关于扶持企业发展政策效益的思考——以X 市为例

吴萍萍

（泉州市审计局综合保障中心，福建 泉州 362000）

1 引言

在现行市场经济环境下，中小微企业，尤其是民营经济中的中小微企业是构成市场经济主体的重要角色，是稳就业、扩生产、保障和改善民生、支撑和促进创业创新、拉动和促进消费多元化的重要力量。因此，为促进地方经济发展、提高就业、培植地方财源，各级地方政府逐步转变职能，从政策引导、资金补助、优化服务等方面不断加大对企业的扶持力度，加快企业技术改造、支持企业转型升级、帮助企业健康有序发展。X 市是有着庞大中小微企业的民营经济活跃的地区，当地市委、市政府发布《加快创建全国民营经济示范城市的决定》，配套科技创新、转型升级、商务发展、要素保障、优化营商环境等政策文件，并逐步出台金融服务实体经济、制造业高质量发展、招商引资等政策。随着这些扶持政策的制定和实施，地方财政对企业的扶持和补贴性支出逐渐增加。本文在对X 市惠企政策资金效益、金融扶持企业发展政策的落实情况及政府性基金投资运营情况审计的基础上，对如何改进财政扶持企业政策落地效果和优化营商环境工作进行了探讨，希望能够为财政扶持企业发展专项资金管理实务操作提供相应的理论参照。

2 当前扶持企业政策中存在的问题

X 市政府通过全方位的、多角度的政策引导与扶持，支持民营企业心无旁骛做实业，在民营企业全生命周期的政策服务、破解民营企业融资难题、引导民营企业改革创新、促进民营企业规范发展、构建亲清政商关系等方面取得成效。但在政策执行过程中，存在政策制定不精准、未落实到位等情况。为有效分析问题及成因，本文从政策制定科学性、政策落实机制、政策资金效益、政策保障情况等角度，指出地方扶持政策存在的问题，并分析问题产生的原因。

2.1 政策制定不够精准

一是制定扶持政策未结合对地方综合贡献度。约定的优惠奖励只与地方税收贡献额挂钩，未综合考虑企业对地方整体贡献情况，如就业贡献、产值贡献、科技创新投入、带动当地产业发展等情况，考核指标单一，引导和激励企业对地方贡献效果薄弱。二是部分惠企补助中，约定的研发经费补助为固定补助金额，未结合企业实际研发经费投入情况予以补助，无法有效推动企业提高研发投入，提升企业创新驱动力。三是部分政策未能实际兑现。出台的部分惠企政策无符合条件的企业申报，如市工信局出台的支持明星梯队企业兼并重组、建设运营供应链平台等2 项政策，市金融局出台的基金投资奖励1 项政策。主要原因为政策在执行过程中精准度不够，扶持范围、申报条件与企业现有规模及经营状况不匹配。

2.2 财政扶持政策效益低

一方面是存在高补助低效益情况，如某地区招商引资的几家企业，受补助资金占当地惠企资金比例达44.57%，补助资金较大且集中，但资金效益低，相关项目尚未投产或投产后未达到约定目标，未实现政策引导效果；另一方面是多数专项资金有面广、内容散、资金小的特点，通过多部门将资金分散到众多项目和企业中，如对发明专利实现“清零”的企业给予1 万元奖励，对在港、澳地区注册商标的企业，每注册一件奖励0.3 万元等。政策惠及面虽然广，但内容较散、资金呈现碎片化发展的状态，难以发挥资金支持企业发展和地方经济建设的作用。另外，科技类专项补助，一方面存在部分补助对象相对集中，部分企业通过不同补助项目，取得多项补助资金，有一半以上的补助资金被三分之一的对象集中获取；另一方面部分地区取得补助的研发企业占当地研发企业总数比重较低，科研类补助资金补助较为集中，获取研发补助的企业较少。

