数字经济影响地方财政环保支出的内在机理及政策建议

赵 琪 梅辉扬

（中国财政科学研究院，北京 100142）

内容提要：本文在考察我国地方财政环保支出状况的基础上，从优化资源要素配置、推动产业结构转型升级、政府数字化治理、数字经济“绿色盲区”四个方面分析了数字经济影响地方财政环保支出的内在机理，围绕推动数字经济发展、推进政府治理模式数字化、以人力资本作为数字经济的驱动力三个方面，提出了优化地方财政环保支出的政策建议。

一、引言

在生态文明建设背景下，中国经济逐渐由粗放式发展向绿色、高质量发展模式转变（邵帅，2019）。财政作为国家治理的基础和重要支柱，对生态环境保护和实现碳达峰碳中和目标具有重要的支撑和保障作用。习近平总书记强调，“生态环境保护该花的钱必须花，该投的钱决不能省”。近年来，我国政府高度重视环境治理工作，地方财政环保支出由2007年的961 亿元增加到2019 年的6969 亿元，达到了历史峰值，随后两年该指标出现明显的连续性下降。与其他领域财政支出相比，地方财政在环境保护领域的支出规模还处于较低水平，部分环境污染问题尚未得到彻底解决，推动如期实现“双碳”目标仍然任重道远。

数字经济是以大数据作为关键生产要素，以互联网平台作为重要载体的一系列经济活动。作为继土地、劳动力、资本、技术之后的第五大核心要素，数据资源在参加经济活动中具有低自然资源消耗、低污染排放的环境友好型特征。在数字时代，伴随着互联网、大数据等数字技术的快速发展，数字经济已经成为产业结构升级和经济高质量发展的新动能。根据中国信息通信研究院发布的《中国数字经济发展白皮书（2021）》，2020 年中国数字经济增加值达到39.2 万亿元，占GDP 的比重达到38.6%，相比于2019 年，其产值和比重均有所增长。从数字经济对财政支出的影响来看，数字经济的快速发展可以有效提升地方财政的可持续能力（邓达，2021）。借助数字经济快速发展的契机来优化财政支出结构，有助于环境污染治理和支持“双碳”目标实现。

本文在数字经济视角下，考察我国地方财政环保支出状况，从资源要素配置、产业结构转型升级、政府数字化治理、数字经济“绿色盲区”四个方面分析数字经济影响地方财政环保支出的内在机理，并围绕推动数字经济发展、推进政府治理模式数字化、以人力资本作为数字经济的驱动力三个方面，提出优化地方财政环保支出的政策建议，以期为政府决策提供有益参考。

二、我国地方财政环保支出现状

地方政府是我国生态环境保护领域的重要责任主体。从2007 年到2020 年，地方政府环境保护支出占全国环境保护支出的比重一直维持在95%左右①结合国家统计局《中国统计年鉴》数据，按照地方财政环保支出占全国财政环保支出的比重来计算地方政府环境保护事权与支出责任，结果显示，2007 年—2021 年，地方政府始终承担着全国环境保护95%左右的事权与支出责任。，地方政府长期承担着生态环境保护的主要事权与支出责任。整体看，我国地方财政保持投入强度，强化生态环境保护治理，支持打好蓝天、碧水、净水保卫战，推进长江、黄河等重点流域水污染防治，深化山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，生态环境质量持续改善。但与高质量发展的要求相比，我国地方财政环保支出在支出总量、比重、效率等方面还存在一定差距和不足。

（一）地方财政环保支出总量较小

长期以来，在绿色低碳发展理念的指引下，我国各级政府不断加大生态环保领域的财政投入力度，地方财政环保支出规模逐年递增。受新冠病毒感染影响，2020 年、2021 年支出规模有所下降，但仍保持在5000 亿元以上（见图1）。从环境治理压力和社会整体需求看，我国地方财政环保支出的环境治理尚未达到理想效果，环境污染问题仍然存在，支出总量相对偏低。有研究发现，财政环保支出的改变方向与预期相反，随着空气污染程度增加，地方财政环保投入金额反而出现降低的现象（席鹏辉，2015），反映出我国财政环境保护方面的投入增长机制还需加快完善。

图1 2007 年—2021 年地方财政环保支出总量

当前，我国经济发展由高速增长进入高质量发展阶段，意味着社会经济的发展不是仅追求经济规模的增长，而是更加关注生态环境和污染的治理。党的二十大报告强调，要深入推进环境污染防治，持续深入打好蓝天、碧水、净土保卫战。在这样的战略背景下，相比于生态环境保护在我国社会经济发展中逐步提升的战略地位，地方财政环保支出总量仍需提升。

