推进辽宁全面振兴的财政政策研究——基于新一轮东北振兴战略视角

陆成林 张 季 成 丹 郭艳娇

（1.东北财经大学，大连 116025；2.辽宁省财政科学研究所，沈阳 110032；3.中国大连高级经理学院，大连 116000）

内容提要：党的十八大以来，党中央、国务院推动实施新一轮东北振兴战略，陆续出台多份重磅文件，采取了包括财政支持政策在内的一系列举措，推动东北振兴发展。在新一轮东北振兴战略的带动下，辽宁全面振兴成效明显，但也面临着一些深层次矛盾和问题，需要进一步理清财政支持全面振兴的路径，找准财政政策发力点，更好发挥财政职能作用，推动辽宁全面振兴。为此，本文基于新一轮东北振兴战略视角，对党的十八大以来财政支持辽宁全面振兴取得的成效进行了简要总结，对辽宁全面振兴面临的现实问题进行了深入分析，据此提出了财政支持辽宁全面振兴的前进路径和措施建议，以期为推动新时代辽宁全面振兴取得新突破提供有益参考。

一、引言

辽宁等东北地区是我国重要的工业和农业基地，资源条件较好，产业基础比较雄厚，区位优势独特，发展潜力巨大。2023 年9 月，习近平总书记在哈尔滨主持召开新时代推动东北全面振兴座谈会并发表重要讲话，深刻阐述了新时代推动东北全面振兴的一系列根本性、方向性、全局性重要理论和实践问题，对东北全面振兴进行了战略性谋划、系统性安排，对加快推动辽宁全面振兴具有重大现实意义。事实上，党的十八大以来，党中央、国务院持续推进新一轮东北振兴战略，围绕全面振兴东北地区等老工业基地，进一步推动新时代东北全面振兴取得新突破等陆续出台了若干重磅文件，以及一系列政策措施。

近年来，辽宁深入贯彻新一轮东北振兴战略，加快补齐体制机制、经济结构、开放合作、思想观念“四个短板”，努力做好全面深化改革、激发创新驱动内生动力、构建协调发展新格局、巩固提升绿色发展优势、建设开放合作高地、让人民群众共享东北振兴成果“六项重点工作”，全面振兴取得了积极进展，经济运行低速徘徊的态势发生重大转变，外界对辽宁的预期发生重大转变，经济总体回升向好，高质量发展扎实推进，财税结构持续优化。2013 年以来，辽宁经济发展大致经历了2013 年—2016 年增速放缓、2017 年—2019 年缓慢复苏及 2020 年—2023 年的波动回升三个阶段。总体上看，辽宁地区生产总值稳步增长，规模从2013 年的1.9 万亿元增加到2022年的2.9 万亿元。2023 年前三季度，辽宁地区生产总值将近2.2 万亿元，比上年同期增长了5.3%，比全国高0.1 个百分点，一般公共预算收入2170.2 亿元，比上年同期增长了9.7%，高于全国地方平均水平0.6 个百分点，非税收入占比在经济体量相近的省份中处于较低水平。

总体上，在新一轮东北振兴战略的带动下，辽宁全面振兴取得了明显成效，但也面临着一些深层次矛盾和问题，需要进一步理清财政支持全面振兴的路径，找准财政政策发力点，更好发挥财政职能作用，推动辽宁全面振兴取得新突破。为此，本文基于新一轮东北振兴战略视角，对党的十八大以来财政支持辽宁全面振兴取得的成效进行了简要总结，对辽宁全面振兴面临的现实问题进行了深入分析，据此提出了财政支持辽宁全面振兴的前进路径和措施建议，以期为推动新时代辽宁全面振兴取得新突破提供有益参考。

二、财政支持辽宁全面振兴的主要成效

新一轮东北振兴战略实施以来，国家陆续出台的政策文件涵盖了一系列财政支持政策，大体归纳为深化改革、创新驱动、区域协调、绿色发展、全面开放、民生保障、财政管理等七个方面。2019 年，中央财政围绕新时代深入推进东北振兴加大财政政策支持专门出台了有关文件，就更好发挥财政政策作用，加快推进东北地区高质量发展，制定了多项财政支持政策，包括推动制造业高质量发展等含金量较高的具体措施。辽宁各级财政深入贯彻新一轮东北振兴战略，聚焦党中央、国务院的重大决策和省委、省政府确定的重大战略、重点项目，争取中央财政支持，优化地方财政资金安排，完善财政政策措施，有效发挥财政职能作用，在稳经济、促发展、保民生、防风险、强管理等方面取得了较大成效。

（一）支持深化改革

1.稳步推进国企改革，化解历史遗留问题。一是支持国有企业分离“三供一业”。2016 年，国家开始在东北地区全面推进国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作。2016 年—2021 年，中央财政向辽宁累计拨付专项补助资金79.1 亿元，支持驻辽央企486 个项目、省属企业74 个项目全面完成分离移交，协议签订率、管理权移交率、资产移交率均达到100%。随着专业化企业对职工家属区“三供一业”项目的接收和维修改造工程的推进，国有企业每年减轻负担近4 亿元，助推企业集中精力发展主营业务，广大居民的饮水质量、用电安全、住房供暖等切身利益得到保障。二是支持地方厂办大集体改革。2018年，辽宁正式启动了全省地方厂办大集体改革。中央财政下达中央财政专项资金62 亿元对辽宁厂办大集体改革予以支持。2019 年末，全省地方厂办大集体改革工作任务已基本完成，参改企业1502 户，安置职工24 万人。三是支持国有企业退休人员社会化管理。2019 年，为落实国家有关决策部署，中央财政向辽宁拨付补助资金2.1 亿元，辽宁省财政安排补助资金0.6 亿元，有效保障了国有企业退休人员社会化管理改革的支出需求。截至2020 年底，全省14个市退休人员社会化移交工作已全面完成，3352 户国有企业与各级地方政府签订退管协议5379 份，移交国有企业退休人员136.4 万人。

