PPP 建设期现金流量列报研究

苏占虎（北京华财会计股份有限公司 北京 100000）

一、PPP 会计核算规范

政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnerships，PPP）作为一种新型的融资模式，在基础设施和公共服务领域，为减轻政府财政资金压力、充分利用社会资本发挥了关键的牵引带动作用。但是目前与PPP 相关的政策法规存在缺失和滞后。作为PPP 项目中最为常见的BOT 运作方式，自1984 年我国第一个BOT 项目——深圳沙角B 电厂成功运作以来，相当长的一段时间仍缺少与之配套的会计核算规范。直至2008 年9 月，财政部发布了《企业会计准则解释第2 号》 （财会［2008］11 号），才有了最高层次的规范。解释2 号文件很长一段时间以来都是企业进行BOT 项目会计核算的唯一依据。

近年来，随着国家出台了一系列支持性政策，PPP 项目如火如荼地发展起来，与此同时产生了诸多会计核算的实务操作问题。而且，随着2017 年新收入准则和新金融工具准则的发布实施，解释2 号已无法满足对实务问题的处理需要。在此背景下，2021 年1 月，财政部发布了《企业会计准则解释第14 号》 （财会［2021］1 号），对PPP 项目的会计处理和附注披露作出了规范性说明，同时将解释2 号文件中关于BOT 的相关内容予以废止。然而，解释2 号和14 号这两个文件，都未提及PPP 项目的资金支出在现金流量表中应该如何进行列报。

二、PPP 资金收支特点

PPP 融资模式出现的前提是政府方缺少资金，需要引入社会资本来完成项目的前期投入；等项目完成可以产生收益后，再用后续收益去“偿还”社会资本的前期投入与合理回报。因此，可以将PPP 项目分为建设期和运营期两个阶段进行资金收支的分析。在建设期，主要是资金流出，其特点包括：资金支付集中，一般不超过3 年；金额大，基本覆盖了整个PPP 项目成本；资金成本高，银行贷款占据较大比重。在运营期，主要是现金流入，其特点包括：资金分期收回，一般为20—30 年；金额小，不稳定，有时甚至不够弥补运营成本。

PPP 这种“大额集中支付”和“小额分期收回”的资金收支特征，与经济市场上常见的“房屋按揭贷款”极其相似，均需要资金提供者具备极强的持续性“输血”能力：在房屋按揭贷款中，银行扮演了这个角色；在PPP 项目中，社会资本方扮演了这个角色。但是，纵观现有的PPP 项目，社会资本方还是以央企、国企为主。原因主要有二：第一，央企和国企的融资渠道较多，如股票增发、债券发行、银行贷款，均可以顺利完成原始投入资金的积累，而且资金成本相对较低，这个优势是私营企业无法比拟的。第二，PPP 项目以基础设施建设为主，在基建行业，央企和国企的历史底蕴、技术沉淀、行业经验、资源整合能力都是最强的，很多PPP 项目的施工工艺决定了必须由央企和国企来主导完成。但是，动辄数十亿的PPP 项目资金流出，对企业现金流量表也会产生很大影响，甚至有可能改变现金净流量的整体走势。

三、经营净现金流量

现金流是企业的生命线，是促进企业持续健康发展的关键要素。现金流量表是反映企业在一定时期内现金流入和流出的报表，以收付实现制编制，即当期实际收到的就是现金流入；当期实际支付的就是现金流出。按照现金流量表的格式，现金活动分为经营活动、投资活动和筹资活动。经营活动是衡量企业“自身造血”的指标，投资活动是衡量企业“对外献血”的指标，筹资活动是衡量企业“接受输血”的指标。对企业而言，经营活动的现金净流量（现金流入-现金流出）无疑是最关键的指标。

企业之所以会重视经营净现金流量，有对内和对外两个维度的现实需求。从企业内部看，经营现金流量代表着企业自身的造血能力，经营净现金流量为正，说明企业自身造血功能正常，可以维持健康发展。如果经营净现金流量为负，说明企业本身处于亚健康状态，需要外部输血才可以维持运转；一旦外部输血中断，企业就危在旦夕了。现实中，由于资金链断裂而导致破产清算的企业不胜枚举。从外部环境讲，经营净现金流量是企业行走经济市场的一张通行证。不论是去金融机构融资，还是去资本市场发债，经营净现金流量都是一项关键的考核指标。如果企业想要IPO 上市，其中有一条标准就是最近三年经营净现金流量累计不低于人民币1 亿元 （根据2020 年12 月修订版科创板股票上市规则）。企业成功上市后，经营净现金流量为正，也可以作为企业对外宣传的一个亮点，是企业持续健康发展的信号，有利于企业整体市值的提升。因此，企业在追求经营净现金流量最大化的道路上，存在强大的内在动机。当然，除了内在动机外，PPP 现金流量列报在会计规范上的缺失，也为企业提供了为了利益最大化进行违规操作的空间。

