政策性农业保险支持广西糖料蔗产业发展研究

广西财政厅课题组

食糖与粮、棉、油同属国家重要的战略物资。广西是我国糖料蔗种植和蔗糖生产的主要省份，种植面积和产量约占全国60%，产业链覆盖的就业人口达2000多万。长期以来，糖料蔗产业国际竞争激烈，食糖供给安全受到党中央高度重视。政策性农业保险是财政金融联动支持糖料蔗产业发展的重要政策工具。随着财政增量资金增速放缓，专项资金无偿支持产业发展必然难以为继。充分发挥农业保险撬动并引领市场资源支持糖料蔗产业发展的积极作用，对保障食糖供给安全，营造稳定公平透明可预期的糖料蔗产业营商环境，提高广西产业的市场竞争力，助推经济高质量发展意义重大，具有重要的研究价值。

一、政策性农业保险支持糖料蔗产业发展的理论逻辑

《广西糖业发展“十四五”规划》(以下简称《规划》)提出，2021～2025年，广西要建成国内最具竞争力的蔗糖产区，成为国家糖业安全和糖区经济发展的坚强支撑。政策性农业保险(1)为方便表述，以下将糖料蔗产业领域实施的政策性农业保险简称为“糖料蔗种植保险”“糖料蔗系列保险”“糖料蔗完全成本保险”“糖料蔗价格指数保险”“糖料蔗收入保险”等。在实现《规划》目标中发挥价值引领作用，具有其理论自身的逻辑可行性。

(一)糖料蔗种植保险稳定种蔗面积，分散双重风险

根据《规划》，广西将力争实现全区建成1150万亩糖料蔗生产保护区，糖料蔗生产能力6000万吨左右，种植面积稳定在1100万亩左右，生产综合机械化率在72%以上。然而，种植业是弱势产业。糖料蔗种植时常遭遇洪涝、干旱、冰冻、病虫等自然灾害，以及食糖行情不稳定带来的糖料蔗收购价格风险。由于农业保险纯市场经营具有“三高三低”(2)即高成本、高损失、高赔付和低保额、低收费、低保障。特性，而糖料蔗种植处于产业链上游，具有准公共产品特征，对农户和保险公司都存在外部效应，蔗农不愿投保，保险公司也不愿承保，呈现“供需双冷”，市场失灵。

开展糖料蔗种植保险，对糖料蔗种植者和保险公司进行需求端引导和供给侧激励，能够实现糖料蔗种植保险的市场运行。因此，政府引导农业保险介入糖料蔗种植领域，可兼顾市场性和政策性、个人效益和社会效益，有效减少和转移糖料蔗种植者的自然风险和市场风险，保证糖料蔗种植面积、产量稳定和蔗农收入可持续增长，助推糖料蔗产业链健康稳定发展。

(二)糖料蔗系列保险贯穿产业环节，稳定投产回报

糖料蔗产业链条长，面对的风险多。种子研发面临知识产权保护不到位的风险，育种过程不确定性导致育种收益风险，繁育阶段会发生蔗种质量下降风险，推广环节达不到预期效果要应对蔗种质量纠纷和法律诉讼风险，种植期遭遇洪涝、干旱、冰冻、火灾等自然灾害风险，糖料蔗收购和食糖销售常常面临市场价格波动风险。这些风险分布在糖料蔗产业链各环节，具有共生性和传递性，对实现《规划》中提出的“全产业链效益增”形成诸多障碍。只有立足糖料蔗全产业链一体化发展，系统性应对风险挑战，开发糖料蔗系列保险，才能降低全产业链出险频率，阻止风险传递，稳定投入产出收益，为做强做优糖料蔗产业提供切实可靠的保障。

(三)“糖料蔗保险+”发挥杠杆作用，促进创新发展

1.附加商业保险，强化风险保障

《规划》提出，依托保险体系，逐步扩大糖料蔗风险保障覆盖范围，筑牢农民收入保障网。探索利益共享、风险共担的良性发展机制，引导制糖企业参与生产基地建设，确保蔗农种蔗收益稳定。

“糖料蔗保险+”以保费补贴为信用基础，能够激发保险体系活力，扩大糖料蔗产业的风险保障范围，追加风险保障价值。糖料蔗系列保险与商业保险优势互补，协同服务糖料蔗全产业链发展，是现代化农业保险发展趋势。在糖料蔗种子研发、推广、种植和蔗农收入获得风险保障的基础上，叠加制糖、商贸等产业链下游环节开发的商业保险，能够丰富全产业链保险供给，以更高的风险保障水平，促进糖料蔗产业一体化联合发展。

2.叠加金融工具，注入市场动力

开发糖料蔗系列保险，可以在糖料蔗产业领域积极发挥质押增信价值。在保障糖料蔗产量和收入水平稳定的基础上，叠加贷款、担保、期货、期权等金融工具，提高糖料蔗产业经营者的融资能力，推进“保险+期货”和“订单糖业+保险+期货(期权)”经营模式，突破保险主体单一性，构建农企利益联结机制，促进糖料蔗生产经营积极性，提高产品质量，分享市场经济运行效率，实现产品升级和提升市场竞争力。