2.全面落实减税降费政策，大力支持优化营商环境。一是深入推进“营改增”。按照国家统一部署，辽宁自2013 年起启动了“营改增”改革。2016 年5月，“营改增”试点全面推开。此项改革，每年减轻纳税人负担超过200 亿元，与此同时，实现了增值税对货物和服务的全覆盖,贯通了服务业内部和第二、三产业之间抵扣链条，从制度上消除了重复征税，营造了公平竞争的市场环境。二是把大规模减税降费落到实处。“十三五”时期，辽宁累计减税、退税、免税4152 亿元。2018 年以来，在全面落实国家政策的同时，辽宁还自行出台了多项税费减免缓政策，切实减轻了全省市场主体负担，有效应对了新冠病毒感染冲击，用政府收入的“减法”，换来了企业效益的“加法”和市场活力的“乘法”。三是有效降低制度性交易成本。持续清理规范行政事业性收费和政府性基金，目前仅剩30 项国家设立的涉企收费和基金。“十三五”时期，辽宁累计取消、减征、免征、缓征涉企行政事业性收费和政府性基金132.7 亿元，企业生产经营活力进一步得到释放，市场主体作用不断增强。2023 年，辽宁省财政加力提效落实积极的财政政策，全年退税减税降费缓费达到368.3 亿元。

3.发挥政府性融资担保作用，缓解融资难、融资贵问题。辽宁省财政积极推动融资担保体系建设，安排省担保集团注册资本金40 亿元，并吸纳44 家省内优质融资担保机构加入省再担保体系，总注册资本125.85 亿元。同时，明确“银担”风险分担比例，建立保费补贴机制，推动融资担保机构落实国家减费让利要求，企业融资难、融资贵问题得到缓解。2023 年，辽宁省财政进一步加大政府性融资担保力度，再担保业务和农业担保业务分别增长了19%、15.5%，有效发挥了财政政策和资金的撬动作用。

（二）支持创新驱动发展

1.支持科技创新。2018 年—2022 年，辽宁省财政发挥省科技专项等资金引导作用，全省科技支出累计374.3 亿元，大力支持创新驱动发展战略，促进科技创新引领产业发展，争创具有全国影响力的区域科技创新中心，高质量发展基础进一步夯实，仅2022 年就建设中试基地22 家，实施“揭榜挂帅”科技项目253 项，攻克关键核心技术29 项。同时，积极筹措人才专项资金，加大投入力度，支持实施“兴辽英才计划”，2021 年重点对1334 名杰出、领军、高学历人才以及36 个高水平创新创业团队等给予奖补，2022 年“带土移植”高水平人才团队238 个，营造出了良好的创新生态。

2.推动新旧动能转换。加大资金投入推动实施工业企业提升、节能与淘汰落后等“五项工程”，“十三五”时期化解和淘汰钢铁产能602 万吨、煤炭产能3857 万吨；支持制造业转型升级，2023 年1 月—11月，辽宁高技术制造业投资增长为33.5%，重新回到了2020 年33.4%的较高水平；支持打造特色载体，推动中小企业加快发展，2023 年全省新增瞪羚企业62 家，雏鹰企业348 家。围绕《辽宁省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标》《辽宁全面振兴新突破三年行动方案（2023—2025）》等确定的重点任务，辽宁省财政专门设立了“数字辽宁智造强省”专项资金，重点支持集成电路、工业互联网等重点领域项目建设，有力推动了全省数字产业化和产业数字化步伐。2023 年，辽宁省财政筹措资金21 亿元，加快推进“数字辽宁智造强省”建设，采取“免审即享”方式，对获得国家及省级荣誉称号的1257 家企业和工业总产值增量较大的115 家制造业企业给予了奖励。

（三）支持区域协调发展

1.支持区域协调发展战略。“十三五”时期，辽宁省财政持续投入资金，推动实施沈阳经济区、突破辽西北、沿海经济带三大区域协调发展战略和县域经济发展。为支持构建“一圈一带两区”①按照《辽宁省推进“一圈一带两区”区域协调发展三年行动方案》，“一圈”即沈阳现代化都市圈，包括沈阳、鞍山、抚顺、本溪、阜新、辽阳、铁岭7 市以及沈抚示范区；“一带”即辽宁沿海经济带，包括大连、丹东、锦州、营口、盘锦、葫芦岛6 市；“两区”即辽西融入京津冀协同发展战略先导区和辽东绿色经济区，其中，辽西融入京津冀协同发展战略先导区包括阜新、朝阳、葫芦岛3 市，辽东绿色经济区包括岫岩县、凤城市、宽甸县、本溪县、桓仁县、抚顺县、新宾县、清原县、西丰县9 县(市)。区域发展格局，突出沈阳、大连“双核”牵动辐射作用，辽宁省财政仅2021 年就投入资金22.7 亿元，推进沈阳现代化都市圈建设，加快推进沈白高铁等70 个重大项目，支持辽宁沿海经济带、辽西地区的重点园区基础设施建设和产业项目发展等。

2.支持乡村振兴战略。辽宁省财政发挥职能作用，支持维护粮食安全，仅2022 年就支持新建高标准农田391.3 万亩，实施黑土地保护工程1000 万亩，粮食总产量实现496.9 亿斤。对农村公益事业进行奖补，实施美丽乡村项目建设，扶持壮大村集体经济，开展一事一议村内道路建设，支持农村公路改建、维修，实施农村公共服务运行维护等。2016 年—2018 年，中央财政选定辽宁为首批试点省份之一，开展扶持村级集体经济发展试点。辽宁每年扶持200 个村，每村补助200 万元。2023 年，辽宁省财政筹措资金90.1 亿元，实施农村人居环境整治和供水保障工程等，修建“一事一议”村内道路5836 公里，持续巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。在支持农业现代化发展方面，投入资金269.4 亿元，重点支持设施农业、现代农业示范区、畜牧业和渔业、新型农业经营主体和农业科技发展。

3.支持资源枯竭型城市加快转型发展。2007 年，中央财政设立了资源枯竭型城市转移支付。2007年—2021 年，辽宁省累计获得中央资源枯竭型城市转移支付资金210 多亿元，推动资源枯竭型城市解决历史遗留问题、工矿区及采煤沉陷区棚户区搬迁改造和矿山综合治理等，做好社保政策兜底保障，有力支持了相关地区解决因资源开发产生的历史遗留问题并加快转型发展。

