国有企业混合所有制改革问题探究

苏斌，星大松

（抚顺矿业集团有限责任公司，辽宁 抚顺 113008）

1 概述

1.1 混合所有制改革概念

混合所有制改革是指国有企业为提升企业经营效率、引入其他非国有资本和完善治理运行而进行的体制机制变革，是国有企业深化改革的重要举措，其主要目的是通过不同所有制经济扬长避短、融合发展，激发社会经济活力和创造力，推动经济实现健康可持续发展。

1.2 混合所有制改革政策

2013 年，党的十八届三中全会明确提出混合所有制经济是我国基本经济制度的重要实现形式，发展混合所有制是深化国资国企改革的重要方向。

2015 年之后，国家陆续出台《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》《中央企业混合所有制改革操作指引》等政策文件，指出混合所有制改革是国资国企改革的重要方式和主要内容之一，鼓励并支持国有企业积极稳妥发展混合所有制经济，混合所有制经济进入高速发展时期。

2 国有企业混合所有制改革存在的问题

经过多年发展，特别是国企改革三年行动实施后，三年来中央企业对外参股投资各类企业已超过1.3 万户，与民营企业等社会资本股权合作金额超过了9 000 余亿元，国有经济与民营资本在不同领域形成了分工协作、优势互补、互利共赢的发展新局面，实现了资本高效融合。但是在混合所有制改革和调整适应社会主义市场经济发展过程中，由于国有企业的国有经济定位、自身体制机制弊端以及外部经营环境等因素影响产生了一系列的问题，需要引起足够的重视并加以改进。

2.1 实操设计有待完善

国有企业要想能够顺利实施混合所有制改革，一个必不可少的前提条件是政府部门出台的相关政策能否为企业的混合所有制改革提供依据支持。尽管2015 年以后国家各层级国资监管部门相继出台了混合所有制改革的相关指导意见或方案，但很少涉及企业混合所有制改革具体实操部分，大多是对上级监管部门的政策和方向进行了复制或解读，没有与各地区、各行业的实际情况进行充分结合，导致国有企业在混合所有制改革推进过程中出现太多因无政策依据需要国有企业高管自主量裁而导致的决策难题，如优先采取何种形式、股权比例设置上限等问题。

2.2 概念界定模糊不清

混合所有制是指由国有、集体等公有制经济和民营、外资等非公有制经济构成的经济制度。混合所有制改革是通过整体上市、民营参股、国企并购、员工持股等形式，引入其他所有制经济参与国有企业体制机制、产权制度、治理机制而进行的变革。国有企业改制是指通过重组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权、管理层收购、托管经营等手段，将全民所有制企业改制为国有独资公司、国有控股企业或国有股权多元化企业。结合当前改革实践来看，国企改革过程中没有明显区分企业改制和混合所有制改制，这就造成很多国有企业在改革推进过程中将股权多元化改制内容视为混合所有制改制内容，究其问题产生的根源在于没有清晰地界定混合所有制改革的概念。

2.3 功能定位与民企不同

我国国有企业不仅仅是作为一种生产经营组织形式存在，同时还兼具营利法人和公益法人的特征，是中国特色社会主义经济的重要的物质基础和政治基础，对中国特色社会主义经济的发展发挥着不可替代的作用。国有企业的发展目标具有双重属性，其中提高持续盈利能力，追求经济效益，放大国有资本功能，实现国有资产保值增值等经济指标是国有企业的重要目标，也是企业实现中长远发展的基础和前提。同时国有企业作为公有制的基本载体和最主要的实现形式，还肩负着履行社会公共职责，调控国家经济指标，支撑服务国家事业发展大局的公益性目标。国有企业的社会责任具有鲜明的中国特色社会主义的时代特征。正是由于国有企业具有公益性属性，这就要求国有企业在全面履行社会职责的过程中，往往需要牺牲一部分经济效益，这在一定程度上会与企业自身的经济属性相矛盾，同时也与非公有资本的逐利性的特点相冲突。因此如何能够更有效地调和国有资本与非国有资本这一方面的矛盾，也是国有企业混合所有制改革需要高度重视的问题之一。

