条组态路径和表5 基本一致。由此表明本研究组态结果较为稳健。

表6 稳健性检验的组态结果

（四）路径解释

根据组态结果，地方政府采用和不采用财政补贴是四种因素综合作用的结果，反映出其内在的行为逻辑。在采取财政补贴的情况下，地方政府对“长护险”采取了一种积极的推广行为取向，分为“政府主推型”和“二元驱动型”两种路径。

“政府主推型”路径对应组态1 和组态2，其内在逻辑是：面对一定的公众诉求或在一定的财政能力支持下，当地方政府想要在城乡范围内建立“长护险”制度且当地市场发育严重不足时，则会采取财政补贴工具，以期充分调动社会各方力量。对于上饶、荆门、石河子等城市来说，其2015 年的地区生产总值处于所有试点的后三位，市场化发育水平相对较差。地方政府为着力解决失能人员长期护理保障问题，提高人民群众生活质量和人文关怀水平，则需通过政府主导、主动、主推来探索一种契合当地社会经济发展水平的“长护险”制度，而政策补贴则是其发挥主推作用的重要抓手。如在上饶2016 年12 月印发的《关于开展长期护理保险试点工作实施方案》中，提出要“坚持政府主导，充分调动社会力量，建立社会互助共济的多渠道筹资模式”基本原则。

“二元驱动型”路径对应组态3，其内在逻辑是：当公众诉求严重缺失但有一定市场发育基础时，地方政府欲在城乡范围内推广“长护险”制度，则会使用财政补贴工具，这样既可以提高当地公众的参保意愿，又可以通过财政补贴的“信号效应”来刺激已有市场基础。南通市在2015 年10 月印发的《关于建立基本照护保险制度的意见（试行）》中强调，“大力发展社会化照护服务市场，符合规定的照护型床位，政府给予建设、运营补贴”。在具体实践中，以南通市通州区为例，其建立了“一站式”照护中心，该中心将照护服务中心、评定公司、辅具公司、照护服务企业聚集起来进行集中办公，可接待群众政策咨询、失能失智申请、上门服务实时监控、信访接待等综合性业务。①省医保局肯定通州区长期护理保险工作成效 [EB/OL].(2022-09-07) [2023 -02 -08].http://www.nantong.gov.cn//ntsrmzf/sxcz/content/6fb13833-8514-45af-b890-93109853a5a2.html.

在不采取财政补贴的情况下，地方政府对“长护险”采取了一种谨慎的试验行为取向，分为“市场导向型”和“诉求回应型”两种路径。

“市场导向型”路径对应组态4 和5，其内在逻辑是：当试点城市具有良好的市场发育基础时，地方政府则在小范围内（城镇）探索充分发挥市场作用的政策设计，市场组织已然可以自发地协助推动政策，政府无须进行额外补助。以重庆市为例，其在2017年12 月印发的《重庆市长期护理保险制度试点意见》详细规定了“长护险”服务管理的市场化运作机制，强调“长护险”由社会保险经办机构负责经办管理服务。如重庆银保监局积极推进在巴南、大渡口、石柱、垫江4 个区县开展“长护险”试点，指导5 家承办保险公司在服务体系构建、运营模式提升、服务流程规范等方面探索实践。②社保之外的“第六险”长护险试点取得五大成效[EB/OL]. (2022-03 -02) [2023 -02 -08].https://baijiahao.baidu.com/s?id =1726186301 885169305&wfr=spider&for=pc.并且，在重庆市医疗保障局指导下，中国人寿重庆市分公司先后在巴南、大渡口、垫江、璧山试点区建立“长护险”服务中心，织密与医保局、街道、护理机构、失能人员等相关主体的服务网。①国寿寿险积极参与重庆市长护险试点工作 [EB/OL].(2023-01-05)[2023-02-10].https://www.financialnews.com.cn/bx/jg/202301/t2023010 5_262791.html.

