数字政府助力政务运行效能提升的现实困境与优化路径*

陈 鹏

政务运行效能的高低,不仅会直接影响到社会公众和市场主体对政府机关及其工作人员的信任度和满意度,而且还会对国民经济的发展速度和社会治理的整体绩效产生十分重要的影响。如何有效破除阻碍政务运行效能提升的体制弊端和机制障碍,以不断提升政务运行效能,是政府治理研究中的一项重要议题。近年来,伴随大数据、云计算、人工智能、物联网、区块链、移动互联网等数字技术的出现和日渐成熟,数字技术在政府治理实践中的应用场景和应用深度得以不断拓展。数字技术在政府治理实践中广泛而深度地嵌入,为行政决策科学化水平的提升、行政执行能力的提高和行政监督绩效的改善提供了有力的技术支撑,伴随着近年来我国数字政府建设的深入推进,各级政府政务运行效能也稳步提升。不过,在科层管理体制下,数字政府建设赋能政务运行效能提升,也会面临诸多体制机制方面的障碍。数据共享和业务协同是数字政府建设的内在要求和重要保障,而传统的科层管理体制所形成的条块分割的碎片化政府治理格局和运行机制,无疑在一定程度上阻碍了政府间、部门间和地区间数据共享水平,以及业务协同程度的提高,进而不利于政务运行效能的提升。在数字政府建设快速推进的当下,分析数字政府建设与政务运行效能提升二者间的内在关联,梳理数字政府建设过程中制约政务运行效能提升的体制机制障碍,寻求相应的化解路径,是推动数字政府建设更好赋能政务运行效能提升的内在要求和根本保障。

一、数字政府建设与政务运行效能提升间的内在关联

伴随着数字时代的到来,推动政府治理数字化转型、建设数字政府,是数字时代政府治理的必然趋势。“政府的数字化转型体现了政府机构为了应对社会、经济、政治和环境等方面的诉求或压力,寻求并实现数字化技术创新方案所做出的努力。”①提升政务运行效能是政府治理数字化转型的重要任务。数字政府建设与政务运行效能提升之间有着密切的内在联系。一方面,提升政务运行效能需要加快数字政府建设步伐,不断拓展数字技术在政府治理实践中的应用场景和应用深度。另一方面,数字政府建设为政务运行效能提升提供了有力的技术支撑。

(一)提升政务运行效能需要拓展数字技术在政府治理实践中的应用场景和应用深度

1.各级政府治理主体运用先进的治理技术和治理手段,有利于政府治理效能提升

政府治理是治理艺术与治理技术有机融合的过程和行为。化解政府治理难题、提升政府治理效能,不仅需要各级政府治理主体在治理实践中掌握和运用好一定的治理艺术,而且还需要各级政府治理主体将先进的治理技术和治理手段应用于政府治理实践中,用以解决繁重的治理任务,化解复杂的治理难题。特别是伴随着行政国家的出现,包括我国政府在内的世界各国政府所面临的治理事务日渐繁杂,将先进的治理技术应用于政府治理实践中的必要性和紧迫性日渐凸显。而政府治理实践中应用先进的治理技术和治理手段,在减轻政府机关及其工作人员治理负担的同时,也有利于政府治理效能提升。

2.拓展数字技术在政府治理实践中的应用场景和应用深度,可提升政府治理效能

近年来,伴随着我国经济社会的快速发展,政府的职能范围也在不断扩大,社会公众、市场主体以及社会组织对政府提供的公共服务和公共产品的要求越来越高,各级政府及其部门面临的治理任务日渐繁重,政府治理的难度也随之不断增大,传统的条块分割严重、层级节制明显的科层管理体制已难以适应现代政府治理的需求,如何有效化解较为僵化的政府治理体制和运行机制与日渐繁重的政府治理任务间的矛盾,已经成为政府治理的一大难题。而数字时代的到来,为政府治理难题的化解和政府治理效能的提升提供了难得的机遇。