2.3 政策执行过程中，重事前轻管理

一是补助方式不够科学，合同约束力弱。招商引资补助政策基本采用政府直接无偿补助的方式，且重事前（投产前）补助和奖励、轻跟踪引导，主要集中在对租金、装修、设备、研发、贴息等多方面进行前期一次性补助或分期补助，对企业投产后的补助较少，且基本未要求企业配套资金，对相关企业实际投产达产等情况无约束或约束力和引导效力较弱，加上对资金投入的绩效评价体制不够完善，大大削弱了财政资金的扶持效应，扶持效果不能有效显现。二是相关部门缺乏有效的持续性监管。财政部门与业务主管部门将补助资金拨付到位后，未对合同约定事项进行后续跟踪管理，未对补助资金使用情况进行核查。部分企业在补助资金到位后，未按时履约投产达产，甚至存在相关部门提前兑现补助，对投入的资金也未按要求分阶段开展绩效评价，难以实现政策扶持目标。

2.4 政府性基金发挥引导作用不够显著

一是基金到资率低，政府性产业引导基金实际到资额占认筹规模比例较低；二是部分基金回投比例较低，引导基金参投的子基金所投资项目，投向当地企业未达到预期目标，对当地企业注血和扶持引导成效不显著；三是资金使用效率低，存在大量资金沉淀。由于对外投资进度较慢、收回投资后未及时找到新项目等，引导基金存量余额相较于实有规模，大量资金沉淀，政策资金无法发挥效益。

2.5 部分政策保障不到位，未按政策规定兑现扶持资金

一些部门存在编制年度预算不够细化、编制不全现象，或者未提前作好预算计划，申报时才临时申请资金，或者调查了解不足、企业实际申报金额远超预算，使得由于无预算、预算绩效不佳、难以及时安排资金等，发生未按政策兑现或推迟兑现扶持资金问题，致使政策时效性受限。

3 当前扶持企业政策效果不足的原因分析

3.1 财政资源有限性与资源分配不均衡

虽然近几年，X 市地方密集出台各项涵盖科技创新、技术改造等政策，且财政支出金额日益增加，占比越来越大，但扶持主体仍为一些发展较为突出、具有引领示范作用的企业，相对于当地庞大的企业群体，能享受到扶持政策的企业有限，政策普惠性低。一方面是部分大中型企业有着较高的信息优势和政策敏感性，能够及时了解政策导向，并抓住政府“扶持之手”，而多数中小企业或对扶持政策积极性不高，或由于对政策效果认识不足以及无专人负责了解和申报政策补助，导致企业申报扶持政策的效率和成功率都较低；另一方面是扶持大中型企业短期内能够实现地方经济发展效益提高，扶持中小企业的效果要较长时间才能体现，因此地方政策在制定和执行上更倾向于引进和扶持大中型企业，政策资源分配存在一定的不均衡。

3.2 政策出台前期调查研究不够深入，分析不够透彻

地方政府在落实上级政策并出台地方政策时，主要参考上级政策内容进行稍微修改，或者是直接照搬，未充分理解政策意图和调研地方实际情况。并且由于大多数政策出台时间紧张，出台政策部门没有足够的人力和时间对涉及的事项进行全面深度的调研，经常是通过召集少数具有代表性的企业参加座谈会、到个别企业实地走访了解，再通过征求相关业务部门意见，逐步讨论确定政策方案。因此政策出台主要取决于出台政策部门有关人员对企业发展了解情况、对政策目标的理解深度、对政策效果把握情况，若对政策导向、目标掌握不够全面和充分，分析不够深入透彻的话，制定的政策重点、落实效果偏差较大，政策扶持准确度就较低。如研发经费补助为固定补助金额、挂牌奖励仅设定奖励条件为在区域性股权交易市场交易层挂牌并完成股权登记托管，未与市场实际交易情况挂钩。