2.4 市场化运营不健全

一直以来，国有企业在改革进程中一项主要的改革目标就是要实现政企分开、政资分开。但由于国有企业的国有经济属性定位，决定了国有企业的高级管理人员通常是由国资监管部门委派，因此国有企业高级管理人员往往具有双重身份，既是政府管理的官员，也是企业的领导人。这种情形下，导致企业领导层的一些决策可能会受到政府的制约，无法快速应对市场信息，迅速完成投资决策，无法完全实现市场化管理。特别是不同地区的国资监管层，为了完成上级部署的混改指标，一般将混合所有制改革的实施主体设定为国企所属二级、三级子企业。在实施改制的过程中，从方案制定、审计评估、国有股权核准、方案审核批复等流程，一级集团无法自行完成决策，仍然需要层层报批到国资监管层，企业仍然无法完全按照市场化运行。

2.5 合作方选择局限性

由于国有企业一般都承担着一定的社会职责和专项职能，因此在混合所有制改革进程中，股权比例的设置较为敏感。若转让给非国有资本的股权比例过大，容易造成国有资产流失、影响部分社会职能的实现；若转让的股权比例过小，投资者无法直接参与企业的经营管理，这样不仅会直接影响投资者的意向和热情，同时也无法充分激发市场活力，丧失了改革的作用。因此，国有企业在混合所有制改革的合作方选择上，必须根据企业所处行业领域特点，并结合企业自身中长期发展目标来设定改革目标，设立相对的操作标准和管理准则，以便国有企业领导层进行民主决策。此外，需要特别注意的是，对于不参与国有企业经营管理的财务投资人，需要提前与国资监管部门沟通协商合作方股权资本的退出通道或股权回购担保等事项，以免合作方提出此类退出机制或要求国有股东提供股权回购担保、业绩承诺兑现时，无法履行相关协议。

3 深入推进混合所有制改革的具体路径

3.1 完善顶层设计

在统一规划过程中，应从监管层面出发，研究制定国有企业混合所有制改革如何规范操作的实施意见，不断优化完善混合所有制改革的顶层设计，明确界定国有企业混合所有制改革的内涵、定位、操作路径、监管方式等。由于国有企业类型不同，地区监管方式不同，要按照“三因三宜三不”的原则，坚持先行先试、分步分层分类，优化顶层设计，注重因企施策、制定一企一策的混改方案、时间表和路线图，积极稳妥推进混合所有制改革。要把深化混合所有制改革的工作重点放在转换经营机制上，确保增强活力动力，提高效益效率。同时要深度结合混改企业实际经营中存在的各类问题，不断总结经验，动态优化制度保障，把准改革方向路径。

3.2 完善相关法治与政策

首先，要专门研究制定出台国有企业混合所有制改革相关的法律法规，建立国有企业混合所有制改革负面清单，进一步明确国资部门监管范围、监管事项以及允许企业自行决策的事项，逐步健全完善依法治企的运行机制，加快国资监管逐步实现由管企业到管资本的转变，减少政府干预事项。

其次，要进一步完善国有资产监督管理及国有产权交易等管理制度，强化对国有企业混合所有制改革的全链条管理，规范操作流程。鼓励和支持国有企业利用多层次资本市场，采取合资新设、增资扩股、股权置换、股权转让、内外部兼并重组、市场化债转股、IPO 上市、认购可转债等多种方式，引入民营资本、产业投资基金等战略投资者参与国有企业的改制重组。股权转让过程中，尽量不以股权转让最高价格作为引入战略投资者的唯一衡量标准，要科学设置遴选条件，将引入战略性资源、丰富业务模式、优化治理结构、增强核心竞争力等设为战略投资者的入围门槛，全方位、通盘考量战略投资者是否与企业具有高匹配度、高协同性，是否能够充分发挥股东优势，放大国有资本功能，整合拓展创业链，实现优势资源互补。

另外，要严格按照“三个区分开来”要求，完善并落实好尽职合规免责事项清单，合理划定界限，鼓励支持敢作敢为、担当负责的管理层，勇于开拓创新，积极推动改革，激励保障其合法权益，充分调动管理层的积极性，激发管理层主动干事的热情。