（四）支持绿色发展

1.支持打赢污染防治攻坚战。在中央财政支持下，辽宁省财政针对污染防治薄弱环节，优化支出结构，抓好内部挖潜，加大投入力度。2018 年—2022年，辽宁省财政累计投入资金749.6 亿元，有力保障了污染防治攻坚重点任务，促进了全省生态环境的持续改善。

2.促进绿色低碳发展。辽宁省财政严把项目审核关，对高耗能、高排放项目坚决不予支持，仅2023年就筹措资金3 亿元，支持能源结构调整和新能源基础设施建设。同时，筹措资金45.5 亿元，统筹山水林田湖草沙一体化保护和修复，支持大规模国土绿化行动、海洋生态保护修复、辽河流域综合治理等。

3.建立健全重点生态功能区生态保护补偿机制。切实履行维护国家生态安全政治使命，辽宁省财政印发重点生态功能区生态保护补偿方案，综合考虑水土保持、碳汇贡献、人均财力等方面评价指标，健全补偿与贡献项匹配、注重正向激励的机制，逐步完善了重点生态功能区转移支付制度和河流断面水质污染横向补偿制度，仅2021 年就投入资金6.7 亿元，推动辽东9 县落实生态补偿政策，有力推动了辽东绿色经济区生态保护。

（五）支持全面开放

1.支持对外开放。“十三五”时期，辽宁省财政累计筹措资金17.5 亿元，支持进出口贸易，贯彻落实开放发展战略，全省货物贸易进出口累计33791.9亿元，商品出口到全球214 个国家和地区，与“一带一路”沿线国家贸易额达到9626 亿元。同时，对外开放平台和通道建设逐步完善，辽宁自贸试验区建设取得阶段性成果，国家赋予辽宁的123 项试点任务全部完成，12 项辽宁经验在全国复制推广，113 项改革创新经验在全省复制推广。2022 年，辽宁省财政筹措资金6.8 亿元，落实外贸企业贷款贴息政策，支持跨境电商和服务贸易发展，引导外贸企业线上线下多元化开拓国际市场，推动自贸试验区等高标准区域开放平台建设。

2.支持“飞地经济”。“十三五”时期，辽宁省财政筹措资金3 亿元，推动“飞地经济”发展，予以投资补助，支持各市“飞地经济”园区招商引资新落地的战略性新兴产业以及高新技术产业、国家级创新平台、园区公共服务平台等项目建设。

（六）支持民生保障

近年来，在中央财政大力倾斜下，辽宁民生保障机制不断完善，财政民生类支出占比一直保持在七成以上，社会公共需求得到有效满足。

1.全力支持精准脱贫。“十三五”期间，在中央财政支持下，辽宁累计筹措财政专项扶贫资金107.4亿元，大力实施了产业、健康、住房、教育、就业“五个一批”精准扶贫工程，培育产业扶贫项目11982 个，5654 个村有资产收益扶贫项目，建成各类产业扶贫基地5221 个，带动84 万建档立卡人口实现增收脱贫；实施城乡居民基本医疗保险、大病保险、医疗救助对建档立卡人口全覆盖，创设了商业医疗补充保险制度；全省81.6 万建档立卡人口受益，累计翻建改造建档立卡户危房11.7 万户，全面实现住房安全有保障；累计帮扶贫困学生14.5 万名，实现了义务教育阶段无人因贫辍学目标；因人施策，推进就业扶贫，帮助23.1 万建档立卡人口实现就业。到2020 年底，全省如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务，现行标准下84 万农村贫困人口全部脱贫，人均纯收入达9648 元，15 个省级贫困县全部摘帽，1791 个贫困村全部销号，历史性消除了绝对贫困，脱贫攻坚取得重大决定性成就。

2.优先发展教育事业。辽宁不断加大财政教育投入规模，仅2022 年就投入资金48 亿元，支持优化学前教育资源配置，完善城乡义务教育经费保障机制，改善普通高中办学条件；投入资金23.6 亿元，支持高等教育高水平高质量发展和职业教育实用高效发展，完善以绩效为导向的高职院校生均拨款制度，支持国家级、省级高职学校和专业群建设，有效促进了教育高质量发展。

3.加强社会保障体系建设。辽宁省财政完善城镇职工和城乡居民基本养老保险制度，推进实施养老保险省级统筹，仅2022 年就筹措资金45.9 亿元，将城乡低保平均标准分别提高3.1%和10.6%，将城乡特困人员基本生活平均标准分别提高1.4%和4.6%，有效支持了社会保障事业发展。

4.支持健康辽宁建设。支持建立基本医疗卫生制度、医疗保障制度和优质高效的医疗卫生服务体系，全省基本公共卫生服务经费标准提高到每人每年79 元，城乡居民基本医疗保险财政补助标准提高到每人每年580 元。新冠疫情防控期间，仅2020 年就投入防控资金70.8 亿元，对存在困难的市县予以资金调度等支持，确保人民群众不因费用问题而不敢就诊、各地不因资金问题而影响医疗救治和疫情防控，同时筹措资金3.9 亿元，支持提升重大突发公共卫生事件应急处置和救治能力。

（七）强化财政管理

1.保障财政平稳运行。近年来，中央对辽宁的转移支付规模不断增加，“十三五”时期中央财政累计下达辽宁补助资金1.3 万亿元，是“十二五”时期的1.5 倍。2020 年，辽宁获得的中央补助收入为3035亿元，在全国排第13 位，在东部九省排第2 位。2022 年，辽宁争取的中央财政转移支付资金为3222亿元，比上年增长22.3%；争取到企业职工基本养老保险全国统筹调剂资金844.3 亿元，规模居全国第一。同时，深入落实辽宁省政府兜牢“三保”底线工作方案，对县区预算编制进行审核，确保基层“三保”支出不留缺口；对基层财政运行实施动态监控，加强库款调度；强化应急机制，设立省级“三保”应急资金20 亿元，对重点关注和预警提示地区给予支持，确保基层财政平稳运行。