3.配合专项政策，激励“一体化”发展

《规划》提出，统筹整合财政涉农资金，加大对糖料蔗生产保护区建设、良种繁育、技术改造、科技创新、信息化改造、平台建设等方面的投入，不断助推糖业发展。综合运用奖励、补贴、税收优惠等专项政策，撬动社会资本参与产业链开发建设。开发糖料蔗系列保险，协同商业保险叠加各类专项政策，可减少糖料蔗产业创新发展、一体化发展过程中多重不确定性，将风险保障与创新激励共同作用于优良品种研发、育种、推广、种植、制糖等产业链不同环节，优化产业链衔接质量，突破产品科技含量“天花板”，激励产业一体化创新发展。

二、广西开展糖料蔗系列保险取得的成效

近年来，广西深化体制机制改革，不断加大财政资金投入糖料蔗种植保险和价格指数保险力度，持续助力糖料蔗产业防风险、降成本、提质增效行动，为糖料蔗产业发展作出了积极贡献。

(一)保费规模大幅增长

截至2021年底，广西糖料蔗系列保险的保费收入6.34亿元，是2016年1.85亿元的3.42倍，是“十二五”期末1.03亿元的6.16倍。其中：糖料蔗种植保险的保费收入从2016年的1.12亿元增加到2021年的1.84亿元，增长1.64倍；价格指数保险的保费收入从2016年的0.73亿元增加到2021年的4.5亿元，增长6.16倍。

(二)保障能力明显提升

1.保障实力大幅提高

“十三五”期间，中央和广西累计拨付糖料蔗种植险保费补贴6.57亿元，撬动糖料蔗种植风险保障金额250亿元，财政投入资金放大效果达到38.04倍。参保蔗农50.89万户次，是“十二五”期末22.86万户次的2.23倍，保障农户的覆盖面大幅提高。

“十三五”时期，各级财政累计拨付糖料蔗保费补贴资金11.69亿元，为农户提供风险保障256.44亿元，财政投入资金放大效果达到21.94倍；累计向73.69万户次受灾农户支付保险赔款5.36亿元。2020年，广西受灾影响严重，仅种植险一项累计向全区8.75万户次受损种植户提供保险赔款1.9亿元，赔付率达46.13%；2019/2020年榨季，糖料蔗价格指数保险赔付1.32亿元，赔付率达73.33%。

2.保险覆盖面持续扩大

“十三五”以来，广西糖料蔗系列保险的覆盖面不断扩大。其中，糖料蔗种植险从2016年投保面积468.61万亩增长到2020年的767.36万亩，增加1.64倍；糖料蔗价格指数险从2016年的40万亩增长到2020年的200.47万亩，增加5.01倍。保险覆盖面的持续扩大，既保护了农户种蔗的积极性，又发挥了稳预期和保信心的作用。

3.受益农户规模明显增长

糖料蔗种植保险和价格指数保险确保参保农户利益，降低自然灾害和市场波动损失，稳定了蔗农收益。2012～2021年，糖料蔗种植保险参保农户315.97万户次，保费总额23.05亿元，保赔金额10.05亿元，赔付率43.61%。2016～2020年，糖料蔗价格指数险参保农户17.19万户次，保费总额6.45亿元，赔付金额5.66亿元，综合赔付率达到87.75%。

(三)保险作用较好发挥

1.保险费率比较低

糖料蔗种植保险费率从2016年的4%降至2021年的3%；糖料蔗价格指数保险费率从2016年的6%降至2021年的5.1%。这为降低投保成本、促进蔗农增收、糖企增效作出了积极贡献。

2.赔付保障效果明显

“十三五”期间，糖料蔗收购价格随白糖市场价格波动明显，从2015/2016榨季452.29元/吨上涨到2020/2021榨季514.94元/吨，赔付金额从2015/2016榨季30元/亩上涨到2020/2021榨季180元/亩，投保蔗农获得出险赔偿金额呈增长趋势，这与糖料蔗收购价格变动趋势一致，使蔗农收入风险得到可靠保障。

(四)价格指数保险成效显著

2016年1月广西启动全国首个糖料蔗价格指数保险以来，不断创新模式、优化方案，取得了明显成效。

1.蔗农参保积极性提高，稳定种植收益

实施糖料蔗价格指数保险试点以来，糖料蔗保险面积逐年扩大，蔗农收益得到保障，参保积极性明显增强。

(1)蔗农参保缴费简便。投保费用由制糖企业预先代缴、在收购糖料蔗时代扣，蔗农参保缴费便利。

(2)理赔标准明晰。结合糖料蔗订单农业改革，通过发布《糖料蔗价格指数保险赔付表》，使蔗农对赔付标准一目了然，提前锁定未来三年种植收益。

2.保费分担合理，赔付效率较高

(1)保费分担设计合理。保费分担的比例为中央财政补贴30%、自治区财政补贴30%、县财政补贴10%、制糖企业和种植者共同负担30%(制糖企业负担20%、种植者负担10%)。多主体分担机制降低了蔗农参保负担，稳定了蔗农参保预期。

(2)触发赔付简单易行。以各榨季糖料蔗订单合同价格对应的白糖含税成本价格作为基准价，如保险期间白糖平均销售价格低于基准价，则赔付糖厂；如保险期间白糖平均销售价格高于基准价，则赔付蔗农；赔付率起点不低于72%。标准简单易行，赔付对象明确，保护了生产主体的积极性。