“诉求回应型”路径对应组态6，其内在逻辑是：面对当地群众的强烈诉求，由于面临财政能力不足或市场发育水平不够的制约，地方政府会秉承“先做能做的、先做好做的”逻辑，先在小试点范围（城镇）内出台推行“长护险”制度的政策，既回应地方群众诉求，又留出调适发展的空间。以吉林长春为例，根据国家统计局2010 年和2020 年的人口普查数据，2010 年吉林省60 岁以上人口占比为13.21%（全国平均水平为13.32%），老龄化程度排在全国第11位；但其2020 年60 岁以上人口占比为23.06%（全国平均水平为18.73%），老龄化程度上升到全国第4 位；与此同时其60 岁以上人口的抚养比由2010年的17.66%攀升到2020 年的35.87%，排在全国第2 位。但从工资收入水平来看，2015 年吉林省城镇私营单位就业平均工资为27774 元，比全国平均收入39589 元低11815 元，处于全国倒数第1（西藏数据缺失）②数据来源于《中国城市统计年鉴（2016）》。。由此对比可知当地居民养老压力之大，切实面临着“一人失能、全家失衡”的局面。面对强烈的民生诉求，先于人社部2016 年印发的指导意见，在2015 年4 月就出台了《关于建立失能人员医疗照护保险制度的意见》，提出“坚持整体设计，分步实施，量力而行，逐步完善”的实施策略。

五、结论与讨论

（一）主要结论

财政补贴是推动地方社会保险高质量发展的重要工具，是地方政府优化政策设计、体现政策意图的重要抓手[5-6,11-13]。本文基于已有文献基础，构建了“政府—政策—市场—社会”理论分析框架，以第一批“长护险”试点城市作为研究对象，运用fsQCA 方法从政策范围、公众诉求、市场发育及财政能力四方面分析了地方政府在民生与市场之间选择财政补贴模式的内在逻辑。研究发现，地方政府采取怎样的财政补贴模式是多因素组态影响的结果，具体如下：（1）对于采用财政补贴的“政府主推型”路径而言，在面对一定的公众诉求或在一定的财政能力支持下，当地方政府欲在城乡范围内建立“长护险”制度且当地市场发育严重不足时，地方政府积极主动地推行相关政策。（2）对于采用财政补贴的“二元驱动型”路径而言，当群众诉求严重缺失但有一定市场发育基础时，地方政府欲在城乡范围内推广“长护险”制度，也会积极主动地推行相关政策。（3）对于不采用财政补贴的“市场导向型”路径而言，当试点城市具有良好的市场化条件时，地方政府会在小范围（城镇）内探索充分发挥市场作用的政策设计。（4）对于不采用财政补贴的“诉求回应型”路径而言，当面临强烈群众诉求但财政能力不足或市场发育水平不够时，地方政府同样只会先选择在小范围（城镇）内推行“长护险”制度。

（二）实践启示

一是对于市场发育严重不足，社会公众对“长护险”诉求较低的城市，在筹资层面可使用财政补贴工具在全市城乡范围内推广。这一类城市具备调整和布局养老护理产业发展的空间和潜力，各类政策具有整合、叠加及腾挪的空间，可将“长护险”政策同当地社会经济发展高度协同联动。如将“长护险”政策同乡村振兴战略、全域旅游示范区建设等有机联动，推动形成养老、医疗、保险、旅游等互为一体的康养产业链。此时，采取财政补贴工具能够获得更广泛的公众支持、有力培育康养类新型产业发展，能够更加便利地实现各类政策的整合与叠加，是地方政府在追赶型增长体制背景下一项具有“换道超车”特点的战略性、长期性、联动性发展规划。

二是对于群众对“长护险”产品诉求很低，但具有一定市场发育水平的城市，在筹资层面可采用财政补贴工具在城乡范围内推广。对于这一类城市而言，可充分发挥政府与市场的“二元驱动”作用，通过财政补贴工具既提高社会公众的参保意愿形成“长护险”市场需求，又通过财政补贴的“信号效应”“杠杆效应”来吸引社会资本进入长期照护服务市场，以促进相关卫生院校、培训机构、服务企业进一步整合资源、提升服务水平，弥补、延伸、强化康养照护产业链条，推动当地社会化照护服务市场的高质量发展，以充分发挥市场机制的潜在效能。

三是对于市场发育条件好，公众诉求相对较低的城市，地方政府可不采用财政补贴工具，而是通过先城镇试点后全面推广的方式来逐步引导、完善和激发市场机制的作用。另外，社会公众对“长护险”产品诉求较高的城市，在筹资层面也不采用财政补贴工具，而是秉承“小步快跑”的思路逐步从试点城镇推广到全市城乡。综上所述，启示地方政府在使用财政补贴工具时既要充分认识财政补贴工具在推动市场形成、引导社会资本进入、促进社会经济发展等方面的作用机制，又要充分认识当地公众诉求、市场发育水平等实际情况，还要统筹考虑既定政策意图及政策溢出效应，才能发挥好财政补贴工具的效能。