2.用好东北振兴专项转移支付。2019 年，中央财政设立了东北振兴专项资金，用于支持东北振兴重点领域。辽宁始终将提高资金使用成效放在突出位置，2019 年—2023 年共计获得139.3 亿元，主要用于支持提升科技引领创新能力、工业制造业高质量发展、招才引智和人才队伍建设、旅游业发展、高水平开发开放、缓解小微企业和“三农”融资难融资贵问题、构建区域协调发展新格局、农业保险保费补贴、辽河退耕（林）还河生态封育等，优化了经济结构，增强了发展动能。

3.积极运用专项债券推动振兴发展。在中央财政支持下，积极发挥新增债券逆周期调节作用，2020年新增债发行规模大幅度增加，全省组织发行409.5亿元，支持项目198 个，总投资1800 余亿元，新增债券发行规模比上年增加202 亿元，增长97%。2022年，全省组织发行新增债券462.6 亿元，有力支持了交通基础设施、医疗卫生等领域项目建设。同时，辽宁省财政不断强化项目“申报库、储备库、发行库”建设，切实发挥了债券资金稳投资、促增长的积极作用。

4.支持防范化解重大风险。一是防范化解债务风险。建立覆盖债务管理全过程、风险防控全方位的常态化闭环管理制度体系，在全国率先搭建“银政企”对接交流平台，统筹各类资金、资产、资源，妥善化解存量，坚决遏制增量，逐步缓释债务风险。二是防范化解养老金发放风险。近年来，中央财政对辽宁的企业养老保险补助不断增加，为辽宁养老金按时足额发放提供了坚强保障。辽宁省财政会同相关部门，强化企业养老保险基金收支管理，落实基金缺口省市分担机制，全力以赴筹措资金，加大财政补助力度，并统筹调度各类资金，确保了全省企业养老金按时足额发放。三是支持金融改革化险。在中央财政大力支持下，辽宁省财政全力支持金融改革化险，做好金融专项债发行相关工作，加强对地方金融机构的财会监督，保障了各项改革化险工作的顺利推进。

三、辽宁全面振兴面临的现实问题

（一）产业结构不尽合理，新旧动能转换相对滞后

1.传统产业占比高，产业转型升级速度慢。2022年，装备、冶金、石化三大支柱产业规模以上工业增加值总量占全省的75.3%，传统产业占比仍较高。2017 年—2022 年辽宁装备制造业占规上工业比重由32.0%降至27.2%，石化产业占比由26.8%升至33.6%，冶金工业占比由10%升至14.5%，总体来看传统产业结构优化不明显（见图1）①因辽宁统计局未公布2021 年各类产业工业增加值占比数据，故图1中无2021 年数据。。辽宁产业转型升级过程中，受地方财力所限，行政推动手段居多、财力支撑不足。与此同时，政府和企业主体对传统动能的技术改造投入还有不足，以2020 年为例，辽宁改建/技术改造投资总量在全国排第24 位，与全国平均水平相差较大。

图1 2017 年—2022 年辽宁省传统产业规模以上工业增加值占比（%）

2.新兴产业总体规模依然偏小，对经济支撑有限。近年来，辽宁高技术制造业增长较快，但规模偏小。2021 年高技术制造业增加值增长12.9%，远高于同期装备制造业工业增加值8.1%的增速，但低于全国高技术制造业增加值增速的18.2%。数量上，辽宁高新技术企业数量少、规模小。截至2020 年底，辽宁规模以上高新技术企业共508 家，与广东规模以上高新技术企业10670 家相比，仅为其1/20。从占比上看，辽宁高技术制造业增加值占规模以上工业比重在7%左右，但该指标的全国平均水平在15%左右，即使考虑到近两年占比会有小幅提升的情况，辽宁也低于发达地区，对经济的支撑和拉动作用有限。

（二）创新能力持续下降，市场主体活力不足

1.创新能力不断下降，与其他省份间差距不断拉大。据《中国区域创新能力评价报告》，辽宁创新能力在全国处于中下游水平，2010 年之前的10 年基本稳定在全国前10 位，2010 年后全国排名不断下滑，2016 年后稳定在第17 位左右，2021 年辽宁创新能力在全国排名第20 位。辽宁研发投入居于全国中上游，但投入的产出效果不显著。从研发投入强度指标来看，2020 年，辽宁研究与试验发展（R&D）投入强度为2.19，位居全国第11 位，规模上排名全国第15 位。2016 年以来，辽宁关注到研发投入较低问题，逐步增长了政府研发投入资金规模，研发投入强度有所提升，但投入的产出效果还不够明显。同时，辽宁科技创新能力不仅低于广东等发达省份，且低于湖北、安徽等中部省份，差距不断扩大。2003 年—2019 年，辽宁创新能力排名与广东差距从5 名扩大至16 名，与湖北相比差距从6 名扩大至10 名，与安徽相比由先于安徽10 名到落后安徽9 名。

2.科技创新型企业主体少，创新效益不高。研发机构、高等院校和企业是科技活动的执行主体，其中企业是技术创新主体，创新主体数量的增加在提升高科技产业发展水平、拉动经济增长方面发挥着重要作用。辽宁2005 年—2019 年间科技创新主体数量增长了3.1 倍，远低于全国的9.4 倍，有科技活动的企业数①此处企业数量为国家级高新区企业数量，数据来源于《中国科技年鉴》。增量小是主要原因。2005 年—2019 年全国有科技活动的企业数量共增加11.8 万家，其中辽宁增加了1328 家，而广东增加了1.9 万家。创新型企业数量少、规模小，承接科技成果转化能力弱，不利于科技成果的产业化，导致虽然具备研发机构和高校资源优势，但科研成果多异地转化，本地化转化数量少，呈现“墙里开花墙外香”的状况。