3.3 执行机制不完善，各部门协同联动不足

一是扶持企业政策涉及部门众多，涵盖工信、科技、商务、金融、财政等部门，政策从出台到落地执行和后续跟踪管理都需要各部门之间协同合作，但实际执行中由于各部门相互之间信息闭塞、互联互通机制不畅通，或存在政策事项交叉、多头管理、无牵头部门、相互推脱等情况，导致政策导向出现偏差或政策落地困难或效率低下，政策效果难以全面有效释放。例如，业务主管部门不应只是负责项目的材料申报和拨付，应联合涉及的其他业务部门持续做好后续跟踪管理工作，财政部门应跟踪资金效益。二是有些政策文件已过有效期，未及时修订出台，未能有示范性引导作用；有些政策由于财政资金未保障到位而无法兑现；有些政策由于工作人员对扶持对象、认定标准、兑现要求等理解不同，落实情况出现偏差或实际执行缓慢。三是未有系统有效的考评机制。众多专项资金绩效考评流于形式，未客观准确评估财政资金效益，无法对下一年度的资金预算安排提供依据与约束。另外，未建立有效的业绩评价体系，如对引导基金和子基金，未将评价结果与奖励有效挂钩。

3.4 政策执行环境仍需完善

一是部门信息化方式不够健全。“让数据多跑路,让百姓少跑腿”，信息化的发展能够高效提升政务服务能力，“大数据”也逐渐成为政府服务企业的重要工具。虽然各业务主管部门都在建立服务于本部门业务管理的系统，但许多系统较为零散或仅服务于某一块业务，部门内、部门间的系统数据库难以实现对接，部门间的信息不能高效畅通，服务和监管效率较低。二是地区社会服务体系不够完善。社会化服务机构作为政府服务部门的补充，可以对中小企业提供更加细化、更具针对性和专业性的服务[1]。健全社会服务体系，推进社会化服务机构发展，能够有效发挥政府职能和政策效益。但是X 市地区社会服务机构良莠不齐，专业化服务水平较高的机构，主要面向中大型企业，面向中小微企业的服务机构的服务多数也只局限于税务咨询、法律服务等方面，服务产品相对单一，难以满足该地区庞大且多样的企业需求。而地方政府对中介机构的培育缺少关注，对中介机构的发展引导不足，社会化服务体系有待完善。

4 对推进扶持企业政策效益的几点思考

4.1 提高产业引导基金效益

一是对惠企政策资金支出基金化改革，强化财政资金扶持效益。一方面减少产业基金沉淀情况；另一方面以股权投资形式参与企业运营，减少对企业直接的补助，将输血方式改为造血方式，能够实现财政资金的循环重复使用，提高资金安全性与使用效益。可以及时跟踪了解和监督企业的经营情况，适当引导促进企业技术更新换代。二是探索多元化、多渠道合作，鼓励地方核心企业参与设立产业投资基金等，对于投资政策重点支持企业予以风险补偿，发挥核心企业对地方产业发展的带动作用，推动地方产业结构调整、发展、集聚。

4.2 政策导向清晰化，完善政策资金分配

一是加大对高新技术企业的倾斜力度，提高企业自主创新能力。相较于传统行业，高新技术行业发展面临更强的资源瓶颈和外部性，扶持政策对其转型升级的推动力度更显著[2]。高新技术企业的发展对地方经济结构转型升级有着重要影响，因此地方政府应突出对企业技术改造、技术创新类项目的重点支持，鼓励企业做大做强，推动技术型企业健康发展。二是完善资金补助管理办法，优化补助方式。事前订立合同时，应对引导要求的相关指标予以明确，结合“事前引导、事中监控、事后跟踪”方式将补助政策分阶段化实现，政策奖励扶持导向重点化，强调违规处罚办法，努力使扶持资金支出达到公开、公平、高效。三是完善政策资金分配，提高政策普惠性。在制定出台新政策时，通盘分析原有扶持政策申报门槛、补助标准、申报程序等因素；从降低政策申报限制条件、简化申报流程等方面，扩大扶持范围，提高初创型、成长型企业的受惠面。另外，针对政策导向性明确且需企业自身投入较多资金的扶持方向，可以适当提高补助力度，改变补助资金散而小、效益低下的情况，从而吸引到更多愿意发展、想要发展的初创型、成长型企业；也可以对不同类型的企业采取不同的研发资助政策，可以采取对中小企业的研发投入要强于大型企业，大型企业主要采取后补助政策为辅、其他财税政策工具为主的举措[3]。