四、PPP 的运作模式

按照在运营期收费对象的不同和金额是否固定，PPP可以分为金融资产和无形资产两种运作模式：如果可以无条件地自政府方收取确定金额的资金，则是金融资产模式；如果无法自政府方获取资金，而需要向社会公众等服务对象收取费用，但收费金额不确定，则是无形资产模式。总体而言，金融资产模式PPP 是“旱涝保收”，政府方买单；无形资产模式PPP 是“自负盈亏”，使用者付费。

在实务中，无形资产模式PPP 的适用范围更为广泛。2017 年，财政部印发了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金［2017］92 号），其中规定：未建立按效付费机制的PPP 项目，不得入库。2019 年，财政部颁布了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金［2019］10 号），其中规定：政府付费，不得超过当年本级政府一般公共预算支出的10%。按效付费和10%的红线，在一定程度上抑制了金融资产模式的发展，变相鼓励PPP 采用无形资产模式。

不同模式的PPP 项目，在建设期的会计核算和报表列报也是有差异的。根据解释2 号的规定，金融资产模式是在确认收入的同时确认金融资产，无形资产模式是在确认收入的同时确认无形资产。在这种情况下，阅读者可以直观地通过财务报表中列示的项目来区分不同的PPP 运作模式，有利于对相关数据进行统计和分析。然而，2021 年1 月颁布的解释14 号在引入了新收入准则的内容后，完全摒弃了解释2 号中对于PPP 项目的会计核算规则。解释14 号规定：社会资本方在提供建造服务时，不再区分是金融资产模式还是无形资产模式，均需要按照新收入准则的规定进行会计处理，同时确认合同资产。如果按照解释14 号进行会计核算，都统一到“合同资产”进行资产负债表列报，则无法清晰地通过财务报表列报项目区分出不同PPP 模式在建设期对企业的影响。为了解决这个问题，财政部又发布了《PPP 会计处理实施问答》，其中明确：无形资产模式PPP 在建设期确认的合同资产，在资产负债表中列示为“无形资产（特许经营权）”。如此一来，就将解释2 号一直适用的无形资产模式PPP 财务报表列报项目延续了下来。上述变革过程如表1 所示。

表1 不同PPP 模式在建设期会计核算和报表列报中的差异

五、建设期PPP 的现金流量列报

现金流量表是根据资金“收付实现”编制的，只需要机械地按照资金流水账去归集分类即可，本身涉及专业决策的地方并不多。然而，PPP 项目在建设期的资金支出如何在现金流量表中进行准确列报的问题却一直困扰着学术界和实务界，尚未达成共识，其根本原因就在于不同PPP模式建设期在资产负债表中列报项目的差异。

前文已述，适用解释2 号时，金融资产模式PPP 在资产负债表中列报为长期应收款，无形资产模式PPP 在资产负债表中列报为无形资产。金融资产模式PPP 建设期的资金支出，在现金流量表中应归集为“经营活动”，已基本达成共识，并在实务中得到广泛运用。无形资产模式PPP 建设期的资金支出，在现金流量表中是归集为“经营活动”还是“投资活动”，则一直是各方争论的焦点，主要观点阐述如下。

观点1：应匹配资产负债表项目列报在投资活动。

此观点的支持者认为，现金流量的列报，应与资产负债表的项目相匹配。根据准则定义，现金流量的投资活动，是指企业长期资产的购建和不包括在现金等价物范围的投资及其处置活动。长期资产是指固定资产、无形资产、在建工程、其他资产等持有期限在一年或一个营业周期以上的资产。如果仅从准则字面意思去理解，无形资产模式PPP建设期作为“无形资产”列报，符合准则中“投资活动”的定义标准，因此，将其资金支出归集在投资活动是有准则支撑的。从实务角度看，无形资产模式PPP 建设期的资金支出归类在投资活动，将大大“缓解”经营活动的资金流量“压力”，这正是企业管理者为了达到经营净现金流量最大化所希望看到的。

观点2：应遵循PPP 运行实质列报在经营活动。

此观点的支持者认为，现金流量的列报，应遵循PPP 项目公司的业务运行实质。无形资产模式PPP 建设期的资金流出，是PPP 项目公司支付给实际建造承包商的工程价款，而这些PPP 建造的成果是有实物形态的，比如高速公路、地下管廊、污水处理厂等；但是，按照PPP 运行规则，项目公司没有这些建造成果的所有权，只是按照PPP 协议拥有一定期间的特许经营权。对于PPP 项目公司而言，建设项目+运营项目是其使命，建设项目本身就是PPP 整体不可缺少的一部分，是后期运营开展业务的必要条件，因此，建设期发生的活动就是项目公司的日常活动（ordinary activities），其发生的资金支出必然归类为经营活动。同时，考虑到PPP 运营期的资金收支都是在经营活动列报，出于前后一贯性考虑，将建设期的资金支出归类至经营活动，更能从全局上反映出PPP 整个生命周期的资金净收支情况，有利于对PPP项目的考核与评价。