3.市场主体活力还需提升，市场环境还有改善空间。“十三五”时期，辽宁虽通过落实减税降费政策、改革市场准入制度、深化商事制度改革等不断优化营商环境，但相比发达省份甚至安徽和陕西等中西部省份，市场主体活力还需进一步提升，市场环境还有改善空间。截至2020 年，辽宁全省存续市场主体405.6 万户，低于同期广东的1384.85 万户、安徽的580.38 万户、陕西的420.7 万户②陕西省数据为截至2020 年9 月数据；安徽省数据为截至2020 年11 月数据。数据来源于各省份市场监管局官网。。与2015 年相比，广东市场主体数量相比辽宁从2.8 倍扩大至3.4倍，安徽则是从数量大体相当扩大至辽宁的1.4 倍。可见，无论是与发达省份还是与中西部省份相比，辽宁市场主体规模都存在一定的差距。同时，企业类市场主体占比相对较低。企业类市场主体占比低意味着市场主体“正规军”比例低，基础弱，越是经济活跃地区市场主体中企业类占比越高，最高的是上海，超过八成，其次是北京，超过七成，广东也超过四成，而辽宁企业类市场主体占比2020 年为26.7%。

（三）人口老龄化严重，人才紧缺与社会保障压力并存

1. 人口老龄化程度高。辽宁已于2017 年进入“深度老龄化社会”。2020 年第七次人口普查显示，辽宁65 岁及以上老年人口741.7 万人，占总人口的17.4%，同2010 年的“第六次人口普查”相比，老龄化程度由2010 年居全国第4 位上升至全国首位。据辽宁省统计局相关报告分析，2030 年全省60 岁及以上老年人口数量将会增至1300 万人左右，随后增长速度将有所减缓，但增长势头将会一直持续到2040 年前后，预计60 岁及以上人口数量的峰值可能达到1400 万人左右，规模庞大。

2.人才总量不足且高端人才短缺。辽宁虽在推进老工业基地振兴过程中，制定出台了一系列人才政策，取得了一定积极成效，人才外流势头得到有效遏制，且个别行业、企业、地区还出现了人才回流现象，但总体上，人才发展尚不能满足振兴发展需要，第二产业缺乏人工智能、高端装备制造、集成电路等前沿领域行业人才，第三产业新兴的软件外包、信息服务、金融保险、现代物流等行业人才缺口大。

3.社会保障压力大。基本养老保险基金保费收入增长乏力，收支缺口扩大。辽宁城镇职工基本养老保险保费收入从2009 年的524.6 亿元增加到2020年的2470.6 亿元，其增速2011 年后呈现明显下降态势，伴随着未来城镇职工基本养老保险单位缴费比例的下调以及人口的老龄化，基金保费收入增长乏力；辽宁城镇职工基本养老保险基金支出从2009年的647 亿元增加到2020 年的2548.1 亿元，增速相对平稳。在基本养老保险保费收入出现负增长，而支出增速刚性不变的情况下，养老保险基金还存在较大的支出压力。

（四）区域协同不够，沈大辐射带动作用不强

1.沈大综合经济竞争力下降，省内吸附作用大于带动作用。只有大城市能级发展到一定程度，对中小城市的影响才会由吸收转化为辐射。与全国主要城市相比，沈阳、大连的综合竞争力不够，辐射能力有限。根据历年“中国城市竞争力排行榜”，沈阳排名由2010 年的第16 名下滑至2019 年的第87名，大连排名由2010 年的第8 名下滑至2019 年的第63 名，不仅与北上广深等一线城市差距加大，与合肥、西安等中西部城市差距也在拉大。同时，沈阳、大连主导产业发展速度趋缓，产业带动能力弱。以机床行业为例，2010 年以来，辽宁机床行业发展速度趋缓，整体呈现负增长态势，行业发展速度落后于全国和辽宁GDP 增速，并多次出现负增长，龙头企业沈阳机床、大连机床举步维艰。机器人、航空制造等高新技术产业发展虽快，但产业规模小、比重低，不足以替代传统产业支柱地位，经济拉动作用小。

2.区域地位下滑，区域经济实力弱化。沈阳都市圈、沿海经济带①根据《辽宁省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，沈阳都市圈包括沈阳、抚顺、鞍山、本溪、辽阳、阜新、铁岭7 市；沿海经济带包括大连、营口、丹东、锦州、盘锦、葫芦岛6 市。经济聚集能力较弱，区域生产总值在东北和全国的经济占比持续下降。其中，沈阳都市圈各市地区生产总值占东北和全国比重从2006 年的27%和2.4%下降至2020 年的20.5%和1.0%；沿海经济带各市地区生产总值占东北地区比重相对稳定，占全国比重从2006 年的2.1%下降至2020 年的1.2%，与长三角、珠三角等城市群相比差距较大。分阶段看，与区域发展战略相对应，在“十一五”“十二五”时期中心城市优先发展阶段，沈阳都市圈、沿海经济带在东北和全国GDP 占比呈上升态势；“十三五”时期随着区域均衡战略的推进，辽宁两大经济区域在东北及全国占比呈下降态势，虽然2017 年针对区域发展出台的三年行动计划小幅扭转了两大经济区域在东北区域中的地位，但并未改变持续下降的趋势。②洪丹丹，成丹，司亚伟.新发展格局下发挥沈阳、大连辐射带动作用及其相关财政政策优化[J].地方财政研究，2021（9）.

（五）绿色发展优势发挥不充分，生态环境建设任重道远

1.经济发展方式仍较为粗放，能源消耗量大。辽宁是重化工业大省，也是能源消耗大省，尽管东北振兴战略实施以来工业结构有所调整，但无论是消费总量还是结构，问题依然比较突出。一是能源消费总量一直高于全国平均水平。从万元GDP 能耗指标来看，自2003 年首轮东北振兴战略实施以来该指标一直高于全国平均水平。二是能源结构亟须调整优化。辽宁能源消费结构以石化为主，2019 年石化能源消费占比为89.5%，清洁能源的天然气和电力消费无论从占比还是从增幅上都低于全国平均水平。三是高耗能产业占比高。自2015 年起，辽宁六大高耗能行业工业总产值占规模以上工业比重不降反升。工业结构偏重，能源利用效率不高，使节能降耗面临巨大压力。单位GDP 能耗和二氧化碳排放量下降比例不高，能耗双控严峻。