3.保险模式创新，化解市场风险

采取“订单农业+保险+期货”模式，在糖料蔗订单合同签订的基础上，给予制糖企业和蔗农订单合同目标价格保障。

(1)突破保险主体单一性。2020年，在蔗农投保基础上，增加制糖企业作为投保主体，实现了农企共同投保、共承风险、共享收益。

(2)打造蔗糖价格联动。以糖料蔗订单价格490元/吨，对应白糖含税成本价5800元/吨为基准价，设置不同区间赔付标准，按照实际白糖平均销售价格进行赔付。在保险方案有效期内，若白糖市场价格或糖料蔗收购价格发生变化，会根据实际情况对相关赔付标准进行调整。

(3)构建农企利益联结机制。保期内白糖平均销售价格高于5800元/吨时，将蔗农作为主赔对象以增加其糖料蔗种植收入；当白糖平均销售价格低于5800元/吨时，将制糖企业作为主赔对象以缓解其生产经营压力。

(4)发挥财政资金引导作用。2019～2020年，广西共获得中央奖补资金1.44亿元(其中，2019年试点面积100万亩，保费规模1.8亿元，中央财政奖补0.54亿元；2020年试点面积200万亩，保费规模3亿元，中央财政奖补0.9亿元)。中央财政奖补资金对于扩大糖料蔗价格指数保险覆盖面起了较大作用。

4.制糖成本降低，增强抗风险能力

2021年，保期内白糖平均销售价格为5398元/吨，按照赔付标准，全区参保制糖企业收购糖料蔗将获得27.5元/吨的保险赔付；按吨糖平均耗蔗8吨计，相当于每生产一吨白糖获得保险赔付220元，这在一定程度上弥补了制糖亏损，增强了企业抗市场风险能力。

(五)白糖“保险+期货”试点县成绩突出

1.保险范围覆盖全县

2018年11月，广西罗城仫佬族自治县(以下简称罗城县)试点白糖“保险+期货”价格保险，对罗城县全域的糖料蔗提供风险保障。2021年，白糖“保险+期货”承保面积13万亩，基本覆盖广西罗城县全域的糖料蔗种植面积。

2.蔗农投保“零”负担

采用“保险+期货+政府+蔗农”模式，蔗农办理投保登记手续后由保险公司承保，期货公司负责场外期权方案设计及白糖的期货价格风险对冲。保费主要由郑州商品交易所和罗城县政府共同补贴，蔗农免交保费。

3.稳定糖料蔗供需结构

白糖“保险+期货”以白糖期货价格为目标价格，以保险期限内所有交易日收盘价的平均值与目标价格之间的差价为赔付标准，给予全额理赔。这既为蔗农提供价格保障，又利用期货市场的发现功能，调整糖料蔗供需结构，促进市场均衡。

三、现阶段糖料蔗保险存在的问题

(一)供给质量不高

1.对糖料蔗产业高质量发展影响大的险种少

截至2021年底，广西糖料蔗保险仅开发了种植险、价格指数险和白糖“保险+期货”价格保险。对糖料蔗产业高质量发展具有重要影响的产业链前端保障未提上日程。保险供给不足以引致糖料蔗研发育种、繁育推广、机械化种耕收等保险需求，难以为糖料蔗全产业链优化升级，提高抗风险能力提供充分的风险保障。

2.已开发险种的整体保障水平低

(1)糖料蔗种植风险的保障水平仍待提高。一是尚未实现全覆盖。截至2021年底，广西糖料蔗种植险投保面积为768万亩，占糖料蔗保护区1150万亩的66.78%，一些财力较弱、种植面积较大的县域未实现种植保险全覆盖。二是保障水平仍待提高。糖料蔗种植险仅保障自然灾害及病虫害风险，保险金额按800元/亩承保，而糖料蔗种植的物化成本2021年已达1002.35元/亩，赔付金额仅能保障再植成本，无法完全覆盖蔗农面临的实际损失，对蔗农持续投保的吸引力不强。

(2)糖料蔗价格指数保险覆盖面小且可持续性弱。截至2021年，广西糖料蔗价格指数保险覆盖面积为300万亩，仅占糖料蔗保护区总面积的26.09%。大部分蔗农未能参加糖料蔗价格指数保险。由于食糖价格无论上涨还是下跌，保险公司都要通过糖企理赔，与糖企作为市场主体，经济效益由市场化操作而不应依靠财政补贴保障的政策初衷相悖，中央财政从2022年起不再对此险种予以奖补支持。

(3)“保险+期货”价格保险难以大规模推广。2018～2021年，广西“保险+期货”价格保险仅在罗城县试点，覆盖面积只有13万亩。“保险+期货”保费补贴大部分来自郑州商品交易所，缺乏中央和自治区财政支持，可持续性不强，价格保险功能难以在全区大规模推广、充分释放。

3.保险服务不到位

(1)承保责任不清晰。一是糖料蔗保险合同较长，且蔗农看不懂专业术语。二是风险保障条款不明确，承保责任模糊。例如，田东县种植糖料蔗主要受旱灾、高温烧叶、高温烧苗、甘蔗倒伏、霜冻以及火灾威胁较多，而在蔗农与保险公司签订的保险协议中，没有明确区分单项或综合出险赔付责任，内容比较笼统，蔗农投保有思想顾虑。