3.3 转换混改企业经营机制

混合所有制企业要积极探索有别于国有独资、全资企业的更加市场化的管控方式，改变原有纯国有治理机制，减少决策干预，切实落实混改企业股东会、董事会职权，推行授权放权清单化，探索多种方式的中长期激励，开展有针对性的监管。其中，健全完善的管理机制内容主要包括：

一是建立现代企业制度，完善法人治理结构，厘清各治理主体权责边界。科学设置股权结构，按照出资比例建立有效制衡的董事会，保障非国有股东作为积极股东有效参与公司治理，让战略投资者在股权结构上有分量、在治理结构上有话语权，积极发挥股东作用。通过有效地治理结构，合法维护各股东利益，有效履行股东职责，推动企业实现治理变革，不断规范公司治理运行。

二是打破国企身份，打破大锅饭，打破行政调配，大力推行全员绩效考核、末等调整及不胜任退出等机制。强化考核结果运用，对评为末等或不胜任人员采取提醒或诫勉谈话、扣减绩效工资、调整岗位、降职使用、免职、退出企业等方式予以处理，健全完善约束到位的市场化经营责任制及与之相适应的选人用人、劳动用工和收入分配机制，真正实现管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的常态化市场运营方式，持续推动企业健康发展。

三是坚持高度市场化，面向社会市场化选聘职业经理人，实施薪酬考核与业绩市场双对标。大力推行经理层成员任期制和契约化管理，科学设定考核评价指标，优化激励约束机制，将业绩与薪酬相挂钩，将任期制契约化与业绩承诺强激励、硬约束相结合，完成业绩按协议兑现奖励，完不成则按协议扣除差额，实现薪酬能高能低，强化经理层成员努力完成绩效考核目标的内在动力，真正激发经理层团队的“企业家才能”。

四是合理利用国家出台的各类政策规定支持，积极探索构建与中长期发展相匹配、激励与约束相结合的中长期激励机制，鼓励混合所有制企业实施员工持股计划，科技型混合所有制企业股权和分红等长效激励机制，充分激发员工想事干事热情，实现员工与企业风险共担，利益深度绑定。

五是要结合混合所有制企业的股权结构、治理水平等因素，加大差异化管控力度。对绝对控股的混改企业，减少“红头文件”等行政化管理手段，更多地通过派出的股权董监事管好股权。对相对控股、非国有股东有董事席位且治理规范的混改企业省份授权，由企业董事会或股东会决策，国有股东不再事前审批，但要强化事中和事后监管，切实加强风险防范。

3.4 国有企业混改方向选择

国有企业混合所有制改革应明确底线和红线，并根据企业属性、产业特征和发展阶段等不同功能定位，制定出台符合其特点的相对清晰的负面清单。根据国资委、财政部、国家发改委发布的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，目前一般将国有企业划分为公益类和商业类。

公益类企业，以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为目标，主要是保障国家安全和重要民生领域的基础行业企业，宜采取国有独资或国有绝对控股形式，尽量引导民间资本通过不涉及股权的方式参与混改。

商业类企业，以放大国有资本功能，实现国有资产保值增值为主要目标。其中处于充分竞争性的商业类国企，要积极稳妥推进混合所有制经济；具有竞争优势的企业，要保持国有控股地位；战略性新兴产业和“两型”先导产业，国有资本要加大投入。

总之，国有企业混改方向选择是双向互选，通过国有资本、非国有资本等交叉持股，相互选择资源优势明显、资源禀赋互补的战略投资者，既能发挥非公资本的管理灵活、高效的特点，也能发挥国有资本的资源、资金、人才等优势，实现资源共享、锻长补短、固底筑新，共同“做大蛋糕”，确保混合所有制企业股东层面的“同频共振”，更好地实现共赢发展目标。

4 结语

综上所述，国有企业混合所有制改革是全面深化国资国企改革的重要途径。目前国有企业混改面临的一个重要的难题就是如何更充分高效地将国有资本和非国有资本有机结合起来，充分发挥各自优势，更好地实现共赢目标。因此，只有以坚持市场化方向、促进转换经营机制为目标，充分有效地结合企业实际，积极寻求利益切合点和合作最大公约数，才能够促进各类所有制资本深度融合、扬长避短，共同推进实现高质量发展。