2.工业污染状况未根本改善，生态环境建设任重道远。重化工业比重仍居高不下，单位工业增加值“三废”排放量均高于全国水平。工业废水排放量较大，辽宁每万元工业增加值废水排放量虽然从2003 年的34.9 吨下降至2019 年的3.4 吨，但仍高于全国平均水平的2.4 吨。工业废气排放方面，2003年—2015 年，每万元工业增加值废气排放量高于全国平均水平，且与全国相比，没有呈现逐年递减的发展趋势。2016 年—2019 年，统计指标有所调整，每万元工业增加值主要污染物排放量总和超过全国平均水平的2 倍。工业固体废物方面，产生量大、综合利用率低。一般工业固体废物产生量长期以来一直位居全国前列，2015 年占比重高达9.9%，全国排名第2 位，尽管自2016 年起比重和排名有所下降，但仍居于高位。

（六）财政收支压力较大，保平衡、防风险任务较重

1.财政收支处于紧平衡状态。受“营改增”、减税降费、新冠病毒感染等影响，财政收入增速有所放缓。辽宁财政收入全国排名从2013 年的第7 位降至2022 年的第18 位。与此同时，基层“三保”、养老金等刚性支出需要财政做好资金保障，落实积极的财政政策需要财政保持必要的支出强度，地方财政在收入和支出两方面都承受着较大的压力，处于紧平衡状态。

2.地方政府债务风险化解还需持续推进。近年来，辽宁部分地区尤其是基层财政化债压力较大，虽然经过多方努力债务情况有所改善，风险指标趋好，但由于目前进入还债高峰期，债务利息负担较为沉重。虽然债务风险总体可控，但也面临着两难选择，一方面，化债任务沉重，新增债务受限；另一方面，偿债支出压力巨大，带来了更高的资金成本和远期压力。

四、财政支持辽宁全面振兴的路径思考

（一）尊重发展规律，形成良好预期

长期以来，老工业基地的传统产业衰退是世界各国普遍存在的一个客观现象，东北地区也不例外。但辽宁等东北地区拥有一批关系国民经济命脉和国家安全的战略性产业，资源、产业、科教、人才、基础设施等支撑能力较强，具有较大的发展空间和显著的发展潜力。

当前，推进辽宁全面振兴，应充分尊重社会发展的自然规律和经济发展的内在规律，有效适应和把握产业、人口、自然资源等方面的趋势性特征，既要注重发挥比较优势，增强发展自信，又要避免急于求成，把长期目标短期化、系统目标碎片化。

财政必须明确自身定位，保持战略定力，坚持久久为功，有效发挥职能作用，切实把推进东北全面振兴作为一项长期战略部署，建议中央财政保持对辽宁等东北地区的财政投入强度，加大税收、转移支付、专项奖补、产业基金、政府债券等方面的支持力度，支持形成全国各地、社会各界看好东北、建设东北的稳定发展预期和成效。

（二）坚持系统观念，强化顶层设计

党中央、国务院实施新一轮东北振兴战略是提升产业国际竞争力、形成新的经济支撑带、完善对外开放布局、确保国家粮食安全、打造北方生态屏障的一项重大战略部署。完善财政政策支持辽宁等东北地区全面振兴，必须站在全局高度上，从系统观念出发，加强顶层设计，科学谋划、统筹推进相关工作，做到全局和局部相统一、当前与未来相协调、整体推进和重点突破相衔接。

首先，要坚持全国一盘棋，调整改进财政支持政策时，注重东北全面振兴与“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展等重大战略之间的互动衔接，积极将其他战略实施过程中的先进经验做法推广到辽宁，将其他地区取得良好成效的政策措施复制到辽宁。

其次，要统筹好当前和长远，多用财政手段做打基础利长远、理旧账补短板、防风险守底线的事，运用财政政策促进央地协同联动，全面协调推进经济社会改革发展各项工作，发挥财政引导带动作用，通过资金筹措、政策组合、制度协同等，支持辽宁等东北地区在财政制度创新上开展先行先试。

矿用超声波物位传感器用于测量原煤仓中的煤位，通过测量发射到接收的时间差，来计算煤位距离仓顶的距离，用以有效的了解原煤仓的储量，提高原煤仓的利用率，防止了煤位超标造成的事故也避免了不必要的资源浪费。测量的距离通过LED数码管显示，直观并且方便记录。

（三）坚持精准发力，确保落地见效

制定实施财政政策支持辽宁等东北地区全面振兴，要深入贯彻落实中共中央、国务院关于积极的财政政策的部署，着力提高政策精准性、灵活性、有效性。财政政策具有“牵一发动全身”的引导带动作用，特别是在当前辽宁财政经济企稳回升，但收支平衡吃紧的时候，更要注重找准政策发力点，提高支出精准度，科学区分轻重缓急，不撒“胡椒面”。

要针对经济循环和产业发展的全过程、财源建设和财政资金使用的全链条、企业发展和项目推进的全周期，准确判断发展堵点、断点和难点，进而有针对性地提出财政支持政策措施。比如财政支持科技创新，要搞清楚是缺少公共平台还是缺少设备和人才；是遇到了“卡脖子”技术还是成果转化受阻，然后有的放矢，灵活选取奖补、贴息担保、投资基金等政策工具，明确支持方向和重点，靶向破解难题。同时，还要进一步强化责任落实，将各项财政政策认真细化成实际举措，一项一项加以落实。

五、财政政策支持辽宁全面振兴的政策建议

（一）大力实施创新驱动发展，支持新技术为产业赋能增效

辽宁产业门类齐全，创新资源丰富，要深入贯彻创新发展理念，坚持创新驱动，支持全面塑造振兴发展新优势。

1.支持建设具有全国影响力的科技创新中心。一方面，要按照国家部署落实好研发费用加计扣除等政策，加快引育壮大科技性中小企业群体，激发企业自主创新活力。另一方面，要多方筹措资金，加大科技专项等资金投入力度，支持组建实质性产学研联盟，以“揭榜挂帅”等方式开展关键核心技术攻关，发挥辽宁在新材料、精细化工、高端装备制造、半导体芯片制造设备和工业基础软件等领域的产业底蕴和科技优势，解决一批“卡脖子”难题；支持辽宁材料实验室等科技创新平台建设，加快建设一批中试基地，促进科技成果本地产业化，为构建良好的创新生态提供财政支撑；支持科技管理职能转变，推进科研院所改革，给予科研单位更多自主权，赋予科研人员更大自主权限，鼓励科研人员多出高质量研究成果。