(2)投保激励缺失。在政策性农业保险实践中，保险公司面对出险不均衡往往推出无出险优惠续保的应对措施。调研发现，不少地方糖料蔗种植出险少，而保险公司并没有给予优惠续保，如收取较低标准的保费或延长保险合同期限等，缺乏激励措施。

(3)出险赔付率低。广西有7家保险公司承办糖料蔗保险，专业实力和努力程度各异，存在定损理赔有争议等方面的问题。根据合同约定，糖料蔗在八级风情况下倒伏至一定角度，才能获赔。尽管保险公司实际定损时与主管部门、投保农户协商赔付水平，但总体来看赔付率低，离农民得实惠的高质量保险目标相去甚远。课题组实地调研发现，在广西开展糖料蔗种植保险较好的2个县，最近5年平均赔付率仅为30.5%和54.81%，低于出险后的平均损失比重，蔗农投保的积极性受到严重影响。

(二)需求层次较低

1.糖料蔗种植规模化程度低难以形成大量风险标的

(1)糖料蔗生产机械化率不高。广西蔗区深耕深松面积约占总面积的40%，种植、植保、收割等工序以手工作业为主。目前，广西糖料蔗生产综合机械化率为65.84%，其中联合机收率仅为4.8%。农机生产企业大都停留在仿制国外样机阶段。

(2)规模化生产难以持续壮大。近年来，甘蔗机械不断改进和完善，深耕深松、播种、中耕、培土、施肥、收割、蔗叶粉碎还田等各个环节的机械化程度不断提高，但大部分机械只适宜在平坦宽阔的地块上使用，对于大部分地区的小块坡地及丘陵地，只能使用部分小型机械。由于机械化程度低，甘蔗种植主要以个体种植、分户经营为主，仅在农垦社区或一些种植大户蔗地形成了一定的规模化，难以形成大量风险标的。

2.蔗农收入低对保险的需求层次低

“十三五”期间，广西蔗农亩均种蔗收益约1000元，远低于种植水果、药材、蔬菜等经济作物获得的收入水平。很多蔗区山地多、地块小，土地流转地租成本高，蔗农多为“小散”农户，规模化种蔗能力不足，难以降低种蔗成本。大多数蔗农购买保障层次较低的糖料蔗种植保险，再种采用自留育种，对糖料蔗品质风险的需求几乎为零。

3.糖企尚未形成大规模保险需求

(1)糖料蔗系列保险的需求尚未形成。糖料蔗系列保险与产业一体化发展水平相辅相成。目前，广西规模大、盈利能力强的制糖企业数量不多，能够调动充足的资金和时间，致力于研发高附加值的新产品，延伸产业链，开拓产业发展新路径，推动行业集约化、规模化、多元化发展的头部企业较少，对贯穿糖料蔗全产业链的系列保险尚未形成大规模需求。

(2)糖料蔗产业联合发展的保险需求不足。近年来，糖料蔗成本过高，制糖成本增加，糖企缺乏市场竞争力，购买保险的动机较弱。虽然制糖环节在糖料蔗全产业链中的潜在风险较多，但由于长期面临成本高、经营效益下滑等困境，制糖企业通常对制糖设备、仓储厂房、生产机械等潜在风险采取预防等非保险转嫁方式应对，从而降低了购买保险化解风险的动机。

(三)难以助力产业一体化联合发展

1.糖料蔗产业一体化发展进程缓慢

蔗种研发、育种、推广环节的风险保障对糖料蔗产业一体化发展影响较大。由于研发育种、繁育推广与糖料蔗种植、制糖等环节通过市场供求关系合作的机制没有建立，使糖料蔗产业一体化发展缓慢。此外，糖料蔗种植成本高、面积不稳定、机械化程度低等导致制糖成本高，糖料蔗收购管理不到位等系列问题带来的产能利用不足，低成本进口引发的食糖供给失序长期存在，这在很大程度上抑制了贯穿全产业链的风险保障需求。

2.促进涉蔗产业联合发展的风险保障作用有限

虽然广西作为糖料蔗产业大省，已涌现出提供蔗糖交易、金融、仓储、物流、信息咨询等基础服务的新型平台公司，将种蔗用地、金融、种苗农资、植保技术、机械服务、糖企等要素整合为“糖料蔗产业化联合体”，形成“土地及生产过程托管”或“加盟技术服务”等运营模式。但由于涉蔗产业管理的体制机制不完善，信息集成利用不到位，营商环境尚待优化，在土地高度集约化、生产全程机械化、管理高度信息化、经营规模化过程中，糖料蔗保险体系仅依靠数据要素难以充分发挥风险保障作用。

(四)“糖料蔗保险+”未能发挥激励作用

1.可供叠加的商业险不足

广西开展商业农业保险的领域主要是森林保险。糖料蔗商业保险只有个别保险公司探索实施种植收入险却难以为继，如今已不再开展，市场空间未有效开发。截至2021年底，进入广西从事农业保险业务的保险公司共8家，大多以开展政策性农业保险为主要经营业务，商业性农业保险仅为附加业务。一些保险公司没有获得从事政策性农业保险的市场准入资格，无法开展业务，导致政策性农业保险与商业险之间缺乏信息共享、信息反馈、市场运行机制以及会商共建机制。政策性保险公司的客户资源、政策把握、险种资源、风险预防与商业险的专业化管理资源、市场开发能力、产品多样性等，难以形成有效的融合。