人类社会进入21世纪后,大数据、云计算和人工智能等数字技术的发展日新月异,人类社会正逐步进入数字时代,数字技术在国民经济、社会发展和国家治理实践中的应用场景和应用深度不断拓展。在政府治理实践中,传统的政务运行流程“经过数字化改造,政府部门可以有效简化行政流程,使政务沟通、政务决策、服务回应摆脱层级制束缚以及传统依靠职能、职位分工、分层的管理模式,建立以工作流程为中心、信息流畅、适当授权的扁平化管理模式,进而打破部门之间、地区之间的隔阂,实现让数据多跑路、群众少跑腿”②。因此,在人类社会进入数字时代的大背景下,为有效化解有限的政府治理力量与日渐繁杂的政府治理事务间的矛盾,迫切需要将大数据、云计算、人工智能等数字技术应用到政府治理实践之中,不断拓展数字技术在政府治理实践中的应用场景和应用深度,以有效提升政府治理效能。

(二)数字政府建设为政务运行效能提升提供了有力的技术支撑

大数据、云计算、人工智能、物联网、区块链等数字技术的出现及其在政府治理应用场景和应用深度的不断拓展,推动着政府治理从传统治理模式向数字治理模式转变,加快政府治理数字化转型进程、建设数字政府成为政府治理的必然趋势。近年来,伴随着我国数字政府建设进程的不断加快,数字技术在政府治理实践中得到越来越广泛而深度的应用,为政务运行效能提升提供了有力的技术支撑。具体来说,数字政府建设对政务运行效能的提升作用主要体现在行政决策科学化水平的提升、行政执行机关执行能力的提高,以及行政监督机关监督效能的增强等三个方面。

1.数字政府建设有助于提升行政决策的科学化水平

行政决策是整个行政管理流程的起点和首要环节,行政决策水平和质量的高低,会对行政管理活动的效率和政务运行的效能产生重要影响。获取到充分的决策信息,不断提升行政决策科学化和民主化水平,是确保政务运行效能不断提升的基本前提和重要保障。获取到充分的信息是行政决策主体科学决策的基本要求。在大数据时代到来之前,由于受数据采集、存储、加工、分析和传递技术较落后,以及数据采集和处理成本较高等因素的制约,各级行政决策主体在决策时所能获取到的信息数量十分有限,依靠决策者经验和有限信息来决策,成为行政决策工作的常态。因此,行政决策的科学性难以得到有效保障。而大数据的出现、深度学习算法和云计算技术的日渐成熟,使得各级行政决策主体获取数据、加工数据、传递数据以及存储数据的难度和成本大幅降低,大样本数据甚至全样本数据开始取代小样本数据,成为行政决策者进行行政决策时的依据,进而为提升行政决策科学化水平提供了坚实的信息支撑。例如,安徽省芜湖市通过建立群众诉求感知分析系统,有效提升了行政决策的科学化水平。芜湖市群众诉求感知分析系统建设根据分步实施的原则,采用“1+3+11+N”模式,构建起“一个中枢、三类支撑、十一大应用、N部门协同共享”的运行格局。“一个中枢”是指汇聚全市多渠道来源的群众诉求基础要素信息,实现人员、单位、房屋、地址、诉求事件等要素数据的归集汇聚和融合归一。“三类支撑”是指城市大脑集成支撑、群众诉求态势感知、群众诉求应用协同。“十一大应用”分别是群众诉求感知子系统、“阳光政法”汇聚子系统、群众工作督办子系统、专项整治行动子系统、群众满意度测评子系统、群众诉求预警中心、群众工作绩效考核子系统、社会治理一张图、综合应用门户子系统、“阳光政法”小程序,以及基础应用管理子系统。通过“一网”统汇群众诉求、“四度”研判群众诉求、“闭环”解决群众诉求,群众诉求表达、利益协调和权益保障通道得到有效畅通和规范,政府对人民群众的新需要感受更直接、更灵敏,也能够及时有效回应广大群众新期盼,进而为市域社会治理效能提升奠定了坚实的支撑。③贵州省通过政务数据共享交换调度平台,简化优化政务服务流程,最大限度减少申报材料、缩短办事时间,实现“最多跑一次”“一次也不跑”。目前,贵州省级网上服务事项可办率达92.6%,贵阳市行政审批时限压缩60%以上,群众办事提供材料减少35%,极大方便了人民群众办事。④