2.支持加快数字辽宁建设。强化财政政策导向，围绕数字辽宁智造强省专项等加大投入力度，倾力发展数字经济，充分发挥产业数字化的场景资源优势和数字产业化的数据资源优势，推动数字经济和实体经济融合发展，催生新产业新业态新模式。支持打造数字经济发展环境，强化数字科技创新、加快新型基础设施建设。以数字赋能倒逼改革、激活创新，支持实现辽宁“数字蝶变”。加大对数字政府、数字社会建设的支持力度。

3.支持加快智造强省建设。管好用好数字辽宁智造强省、优质企业培育等方面的专项资金，通过资金奖补、贷款贴息等方式，精准确定支持领域和关键环节，着力推动项目谋划、储备和实施，支持做好“结构调整”三篇大文章，改造升级“老字号”，用人工智能等新一代信息技术为装备制造等产业赋能增效，深度开发“原子号”，对石化、冶金等产业实施一批补链、延链、强链重点项目，培育壮大“新字号”，强力推进战略性新兴产业、高技术产业发展。

（二）优化营商环境，支持培育壮大市场主体

推进辽宁全面振兴，需要持续改善发展环境，坚定不移构建高水平社会主义市场经济体系，真正让市场在资源配置中起决定性作用，培育壮大各类市场主体。这就要求我们着力完善财政政策，提高财政治理能力和水平，更好发挥政府作用，让市场主体活力迸发出来。

1.进一步优化营商环境。完善财政政策，通过做好预算安排、加大资金投入等方式，支持深化“放管服”改革，解决市场主体办事不方便、法治环境不优、诚信缺乏的问题，不断降低制度性交易成本，支持数字政府建设，提升政务服务水平，依法保护市场主体权益，健全社会信用体系，使“人人都是营商环境、个个都是开放形象”的理念成为社会共识，将打造“办事方便、法治良好、成本竞争力强、生态宜居的一流营商环境”变成一致行动，支持加快形成发展生态全面优化的良好预期。

2.落实减税降费政策。减税降费是近几年积极的财政政策的主要内容，也是为市场主体纾困减负的重要举措。要把减税降费作为激发辽宁市场主体活力的重要“先手棋”，用政府收入的“减法”，换取企业效益的“加法”和市场活力的“乘法”，通过减税降费来推动全面振兴。要细化、实化落地措施，坚决落实国家出台的各项减税降费政策，严肃财经纪律，加强非税收入管理，遏制乱收费现象，确保财政收入质量，让减税降费的真金白银切实落到企业、惠及个人，更好实现“放水养鱼、水多鱼多”的良性循环。

3.发挥政府性融资担保作用。加大财政资金投入，持续壮大地方政府性融资担保机构的资本实力，完善融资担保体系建设，集中力量支持重点担保机构做大做强。要注重精准施策，优化政策安排，重点支持小微企业和“三农”主体发展，着力化解中小微企业融资难融资贵问题。此外，要进一步发挥政府采购合同融资功能，依托政府采购，对接金融机构，为相关市场主体提供融资便利。

（三）完善财税支持政策，打造人才和劳动力聚集“洼地”

对于辽宁而言，高素质的人才和适龄的劳动力人口都是非常重要的发展要素。制定政策、谋划项目、安排资金时，要始终将集聚人口、吸引人才作为其中的一个重要因素加以考虑。

1.支持深入实施“兴辽人才计划”。加大财政投入力度，管好用好人才专项资金，统筹兼顾增量人才和存量人才，调动企业引才、用才主体作用，加大科技人才培育力度，以人为本推进科研院所改革，支持“兴辽英才计划”各项政策措施落到实处。

2.支持促进更加充分更高质量就业。强化就业优先导向，完善就业补助资金分配办法，统筹使用就业补助资金、失业保险基金等各类资金，支持重点群体就业、职业技能提升等各项就业政策落实落细落到位，提升辽宁就业环境质量，切实增强对劳动力人口的吸引力。

（四）做强“沈大”双核，增强发展平衡性协调性

实施区域协调发展战略是贯彻新发展理念、推动辽宁全面振兴的重要抓手。财政政策要进一步支持区域经济布局优化，推动“一圈一带两区”区域发展战略破题起势，促进区域协调发展。

1.加强政策协同。财政政策要做好与区域政策的衔接互动，通过加强省级统筹和总体设计，完善工作推进机制，支持各地区发挥各自的比较优势，注重打破空间上的条块分割，按照一圈、一带、两区的布局制定财政政策，同时，要引入竞争机制，按照资金跟着项目走的原则安排财政资金，支持形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

2.发挥沈大辐射带动作用。加大财政支持力度，加快建设沈阳现代化都市圈，支持沈阳创建国家中心城市，加快“一枢纽四中心”建设，着力形成新兴产业策源地，带动沈阳都市圈加快建成新型工业化示范区、东北振兴发展重要增长极；推动以大连为龙头的沿海经济带高质量发展，支持大连加快发展海洋经济，建设成为东北亚海洋强市，强化制度型开放，带动辽宁沿海经济带建成“两先区一高地”。同时，按照“一圈一带两区”战略要求，支持辽西融入京津冀协同发展战略先导区建设，发挥就近优势打造辽宁开放合作的西门户和新增长极；支持辽东绿色经济区发展，加强重点生态功能区建设，逐步完善财政生态补偿制度。

3.支持县域经济高质量发展。综合运用财政政策工具，大力支持县域经济发展，建立健全大中城市带动县域发展、县域促进大中城市繁荣的利益共享机制。在财政资金使用等方面放权赋能，激发县域发展活力。扩大县域经济发展专项资金规模，加大开发性金融和政策性金融支持力度。

4.支持乡村振兴。统筹做好政策和资金保障，保持财政资金投入总体稳定，继续支持巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，重点支持脱贫地区特色产业可持续发展和乡村振兴重点帮扶县建设，确保不发生规模性返贫。要加大投入力度，支持藏粮于地、藏粮于技战略深入实施，切实履行好维护粮食安全的政治使命。