2.“糖料蔗保险+”未充分发挥增信作用

(1)利用保单质押融资实例较少。长期以来，广西糖料蔗产业主要开展糖料蔗种植险，出险时投保人获赔付，不出险则无现金流入，保单的现金价值不高。糖企或大户由于种植面积、品种和产销信息不透明，应用保单成功实现融资的投保主体不多。虽然近年来实施的糖料蔗价格指数保险具有较高的保单价值，但是覆盖面积较小，因此其保单增信作用的价值也未完全发挥出来。

(2)保险与其他金融工具联动障碍较多。由于保险公司、金融机构和业务主管部门在糖料蔗种植、生产经营方面的数据自成体系，信息共享与集成服务缺位，导致糖料蔗产业扩大“保险+期货”“订单农业+保险+期货(权)”试点，叠加信贷、担保、期货(权)等金融工具发挥联动作用遭遇多重障碍，很难为糖料蔗产业注入更多市场活力。

3.糖料蔗保险未能与专项政策形成合力

广西糖料蔗产业仅在种植环节具有优势，占全国种植面积的60%。而制糖水平、议价能力和销售份额在全国并不占优。各类专项政策没有形成系统性支持产业发展的战略规划，资源配置难以引导全产业链良性互动、协调发展。

与之相伴，政策性农业保险聚焦于糖料蔗种植环节，政策价值仅体现在风险保障层面。糖料蔗价格指数保险兼顾种植和生产环节，但已不再推进试点。利用政策性农业保险叠加商业保险和金融工具，实现扩大再生产或创新发展少之甚少。

从实地调研反馈的情况看，糖料蔗产业主管部门、蔗农和糖厂对财政专项资金无偿支持的依赖程度比较高。糖料蔗保险叠加生产保护区高标准农田建设、绿色高质高效基地创建，以及经营规模化、种植良种化、水利现代化、生产机械化、良种良法技术推广、核心制造技术和科技研发项目补助等相关政策，引领糖料蔗产业创新发展，还处于探索过程中。

(五)糖料蔗保险的组织管理有待强化

1.保险需求的引导和培育有待加强

(1)蔗农对保险宣传和培训的信任不足。糖料蔗保险实现广覆盖，需要政府部门、蔗农、糖企、保险公司协同努力，通过加强宣传、培训等引导并实现。但在现实工作中，主要由保险公司开展保险宣传。由于蔗农对政策性保险和商业保险作用机制的认识不到位，保险公司作为微观经营主体，存在盈利的市场化诉求，导致蔗农不信任由保险公司发起的宣传和培训。

(2)蔗农对系列保险及信用价值知之甚少。一些乡镇的政府职能部门对糖料蔗种植和灾害防范技术关注较多，对保险政策和相关业务培训较少，导致投保对象没有很好把握政策性保险和商业保险的区别，对投保糖料蔗种植险享受财政补贴的政策了解不全面，对糖料蔗收购环节的风险保障认识不足，对利用保险的增信价值扩大种植规模知之甚少，使很多蔗农不信任出险理赔方案，对烦冗的勘察定损程序感到厌烦。

2.承保主体应收账款问题突出

调研发现，由于经济下行压力大，基层“三保”支出、库款调度紧张，部分地方政府未能及时足额安排保费补贴资金，以及承保主体资金申请材料不完备等问题，承保主体面临应收未收账款问题较为突出，且部分应收账款跨年度时间较长(如某区的种植险还有2016年、2017年的应收未收账款)，这在极大程度上影响承保主体积极性。

3.信息集成利用水平有待提高

(1)政府平台之间的信息集成不足。由于涉蔗管理部门较多，数据归集要求不同、信息系统支撑不统一、信息来源多头分散或无法对接，因此，糖业、农业农村、气象部门信息系统与保险领域信息共享程度不高。如糖料蔗理赔时所需的气象信息，保险部门获取不易，使基层政府与保险公司之间不能形成稳定的业务衔接。

(2)大数据管理信息没有得到充分利用。近年来，广西积极开展糖料蔗全产业链大数据平台建设，探索现代科技在传统糖业中的应用价值与实践效果，为糖业全产业链上的政府、企业、蔗农等角色提供管理、资讯、技术、金融等服务，实现数智生态下的能力共享和数据互通。泛糖科技大数据平台以订单农业合同信息为基础，整合订单农业的蔗农信息、地块信息、农务数据、农资信息、合同过程监控数据、合同结算基础数据，为糖厂、政府、银行决策提供合理建议和数据支撑。但糖料蔗保险的运行与管理没有跟上全产业链数字化发展节奏，蔗农、糖企、保险公司与政府职能部门之间面临数字互认障碍，经常出现信息不对称带来的道德风险等问题，导致糖料蔗险种开发和风险保障水平难以与科技化、信息化、智能化管理匹配，大数据在糖料蔗产业的应用价值未全面挖掘。

四、农业保险支持糖料蔗产业发展的经验

(一)国外经验

1.巴西加强农业保险立法，以法律保障糖料蔗产业发展

巴西政府高度重视糖料蔗产业发展，以立法的形式规定农业保险框架下糖料蔗种植保险的发展。首先，国家定期发布年度农业发展保护计划，引导包含糖料蔗产业在内的农业产业发展。其次，国家财政对糖料蔗种植农户给予保险补贴。最后，国家成立、委托再担保公司与商业保险公司负责农业保险运作。