2.数字政府建设有助于提高行政执行机关的执行能力

行政执行是行政执行机关及其工作人员为实现既定行政执行目标而依据行政决策的基本原则和具体要求,认真贯彻执行上级党委、政府重大决策部署和政策规定的过程。行政执行机关能否执行好行政决策,直接关系到行政决策的实施效果。在行政执行工作实际中,由于受行政执行机关人员编制数量和财政经费有限等主客观条件的影响和制约,许多行政执行机关都不同程度地面临着有限行政执行能力难以完成繁杂的行政执行任务等行政执行难题。因此,如何有效提升行政执行机关执行效能,成为政府治理的一大难题。伴随数字政府建设进程的不断加快,大数据、云计算、人工智能等数字技术在政府治理实践的应用场景和应用深度会随之不断拓展,数字技术也逐步成为提升行政执行机关执行效能的重要利器。具有深度学习算法的智能治理系统,依据对特定应用场景大数据的自动获取和智能分析,能够辅助甚至是部分替代行政执行机关工作人员来完成政务运行流程部分环节的行政执行任务,行政执行效能随之也得到有效提升。例如,我国许多城市在使用“城市大脑系统”之后,交通警察的工作压力得到大大缓解,路面通行效能有效提升,一些原本采用单双号限行的城市取消了车辆限行的规定。与此同时,一些城市已经上线城市安全生命线系统,实现了对城市地下各类管线和桥梁隧道安全隐患的精准化识别和智能化预警,大大减轻了有关部门的工作负担,为提升城市公共安全治理效能提供了有力保障。

3.数字政府建设有助于增强行政监督机关的监督效能

行政监督是党和国家监督体系的重要组成部分,各级行政监督机关科学、高效地开展行政监督,是规范行政权力有序运行、提高政务运行效能的内在要求和重要保障。不过,由于行政监督机关的工作人员有限,而行政监督工作涉及的领域广泛、行政监督流程较长,繁重的行政监督任务与有限的行政监督力量间的矛盾也随之产生,制约了行政监督效能的提升。大数据、云计算和人工智能等数字技术的日渐成熟,为各级行政监督机关及其工作人员更加科学、高效的开展行政监督活动提供了有效的技术支撑。借助于智能治理系统对海量政务运行数据的自动化提取和智能化分析,行政监督机关及其工作人员可以更精准地识别政务运行流程中的重点、难点、堵点和风险点,进而为行政监督机关确定一定时期内需要重点加以监管的区域、领域、行业、环节及人群提供了充足的依据,行政监督机关可以据此来配置有限的行政监督力量和行政监督资源,不仅优化了行政监督力量和行政监督资源的配置结构,而且也有利于提升行政监督工作的质量和效能。

二、数字政府建设进程中制约政务运行效能提升的主要因素

数字政府建设虽然与政务运行效能提升之间有着十分密切的内在关联,但数字技术在政府治理实践中的广泛应用,仅仅是为政务运行效能提升提供了可能性,既有的行政管理体制、行政运行机制以及政府机关工作人员、人民群众的数字意识、数字素养会对政务运行效能提升产生深刻影响。具体来说,在将数字政府建设助力政务运行效能提升的可能性转变为现实性的过程中,制约政务运行效能提升的主要因素有府际间和部际间数据壁垒、府际间和部际间业务协同程度不高、部分政府机关工作人员和人民群众数字意识和数字素养不足等,这些因素的存在制约了政务运行效能提升。

(一)府际间和部际间的数据壁垒

作为一种新型生产要素的数据,是数字时代重要的战略资源,在国民经济、社会发展以及政府治理中发挥着重要作用。在政府治理中,各级政府治理主体通过对大数据的利用,可以更为精准地识别政府治理需求和研判政府治理风险,更为科学制定行政决策,不断提升行政执行效率和行政监督效能。政府治理所需要的数据通常分散在不同层级的政府、不同地区的政府以及政府内部不同部门之间,部分政府治理事项的处理还涉及部分市场主体和社会组织所拥有的数据。这些分布在不同层级政府、不同地区政府、政府内部不同部门以及市场主体、社会组织的政府治理数据,如果不能实现高度的开放和充分的共享,必将制约政务数据的有效利用和政务数据价值的充分发挥。目前,我国政府治理所需要的数据存在不同程度的壁垒问题,数据壁垒已经成为阻碍数字时代政务运行效能提升的瓶颈之一。