（二）地方财政环保支出比重偏低

财政环保支出作为地方政府改善生态环境质量的重要手段（Thomas,2013），发展中国家的财政支出往往侧重于维持宏观经济稳定和推动经济快速发展，导致生态环境保护领域的财政支出比重一般较低（Fulai，1997），在我国，地方财政环保支出占一般公共预算支出和地方GDP 的比重长期处于较低水平。从理论上看，财政环保支出比重应当与阶段性生态环境需求和国家经济发展水平相适应（Pearce,2001），当前我国正面临经济发展向绿色低碳方向转型的阶段性发展目标，地方财政环保支出相对规模问题亟待引起关注。

具体来看，魏吉华（2018）根据十九大报告中提出的推进绿色发展，加快生态文明建设的要求，结合绿色财政支出理论和实践分析指出，节能环保支出、绿色转移支付和绿色消费补偿作为我国绿色财政支出方式中的直接支出，长期以来占财政支出和GDP的比重较低，难以有效保障环境污染治理目标的实现。陈鹏（2016）将中国与欧盟地区处于类似发展阶段的环保投资（支出）比重进行对比分析发现，尽管2002 年—2013 年处于中国治理环境污染的重要时期，但是中国财政环保支出始终处于较低水平，占GDP 的比重均值为1.14%，比欧盟国家治污高峰时期各国的平均值还低1.01%。从我国财政环保支出比重的变化趋势和横向对比看，2007 年—2019 年，国家财政环保支出占全国财政支出和全国GDP 的比重均呈现递增的态势，于2019 年达到峰值，分别为3.09%和0.75%。随后两年，这两项相对规模指标出现明显的连续性下降现象，其中国家财政环保支出占全国财政支出的比重下降到了2021 年的2.25%，远低于同期教育（15.25%）、社会保障和就业（13.75%）、医疗卫生（7.79%）等民生性领域的支出比重；国家财政环保支出占全国GDP 的比重下降到了2021 年的0.48%，远低于美国（2%）、德国（2.1%）、日本（2%—3%）等发达国家在20 世纪70年代的政府支出水平（徐顺青，2018）。综合来看，在当前深入推进环境污染治理，促进绿色低碳发展的重要阶段，我国财政环保支出相对规模较小，还存在进一步拓展的空间，只有逐步提高环境保护支出在我国财政支出中的比重，才有可能从根本上扭转生态环境恶化的趋势（卢洪友，2012）。

（三）地方财政环保支出效率不高

虽然地方财政保护支出促进降污减排和推动绿色发展的效果得到了学者们的广泛认可（张征宇，2010；王华春，2019；张腾飞，2019），但是在以“经济分权、政治集权”作为中国经济快速发展特有组合的中国式分权背景下，我国长期以来实行的是以GDP为核心指标的地方政府官员绩效考核机制，地方政府更加关注财政支出的经济增长效益，对生态环境效益的重视程度不够，地方财政保护支出存在明显的重投资、轻效益问题，导致环保支出效率偏低。尽管从2005 年开始，我国陆续将二氧化硫、化学需氧量等污染物作为约束性考核指标纳入了官员考核体系①国务院于2005 年发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，首次明确提出将环境保护纳入政绩考核体系，国家“十一五”规划要求二氧化硫和化学需氧量排放总量比2005 年减少10%。，但是地方政府为了避免竞争过程中的政绩落后，仍然将经济增长作为主要的发展动机（袁凯华，2014）。所以，地方政府会更加关注收益高、周期短的经济建设项目的经济效益，往往忽视了通过有效配置公共资源来提高公共服务水平与政府治理效率（吴一平，2008；龚锋，2009），从而降低对环境污染管制的努力程度（张克中，2011），影响地方财政环保支出效率。

从已有研究看，大多数学者的研究证实了我国地方财政环保支出效率偏低（赵佳佳，2020；梅辉扬，2023），并且这种现状存在显著的区域差异，表现为我国地方财政环保支出效率呈明显的东部地区>中部地区> 西部地区的区域分布特征（燕洪国，2015；梅辉扬，2023）。因此，我国地方财政环保支出效率仍存在较大的优化空间。

三、数字经济影响环保支出的内在机理分析

数字经济作为推动经济高质量发展的“新引擎”，在推动社会经济发展和实现生态环境保护过程中发挥着重要作用。结合已有研究可知，数字经济发展可以通过资源要素配置、产业结构转型升级、政府数字化治理以及数字经济“绿色盲区”四条路径对地方财政环保支出规模、偏向和效率等方面产生影响。