2.墨西哥出资成立农业保险公司，以分散农业保险风险

墨西哥由商业保险公司承担糖料蔗保险的运营。保费由国家财政补贴30%、糖料蔗种植户承担70%构成，国家与种植户承担比例根据经济和农业发展情况动态调整。为分散农业保险风险，国家还出资成立农业保险公司，财政负担25%费用，商业保险公司再将糖料蔗保险业务向国家保险公司分保后能获得30%的保费补贴，降低商业保险公司运作风险。为增加保险产品供给，便于对接熟悉糖料蔗种植户开展保险业务，墨西哥鼓励成立农业保险基金会，允许该基金会承担农业保险业务后可向国家保险公司分保，以减少风险，扩大糖料蔗保险保障规模。

3.印度采取国家直接管理政策性保险支持糖料蔗产业发展

印度政府重视糖料蔗产业风险管理，成立印度农业保险公司负责糖料蔗保险经营业务，中央政府和邦共同分担支付糖料蔗保险管理费用。印度农业保险公司规定，糖料蔗保险承保范围为正常产量的75%，免赔率为25%。对糖料蔗种植户允许自由参保，但要求申请农业贷款农民必须投保，并为向糖料蔗种植户贷款的金融机构提供风险保障，既促进糖料蔗保险规模扩大，也增强了蔗农信贷信誉，分散金融贷款风险。

4.美国、加拿大等国家重视制种、储运、种企责任保险

美国、加拿大等国家重视并较早开展种业保险，主要保障对象为制种，政府补贴保费，保险责任一般是病虫害、自然灾害、气候变化异常造成的种子产量和质量缺陷损失。美国根据农作物不同对制种保险予以差异化补贴，平均补贴57.5%以上。加拿大制种保险为产量的80%、85%、90%三档，依据灾害造成的种子产量损失给予赔偿，赔偿金额根据损失程度、种子公司收购价格、市场波动赔付。此外，美国还有运作25年的商业种子储运保险，加拿大有实施40年的种企责任保险等。

(二)国内经验

1.广东省湛江市风力指数保险高效精准

糖料蔗是湛江主要农业经济作物之一，却常受台风侵袭而造成较大的经济损失。为高效解决好保险赔偿问题，保险公司在实践工作中不断优化改进工作方法，采用风力指数保险的办法，根据当地糖料蔗受灾现场勘定的历史数据资料，设置成能反映糖料蔗风灾损失赔付数据库，一旦发生保险责任事故时，保险公司依据县级以上气象部门测定的热带风暴或阵风登记数据对号入座计算赔偿，提高了理赔效率和精准度，降低理赔成本，最大限度地减少了投保赔偿异议。

2.云南省实施“糖料蔗基础险+附加险”，辅助实施“糖料蔗巨灾风险准备金”制度

糖料蔗是云南省的重要农业产业之一。省级层面对开展糖料蔗种植保险进行规划、市县抓好落实。对符合当地政府部门、糖业企业生产管理要求和种植规范的新植蔗和宿根蔗投保，保险周期一年，期满可续保，保险分为基本险和附加险。单位保费根据不同情况调整，保费由中央、地方各级财政、种植户共同负担，其中财政负担大头。同时，建立糖料蔗巨灾风险准备金，用于补贴大灾的巨灾赔款；正常年份，巨灾风险准备金只增加不使用，一旦出现特大自然灾害则立即启动，用于支付巨灾赔款，不足部分按照相关政策由财政担负。

五、政策性农业保险支持糖料蔗产业发展的政策建议

政策性农业保险支持广西糖料蔗产业发展，要跳出“就保险论保险”的保守思维，从战略高度把握其政策价值。既要着眼于糖料蔗保险供给质量和管理质量的提升，又要引导高层次的保险需求，还要积极发挥“政策性农业保险+”的应用价值，将激励机制贯穿于糖料蔗产业链的诸多环节，引领糖料蔗产业实现一体化联合发展。

(一)完善顶层设计

1.出台《广西糖料蔗保险高质量发展指导意见》

建议自治区从战略层面出台以保险体系为抓手促进糖料蔗产业高质量发展的指导性意见。根据国家《食糖产业“十四五”高质量发展指导意见》，结合《广西壮族自治区人民政府关于深化体制机制改革加快糖业高质量发展的意见》《广西糖业发展“十四五”规划》关于撬动金融和社会资本加快糖料蔗产业创新发展的指导原则，明确以糖料蔗系列保险作为财政金融联动推进全产业高质量发展的主要政策工具，建立健全从蔗种研发到糖产品深加工的全产业链保险管理，推进种植组织化、规模化、集约化，全产业链及产业联合体协同发展，为糖料蔗系列保险叠加商业保险和其他金融工具，提供政策遵循。

2.加快推进广西糖料蔗产业地方立法

广西糖业立法已经筹划多年，应加快出台规范糖料蔗订单管理、糖产品市场供给、产业一体化和产业联合体创新发展等体制机制的地方性法规或政府规章，以此规制糖料蔗种植、良种育繁推广、生产保护区与“双高”基地建设及管护、运输、生产、流通等经营行为，保障糖料蔗供需双方权益，明确支持保险公司险种开发运营，以公平公正的法治环境和规范的竞争秩序，为糖料蔗系列保险发挥职能作用提供适宜的营商环境。