（五）支持维护生态安全，进一步巩固提升绿色发展优势

深入贯彻落实习近平生态文明思想，完善财税支持政策，强化财政支撑和保障，推动有为政府和有效市场更好结合，切实发挥市场机制在生态文明建设中的重要作用，积极推进绿色发展、循环发展、低碳发展，大力推动美丽辽宁建设，支持筑牢生态安全屏障。

1.支持碳达峰碳中和的稳步有序推进。坚持目标导向，在新增债券项目安排上，严格控制“两高”项目盲目上马，在政府采购领域，加强绿色低碳产品采购。

2.支持深入打好污染防治攻坚战。健全财政支持污染防治保障机制，坚持方向不变、力度不减，延伸深度、拓展广度，积极推进散煤治理、北方地区清洁取暖、辽河流域水污染防治、大伙房水源综合治理等重点工程。

3.支持生态环境改善。努力争取国家政策和资金支持，积极参与生态环境保护领域国家竞争立项和试点示范。同时，加大财政资金统筹力度，支持推进绿满辽宁工程，实施辽河流域山水林田湖草沙一体化保护修复等，支持推进水润辽宁工程，统筹推进辽河治理等。

4.继续完善生态补偿机制。统筹利用好国家和地方重点生态功能区转移支付资金，进一步完善河流断面水质污染横向补偿政策，扩大补偿断面范围，优化补偿指标体系，强化水质数据核定，构建起流域保护和治理的长效机制。

（六）树牢共享发展理念，切实保障和改善民生

支持民生事业发展，向来都是财政的重要职责。要深入贯彻落实共享发展理念，坚持以人民为中心，突出保基本、兜底线，提高基本公共服务均等化水平，持续增进民生福祉，找准共同富裕场景中的财政切入点。

1.支持扩大中等收入群体。发挥财政政策导向作用，坚持效率优先、注重公平，完善收入分配制度，千方百计增加城乡居民收入，健全企业工资增长机制，稳步提高机关事业单位职工工资收入，增加居民财产性收入。

2.推动完善社会保障和服务。做好企业职工基本养老保险全国统筹对接，确保养老金按时足额发放。健全城乡居民基本养老保险待遇和基础养老金正常调整机制，稳步提高城乡居民基本医疗保险和基本公共卫生服务财政补助标准。完善积极生育支持政策。支持民生兜底保障和遇困群众救助，努力做到应救尽救、应助尽助。

3.支持建设高质量教育体系。持续巩固城乡义务教育经费保障机制，支持有序推进“双减”工作，支持学前教育优质普惠、职业教育实用高效、高等教育内涵式发展。统筹协调人才和就业政策，加大财政投入支持一流大学和一流学科建设，打好政策“组合拳”，培育高素质人才，推动科技创新，进而实现核心竞争力的有效提升。

4.支持实施健康辽宁行动。持续深化医药卫生体制改革，加强临床重点专科和中医药服务体系建设，支持公立医院高质量发展。支持完善重大疫情防控救治体系，做好常态化疫情防控经费保障，确保公共卫生安全。

（七）防范化解风险，确保财政可持续发展

防范化解重大风险，牢牢守住不发生系统性风险的底线，是辽宁全面振兴的重要保障，必须长期坚持，一抓到底。

1.坚决兜牢基层“三保”底线。要把保障县区财政平稳运行作为一项重要政治任务来抓，坚持稳字当头、稳中求进，紧扣地方实际，落实落细基层“三保”各项兜底措施。要加大财力下沉力度，省级财政将中央财力性转移支付绝大部分分配给市县，市县财政切实承担起责任，足额优先保障“三保”支出。要依托预算管理一体化系统，加强国库库款点对点精准调度，做好应急处置，确保不出问题。

2.积极防控债务风险。管好政府举债的“前门”，堵住违规融资的“后门”，切实做到债务风险可测、可防、可化、可控。有效遏制新增债务，加强监控，识别风险，做好评估通报、约谈问责，防止违规举债融资形成新增。稳妥处置存量债务，分类推进融资平台公司市场化转型，持续优化债券期限结构，合理匹配债券发行期限，降低发行成本，防范集中兑付风险。提升应急处置能力，排查预警“爆雷”风险，加强与网信部门合作，及时应对负面信息。

3.支持有序推进金融改革化险。落实中央财税支持政策，进一步规范不良资产清收处置行为，助力农信机构和城商行改革稳步推进。加强对地方金融企业的财会监督，健全完善地方国有金融资本管理的“四梁八柱”，防止金融风险财政化。

（八）深化改革管理，提升财政治理效能

财政职能作用的有效发挥，要求持续规范财政管理，进一步强化财政监督，从而实现财政治理效能的稳步提升，切实发挥出财政的国家治理基础和重要支柱作用，推动辽宁全面振兴。

1.完善省以下财政体制改革。进一步深化省以下财政体制改革，在明确省以下财政体制改革总体要求、改革原则及改革目标的基础上，优化省以下财力分配格局，规范收入分享方式，切实强化重大任务的财力保障。

2.加强财政资源统筹。跨年度统筹各方面财力，强化“四本预算”有效衔接，积极盘活存量资金，落实积极的财政政策，保持必要的支出强度，加快财政支出进度，优化支出结构，加强预算绩效管理，强化重大战略任务财力保障，坚持党政机关过紧日子。

3.加快数字财政建设。加快数字财政建设，深入推进预算管理一体化系统建设，利用信息技术加强财政收入、资金支付、运行风险监控和大数据分析，整合决算、财务报告、政府采购、资产等系统，提高财政数字化服务水平。

4.严肃财经纪律。加强财会监督，从收支预算、国库、资产、债务等领域开展财经秩序专项整治，发现问题坚决整改，严肃追责问责，切实把财经纪律严起来。

5.提升管理水平。提高财政“精算、精管、精准、精细”水平，全面梳理现有财政政策和专项资金，修订完善有关制度办法，调整优化工作流程，抓实抓细业务环节。强化国有资本管理职责，加强国有资本收益管理，强化国有资本经营预算执行监督，充分利用国有资本收益为国资国企改革提供资金保障。建立财政承受能力评估制度，对重大政策、重大政府投资项目等实施财政承受能力评估。