（一）数字经济优化资源要素配置

从优化资源要素配置的角度看，数字经济是以数据为核心生产要素的一种平台经济，这种数字化平台经济颠覆了传统的商品交换模式，提高了商品交易的效率与生产分工的灵活性。在数字化平台上，数据要素与劳动、土地、资本、技术等传统生产要素的关系在于，虽然数据要素不能直接生产商品，但是运用数字化平台能够实现数据要素与传统要素融合，促进传统要素跨空间流动，解决信息壁垒导致的传统资源要素信息不对称问题，保障传统生产要素在更大空间流动。此外，借助数据信息优势，还有助于优化产业分工和调整要素分配结构，提高传统要素的有效产出效率，减少生产过程中的非期望产出，实现传统要素投入产出的倍增效应（郭炳南，2022），进而防止资源错配与市场扭曲（余文涛，2020），减少资源与环境损耗（郭家堂，2016），以此降低地方财政保护支出压力。

除此之外，数据要素与实体经济、传统资源要素深度融合过程中，可以通过创新经济发展方式，培育新的经济增长点，促进经济体量扩大。经济体量的扩大有助于地方政府涵养税源，获得更多税收收入，从而拓宽政府财政空间，缓解财政压力。在经济体量扩大，地方政府具备更加丰厚的财力，为支持生态环境保护和“双碳”目标的实现提供充足的资金保障（傅志华，2023）。因此，数字经济快速发展可能会进一步促进地方财政环保支出偏向提高，推动实现阶段性生态环境目标。

（二）数字经济推动产业结构转型升级

数字经济发展在推动产业结构转型升级方面发挥着重要作用，主要表现在两个方面，一方面，数字经济可以对原有产业结构进行改造，推动传统产业转型升级；另一方面，数字技术与传统产业融合过程中可以衍生出新业态，为企业创造低成本的交流合作与服务平台。数字经济促进产业结构转型升级可以通过发挥替代效应与赋能效应两种方式实现，其替代效应表现为通过高附加值产业替代传统的高污染、高能耗产业；赋能效应表现为传统产业通过技术创新发展新业态与新模式，开拓新的要素流通渠道（周晓辉，2021），从而降低对能源消耗与环境破坏的依赖。

在现实生产活动中，数字经济推动产业结构转型升级明显提高了我国第三产业的占比（刘姿均，2017）。以互联网为代表的的数字技术的发展，有效带动了产业结构向合理化与高级化转型升级（彭继增，2018），产业结构合理化是根据市场需求来调整产业结构，对传统生产要素进行优化配置，减少资源的浪费；产业结构高级化是提高产业的附加值，通过运用先进的技术提高生产要素的产出效率，推动以第一产业为主导的产业格局向以第二、第三产业为主导的产业格局变化升级。整体来看，产业结构的转型升级能够提高能源利用效率以降低排放强度（于斌斌，2017），在保持经济增长的情况下，使产业朝着低污染、低能耗的方向发展，从而在一定程度上缓解地方财政保护支出压力。

（三）数字经济推动政府数字化治理

随着我国经济快速发展以及城镇化规模不断扩大，生态环境事务日趋复杂，生态环境监管难度大、管理对象复杂等问题日益突出，传统的监管模式无论是时效性还是有效性都难以满足当前的环境监管需求。在数字经济快速发展背景下，互联网、大数据、人工智能等数字技术的广泛运用，为优化政府环境监管模式提供了契机与技术支持。一方面，政府运用数字技术可以实现对空气质量、河流水质、污染排放等环境数据的实时动态监控（Shin and Choi,2015），提高政府环境监控的精准性、全面性和有效性。而且，数字技术在环境保护领域的应用，可以将碎片化的数据整合到一起，实现政府各部门间信息互联互通，打破“信息孤岛”的现象，有助于生态环境保护的科学决策。在此基础上，傅志华（2023）从政府治理的角度，进一步探索了数字技术对地方财政环保支出效率的影响，研究发现，数字技术在生态环境领域的使用有助于提高地方财政环保支出效率。

另一方面，数字技术在现实生活中的广泛运用，扩大了社会公众了解环境事务的知情权，强化了公众参与环境保护的监督权。社会公众具有分布广、查情快的特点，数字媒介的运用在一定程度上实现了政府部门与社会公众之间信息互通共享，为社会群众获取环境信息，增强环保意识提供契机，有助于提高社会公众在生态环境保护事务中的参与程度（魏斌，2015），政府可以根据群众的反馈和举报对环境污染行为及时作出处理（解春艳，2017；卢福财，2021）。因此，数字经济快速发展能够强化政府对环境问题的监督和管理，可能对地方财政环境保护支出的使用方向产生影响。