(二)提高供给质量

1.增加糖料蔗产业险种供给

(1)丰富保险产品供给。探索试点糖料蔗育种、繁育、推广等种业环节保险。一是以糖料蔗育种研发机构为主体，实施糖料蔗育种保险，保障育种过程技术意外和侵权、科研机构收入流失风险，提高科技人员研发收益，推动糖料蔗育种取得重大突破。二是以糖料蔗制种推广企业为中心，实施种企责任险，为企业繁育、推广提供分散病虫灾害影响质量产量风险。三是将育种、制种、推广环节保费补贴纳入中央财政农业保险保费补贴目录，争取中央财政支持，减轻地方财政压力。

(2)创新保险产品研发。推动承保主体以政策性农业保险积累的数据和经验为依托，以创新险种供给引导满足糖料蔗全产业链需求。例如，借鉴广东省湛江市风力指数保险成功经验，鼓励开发广西糖料蔗风力指数险，以及吸收近年实施政策性糖料蔗价格指数险赔付程序简单、保障水平高的优势，开发糖料蔗价格指数商业保险，将投保主体主要设定为集约种植大户和规模较大糖企，强化糖料蔗种植集约化导向。

(3)积极推广糖料蔗完全成本险和糖料蔗种植收入险。广西已于2022年6月实施糖料蔗完全成本险，并开展糖料蔗种植收入险试点。今后应结合蔗农保险需求多样化实际，尊重自缴保费偏好等个性化选择，优化传统糖料蔗种植保险服务，改善供给质量，因地制宜推广糖料蔗完全成本保险和种植收入保险。

2.提升糖料蔗产业整体保障水平

(1)动态提高保险金额。一是根据糖料蔗种植的平均物化成本、生产成本，定期调整保费标准和保险金额，提高保险产品吸引力。二是将保费补贴分担纳入自治区与市县财政事权和支出责任，合理分摊、适时调整、均衡保障全区保费财政水平。

(2)努力扩大保险覆盖面实现愿保能保。通过设定政策性农业保险市场准入、加强绩效考核等推动承保主体充实机构、配置专业人员，加强业务拓展，扩大保险覆盖面，有效分散风险标的。督促规范业务办理，鼓励积极采用现代科学技术，以及委托符合条件的村集体经济组织等协办代理，突破分散小户申报核实难、理赔成本高等难题，吸引广泛参保、愿保尽保。

3.提高承保理赔服务水平

(1)推动保险条款“亲民化”。在规范统一的保险合同附加权利义务的基础上，实施面向蔗农投保的“一页纸”清单，让蔗农明白投保的权利义务、有信心投保。

(2)优化投保、承保、核保、理赔工作流程。发挥村集体经济组织、行业协会、种植大户协保便民作用，及时高效办理。

(3)多措并举提高理赔质量。综合运用地理卫星信息、遥感技术，融合计算机、大数据、区块链等高科技，精准追踪标的物、查勘定损、掌握灾情，防范道德风险，提升理赔质量。

(4)提高财政资金的使用效益。落实无赔付优待，稳步提高保险赔付率，避免承保主体获得与其承保风险不相称的超额利润，谨防道德风险。

4.提高信息集成化利用水平

整合财政、糖办、农业农村、银保监、气象、金融等涉糖涉蔗部门系统数据和信息，依托建设的“糖业云”，加快数据集成运用，动态掌握投保主体生产经营和承保主体承保理赔情况，打通信息壁垒、建立数据互通渠道，从源头上防止弄虚作假和骗保行为，提高财政资金安全性。

(三)引导保险需求

1.推进规模化种植，扩大保障需求

(1)提高糖料蔗机械化水平。实施糖料蔗生产机具重点攻关计划，研发适应广西丘陵地块和收获季节多雨等特点的机械装备，推广普及机收除杂系统。加快农机农艺融合，推广适合机械化作业的糖料蔗品种和栽培技术。

(2)加快推动糖料蔗规模化种植。鼓励种植大户和农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体发展多种形式的规模经营。推动糖料蔗新型经营主体与小农户形成共建共享的利益联结机制、成团组合式发展。扶持具有明显带动作用、提供统一种收、农机服务、病虫害防治、调配肥料等服务的社会化组织，通过规模化大生产壮大糖料蔗风险保障需求。

2.提高收入水平，增强投保能力

(1)提升糖料蔗种植集约化收益水平。探索破解蔗田“小块并大块”难、土地流转成本高等难题，引导糖企主动融入生产基地建设，完善订单生产管理，稳定购销关系，提高糖料蔗专业化投产效益。

(2)稳步提升蔗农收益。鼓励蔗农入股合作社或制糖企业，探索股份合作、利润返还、保底分红等利益分配机制，提高蔗农资产性收益。

3.激励糖企“保险—效益”良性互动

鼓励糖企积极投保糖料蔗价格指数商业保险，吸收白糖“保险+期货”的有效经验，选择性推广该模式。推动糖料蔗产业与金融保险等综合服务深度融合，助推糖企实现购买保险→放大融资→扩大经营→提高效益→再买保险的良性循环。