4.3 加强部门间政策协同，强化政策实效性

一是加强各部门分工协作，在扶持企业政策制定和实施过程中，应打破部门之间条块分割的格局，明确相关部门的职责分工，业务部门跟踪监督合同履约情况、政策效益，财政部门要管理资金分配，同时也担负起对资金使用的监管职能。二是业务部门要做好统筹规划，加强信息化建设，为政策出台、政策执行提供科学、准确的信息依据。主管部门应该承担起自己的责任，做好统筹规划管理，尤其是各企业各平台之间的复杂关系，探索更加高效的统计方法，确保所得到的信息真实，为中小企业未来发展研判工作提供可靠依据、全面的信息[4]。同时，加强信息化建设，打通各系统的数据库，实现数据共享，建成权责明确、运作高效的服务平台。三是做好调研工作，强化跟踪管理。各部门应加强对市场环境及民营企业调研，科学评价政策实际成效，及时调整优化政策目标、扶持对象及申报条件。四是强化政策的叠加效应。各部门应细化各项方案措施，指导各县（市、区）结合当地实际制定完善各项配套政策，保障扶持政策落到实处，切实扶持企业发展。

4.4 健全绩效评价体系，严格落实绩效考核工作

一是明确绩效考核的对象、范围和内容，规范相关资金绩效评价流程，适当公开考评过程和结果，确保绩效评价工作公平、公正、有序进行。二是系统考核所扶持企业的政策效益情况，重点关注受扶持企业政策扶持前后的变化情况，与行业水平的比较情况以及对行业的示范、引领、带动情况，避免盲目放大政策效益[5]；同时从政策综合目标、产业发展规划出发，关注政策实施带来的综合效益，政策扶持是否对行业发展起到了推动作用；通过提高考核指标的多样性、科学性，明确指引政策方向和要求，规避企业盲目追求短期或片面效益。三是严格落实应用扶持资金申报绩效结果。业务主管部门要收集整理扶持企业绩效结果，可以通过清单化，了解扶持企业往年绩效情况，对绩效结果差、未达标的企业，暂停资金补助；通过绩效考核结果的强约束，剔除未有效落实政策导向的企业，扩大效益较高企业的覆盖面，将有限的财政资金最大化扶持效果。四是强化政策兑现的考评和监督。地方政府及有关部门应建立有效的监督和评估机制，将扶持企业资金政策执行情况纳入绩效考核范围，加强对县（市、区）政策落实及资金拨付情况的跟踪检查，督促各部门、单位严格执行扶持政策，促进政策“落地扎根”。

4.5 加强服务机构培育，提升政务服务水平

一是加大力度培育社会化服务机构。鼓励社会化服务机构的设立，或者引入优质的中介机构，如通过专项资金支持方式，支持法律咨询、政策咨询、财务管理、人才培训等服务机构的建立或入驻；同时，对实现政策引导效果的中介机构给予一定奖励。通过形成政策扶持与社会服务的优势互补，构建政府扶持、社会服务机构共同参与、协同发挥作用的社会化服务体系，为中小企业的发展营造一个良好的服务环境。二是为企业提供全周期服务。有关部门根据企业成长的周期性特征，有针对性地提供全周期的服务，如加强政银企资金方面的沟通、协调和联系，积极为企业布局拓展融资渠道提供便利，鼓励金融机构和金融服务机构在品牌评估、金融诉讼、信用等级评定等方面为企业提供支持。三是持续推进融资性担保服务发挥实效。严格落实绩效评价考核制度，将综合评价结果与担保机构及个人奖补资金挂钩，鼓励担保机构有力推进融资担保成效；同时完善尽职免责管理，建立资本金补充机制，缓解融资担保机构的后顾之忧。