（四）数字经济发展的“绿色盲区”

在数字经济时代，数字经济自身对环境产生的负外部效应可能影响地方政府环境保护支出。在推动经济高质量发展的过程中，数字经济会对环境产生负外部性作用，形成“绿色盲区”。“绿色盲区”主要存在于数字产业发展引致的大量能源需求，具体表现为，数字经济的运营和发展依赖于能源密集型基础设施提供支撑，从而导致大量的能源消耗。其中，数据中心、云计算中心等大型互联网基础设施的电力使用为主要能耗来源，而我国的煤电比例较高，这些数字技术基础设施日常运转过程中会消耗大量的煤炭（Salahuddin，2015；蒋金荷，2020），从而对生态环境造成破坏和污染。而且，樊轶侠（2021）的研究进一步发现，数字经济的快速发展存在“能源回弹效应”，这种效应表现为数字经济与能源消耗强度间呈“U 形”曲线关系，当前阶段我国数字经济的发展处于“U 形”曲线的右侧，数字经济的扩张会造成资源的大量消耗和生态环境的破坏与污染。数字经济发展的“能源回弹效应”属于“绿色盲区”的重要表现形式，即虽然数字技术进步和数字产业发展提高了能源使用效率，但是这些技术和产业在发展建设过程中会带来更多的能源消耗。

此外，“绿色盲区”的形成还与电子垃圾问题密切相关，在数字经济快速发展背景下，电子产品的更新换代速度也随之加快，电子产品的生产制造需要消耗大量金属、塑料等资源，随着电子产品使用周期结束，大量废弃电子设备和电子垃圾的产生，会对生态环境构成一定威胁。综合来看，数字经济发展形成的“绿色盲区”有可能引致地方政府环境保护支出的增加。

四、优化地方财政环保支出的政策建议

当前，为了更加有效实现生态环境的保护和治理，支持“双碳”目标实现，在考虑优化财政支出结构过程中，需要充分认识到依托数字经济快速发展契机的重要性。本文从以下三个方面提出了政策建议：

第一，继续加快推进数字基础设施建设，努力实现数字产业化、产业数字化，提高数字化应用水平。在5G 时代，政府、企业等主体应当牢牢把握当前发展机遇，充分利用“数字化+”的手段，一方面加大技术创新投入，充分发挥数字经济的要素配置作用，提高对传统要素的利用效率，通过数字经济发展促进产业结构优化，降低经济发展对自然资源的依赖和对生态环境的破坏，挖掘数字经济的“绿色潜力”；另一方面借助数字经济发展契机，从“开源”方面着手做大经济体量，以此提高全社会的福利水平，夯实政府的财政收入来源基础，从而为政府进一步优化财政支出结构提供充足的资金保障。

第二，加快推进政府治理模式数字化。一是发挥数字经济发展与数字政府建设的协同作用，数字政府建设需要将互联网、大数据等数字技术运用到政府的管理服务中来，具体到环境治理领域，一方面政府可以运用数字技术对环境污染进行实时监管，提高政府环境事务管理的精准性；另一方面利用互联网、大数据等技术加大政府环保信息公开力度，为社会公众参与环境监督提供渠道，提高社会公众共同参与环境事务的积极性，通过数字政府建设来激发数字经济的“绿色潜力”。二是推进数字财政建设。一方面将互联网、大数据等数字技术运用到环保财政资金的管理中来，对财政资金实施全面跟踪、公开透明化管理，提高财政资金的使用效率；另一方面将环保财政资金的投入方向同环境事务数字化监管结果充分结合，确保财政资金投入于环境事务管理中的精准性，减少不必要的资金浪费。

第三，将人力资本作为数字经济发展的主要驱动力。要意识到数据要素的使用仅能实现产能的扩张而不能推动产能的更新，能够创造附加值的只有人力资本。尽管如此，我国不能因为数字经济发展的能源回弹效应就给能源使用设置过多限制，这会抑制数字经济发展的积极性。人力资本驱动数字经济发展，强调研发与技术创新，从而优化能源结构，减少对不可再生资源的依赖，提高可再生能源的占比。此外，可以从能源使用本身来考虑，关注能源的市场价格，根据市场定价来调节能源的使用，让能源价格更为真实地反映能源稀缺性与环境成本。