(四)发挥“糖料蔗保险+”价值作用

1.出台糖料蔗商业保险绩效奖补政策

根据《国务院关于保险业改革发展的若干意见》有关规定，尽快出台《广西糖料蔗商业保险管理办法》，对积极拓展糖料蔗险种开发的保险公司，予以遴选条件、承保区域、保费补贴、大灾赔付、数据信息等方面的倾斜支持。鼓励先行先试，对商业保险开发运营取得明显成绩的保险公司予以一定的奖励。

2.推广“糖料蔗保险+”应用经验

借鉴云南省实施“糖料蔗基础险+”的做法，在广西实施“糖料蔗政策性基础险+附加商业险”项目，探索将符合糖业主管部门、糖企生产管理要求和种植规范的新植蔗和宿根蔗纳入保障范围。总结百色市右江区、南宁市上林县成功实施糖料蔗“保险+期货”县域覆盖项目经验。在全区复制推广“保险+期货”和“订单糖业+保险+期货(期权)”经营模式，积极利用糖料蔗保险叠加贷款、担保、质押增信等金融工具，提高糖料蔗产业经营者的融资能力，打造更多“糖料蔗保险+”品牌项目。

(五)提升糖料蔗保险与其他政策的合力作用

1.推动糖料蔗保险与生产保护区建设政策互促互进

(1)加强财政资金投入效果评估。对生产保护区各类政策的实施效果进行评估，包括财政专项资金“投入产出”绩效，对糖料蔗完全成本保险、种植收入保险达到的风险保障水平、赔付率等指标值进行评估，确保财政资金用在投产效率高、撬动资金多、带动效果强的“刀刃上”。

(2)突出政策着力重点。糖料蔗保险指标份额分配要优先向生产保护区倾斜，实现生产保护区内糖料蔗种植面积全覆盖。对糖料蔗种植面积大、种植时间长、管理规范的种植户，给予保险费率优惠或延长保险年限等激励。

2.加强糖料蔗保险与良种良法补贴政策高效配合

扩大糖料蔗风险标的。将良种良法补贴政策与糖料蔗保险业务紧密结合，通过实施糖料蔗种植收入保险、完全成本保险等，分散糖料蔗种植环节的诸多风险。将糖料蔗产业联合体协同发展过程中的机械损坏、机器故障等风险，纳入糖料蔗系列保险范围，扩大糖料蔗风险需求，不断提升糖料蔗保险的保障水平。

3.将糖料蔗系列保险创新植入产业发展利益联结模式

实行糖料蔗保险叠加补贴、贷款、担保、技术推广等专项政策。鼓励制糖、种业和种植企业与专业合作社、家庭农场、种植大户、蔗农等组建糖料蔗生产联合体，在补贴、贷款、担保、技术推广等方面享受专项优惠政策。在糖料蔗完全成本保险和收入保险试点经验基础上，重点开发糖料蔗收入保险和商业性价格指数保险叠加保险，探索优势互补、利益共享、风险共担的新型保险模式，促进糖料蔗生产规模化、集约化水平提升。

(六)强化糖料蔗保险的组织管理

1.建立糖料蔗保险工作定期会商制度

建议在自治区农业保险工作厅际联席会议制度框架下，建立糖料蔗保险工作定期会商制度，细化自治区财政厅、农业农村厅、工业和信息化厅、糖业发展办公室等主要职能部门的责任分工。在实现糖料蔗种植规模化、良种化，生产机械化，运营现代化，稳定糖料蔗种植面积、产量、蔗农收益的基础上，通过提高糖料蔗保险的供给质量，持续引导更高层次的保险需求，切实降低全产业链经营风险，最大化发挥“糖料蔗保险+”杠杆作用，提升产业整体竞争力。

2.强化保费补贴资金监督管理

(1)加强基础数据管理。承保机构提升糖料蔗保险服务档次，做细做实保费基础工作，确保资金申请材料的完整性、准确性，做到可核验、可追溯。基层涉蔗职能部门积极利用村、组公告栏等渠道做好理赔公示，提高理赔信息的公开、透明度。

(2)强化保费补贴管理。加强财政与银保监、糖业主管部门沟通配合，提高资金审核拨付效率，建立健全糖料蔗保费补贴应付尽付常态化监督机制，杜绝拖欠、挪用补贴资金。

(3)加强联合监督管理。充分发挥财政、糖业、农业农村、银保监部门职能优势，建立常态化的联合检查工作机制。重点核查承保理赔业务的真实性、及时性、公开性，保障作用的实效性，保费补贴资金使用的合规性等。

3.开展糖料蔗保险绩效评价

(1)实施糖料蔗保险业务的绩效评价。评价内容至少包括糖料蔗保险覆盖率，糖料蔗保险承保和理赔服务质量，糖料蔗保险与糖料蔗产业相关支持政策的匹配情况等。

(2)实行糖料蔗保险组织管理的绩效评价。细化设计糖料蔗保险工作协同管理、保费补贴资金使用效果的评价指标，定期开展评价工作。

(3)重视评价结果应用。一是公布绩效评价结果，提升糖料蔗保险绩效评价的影响力。二是以提高财政金融联动效率为目标，将绩效评价结果与糖料蔗产业发展相关资金、承保资格确定等决策安排紧密结合，倒逼糖料蔗保险的运行效率不断提高。