李洪、拓亚芬（2013）支持观点1：对于BOT 企业，主要是从事投资活动，将项目购建发生的现金流量列报为投资活动，正是反映了其业务实质。2012 年1 月，国际财务报告准则委员会（IFRS）在其出版的会议备忘录（IASB Agenda ref）中，明确表达了对观点2 的支持，并推动使其准则化。2015 年12 月，财政部政府和社会资本合作中心编著的《PPP 项目会计核算方法探讨》认为：现金流量的分类应与产生现金流量的活动一致，在无形资产模式下支付的工程价款作为无形资产的成本核算，其建造支出应归类为投资性现金流出；同时，也表明了实务中对现金流量表的分类并不完全一致。那么，在实务中，从事PPP 项目的企业是如何进行相关处理的呢？

本文选取了我国PPP 项目规模较大的3 家基建类企业进行详细的数据分析，包括中国中铁股份有限公司（以下简称“中国中铁”）、中国铁建股份有限公司（以下简称“中国铁建”）、中国交通建设股份有限公司（以下简称“中国交建”）。通过查阅这3 家企业的公开年报数据，对其现金流量表中“购建固定资产、无形资产和其他长期资产支付的现金”金额进行勾稽分析，得出相关结论。上述数据的整理过程如表2、表3、表4 所示。

表2 中国中铁PPP 建设期现金流量分析 单位：亿元

表3 中国铁建PPP 建设期现金流量分析 单位：亿元

表4 中国交建PPP 建设期现金流量分析 单位：亿元

为了更清晰地展示PPP 建设期现金流量的关系，将表格中的关键行（F、G、H）数据通过下页图1—3 进行列示，可以得出结论：

图1 中国中铁PPP 建设期现金流量分析

图2 中国铁建PPP 建设期现金流量分析

图3 中国交建PPP 建设期现金流量分析

1.购建固定资产、无形资产和其他长期资产支付的现金与包含特许经营权的资金支出的匹配度更高，未包含特许经营权的资金支出明显偏离了购建固定资产、无形资产和其他长期资产支付的现金。

2.中国中铁和中国铁建自2016 年度至2020 年度均是符合上述规律的，说明将无形资产模式PPP 建设期的资金支出列报为投资活动，是企业普遍遵循的行业惯例。

3.中国交建在2018 年度之前也是符合上述规律的。但是，自2019 年度开始，购建固定资产、无形资产和其他长期资产支付的现金逐步超越了包含特许经营权的资金支出，在2020 年度的差额甚至达到了460 亿元。基于此，可以合理推断：在上述列示内容中已包含了大部分资金支出的前提下，购建固定资产、无形资产和其他长期资产支付的现金应是包括了金融资产模式PPP 建设期的资金支出（2021 年年报已披露，详见下文）。这似乎是有悖于行业惯例的处理原则，但是符合企业管理者在特殊情形下，为了满足对经营净现金流量的要求而做出的倾向性选择。

六、《PPP 会计处理实施问答》一锤定音

建设期PPP 现金流量的列报，取决于企业的“喜好”，缺乏统一的标准，在一定程度上违背了会计处理一贯性的原则，破坏了财务报表列报的严肃性，失去了同行业横向对比的意义，打击了社会资本投资PPP 的信心。为了从根本上解决这个问题，2021 年8 月，财政部会计司发布了《PPP 会计处理实施问答》，通过问答的形式，对资金支出进行了明确：无形资产模式PPP 建设期的资金支出在现金流量表中列报为“投资活动”，金融资产模式PPP 建设期的资金支出在现金流量表中列报为“经营活动”。自此，PPP建设期的资金支出有了官方层面的规范性文件，堵塞了企业“钻空子”的漏洞。

《PPP 会计处理实施问答》的出台既是对无形资产模式PPP 的明确；又将金融资产模式PPP 建设期的资金支出限制在经营活动中，将企业试图混淆至投资活动的操作扼杀在摇篮中。这个规范在实务中对企业的影响是至关重要的。翻看中国交建2021 年年报，发现其2021 年经营活动产生的现金流量净额为-126 亿元（现金净流出），这是自2010 年有公开年报数据以来，中国交建首次出现经营活动的现金净流出。企业在年报中解释，正是由于PPP 实施问答的出台，执行变更后的会计政策，需要将金融资产模式PPP 建设期的资金支出由原来的投资活动调整为2021 年的经营活动，从而导致企业的现金流量“发生重大变动”。因此，企业要高度重视现金流的问题，合理规划，积极应对，才能牢牢抓住PPP 带来的发展机遇，使企业走向良性发展的道路。