1.不同层级政府间的数据壁垒

我国地域辽阔,在纵向上设置了国家、省(自治区、直辖市)、市(地区、自治州、盟)、县(区、旗、县级市)、乡(镇、街道)等五个行政层级。虽然不同层级的政府所管辖地域面积大小存在一定的差异,但各级政府在职权职责配置和机构设置上基本相同(除外交、国防等职权归中央政府行使外),这种纵向政府间的权责划分和机构设置模式被称为职责同构。在职责同构模式下,政令自上而下逐级下达,信息自下而上采集汇总,较高层级的政府及其部门在政务信息获取和存储上通常居于主导地位,而在政府治理中承担大量具体治理事务的基层政府在政务信息获取和存储上处于弱势地位,纵向政府间的数据壁垒极易形成。例如,在政务数据分配上,中央政府和省级政府掌握着全国或全省的政务数据,而省级以下的地方政府特别是县和乡镇两级基层政府,虽然承担着较多的数据采集和上报任务,但上级政府在获取数据后并未给予相应的数据返还,导致基层政府拥有的政务数据数量相对较少。当下级政府向上级政府请求返还数据时,上级政府常常会以维护国家安全和保护国家秘密为由拒绝,特别是基层政府获取数据的请求,纵向政府间数据壁垒的存在阻碍了数字时代政务运行效能提升。

2.不同地区政府间的数据壁垒

数字时代政府治理的数据壁垒不仅存在于纵向上不同层级的政府之间,而且也存在于横向上不同地区的政府之间。数字时代的地方政府深知不同数据主体之间相互开放和共享数据的重要性,但作为理性的经济人,地方政府更深知数据作为战略资源的重要性,以及地方政府彼此间存在着较激烈的竞争关系,因而每个地方政府都希望别的地方政府能够开放更多、更优质的数据与自己共享,而自己却会找各种理由来婉拒其他地方政府所提出的开放和共享政务数据的请求,地方政府间横向上的数据壁垒也由此逐步形成,一个个地方政府数据孤岛的存在,无疑会阻碍政务运行效能提升。与此同时,地方政府在数据存储和处理系统上的差异,也是引发地方政府间数据壁垒的重要因素。不同地区的政府所使用的政务数据系统在采集标准、存储格式和技术标准等方面通常存在一定的差异,即使地方政府间愿意开放和共享彼此的政务数据,也会因为技术参数和系统标准不一致而难以实现数据充分开放与共享的目的,政务运行效能提升也因此受到影响。

3.政府内部不同部门间的数据壁垒

政府内部横向上的数据壁垒不仅存在于不同地区的政府之间,而且还存在于政府内部不同部门之间。在我国政务数据资源存储格局上,除了呈现较高层级的政府通常拥有更多政务数据资源特征外,而且还存在着政务数据以部门主导为主的特征。绝大部分政务数据存储由中央政府或省级政府各职能部门主导建设的政务数据系统中,部门间数据开放水平和共享程度相对较低,部门间数据壁垒问题较突出。如果说地区间数据壁垒是数据孤岛的话,那政府内部不同部门间的数据壁垒就是数据烟囱,数据孤岛和数据烟囱并存的数据存储格局阻碍了政务运行效能提升。

4.政府与市场主体间的数据壁垒

行政决策科学化水平提升和行政执行能力提高,除了需要各级政府利用好政府自身所掌握的数据外,也离不开政府对市场主体相关数据的掌握和利用,政府与市场主体之间进行数据开放与共享十分必要。因此,数字时代政务运行效能提升,不仅需要提升政府内部不同层级政府间、不同地区政府间以及政府不同部门间数据开放与共享水平,而且还要提升政府与市场主体间数据开放程度与数据共享水平。但是,一些市场主体担心如果过多向政府部门开放自身数据的话,可能会影响到商业秘密的安全,因而不愿意将数据分享给政府。同时,政府也会时常以维护国家安全和公共安全为由,拒绝市场主体提出的获取相关政务数据的请求,政府与市场主体间的数据壁垒也不同程度地存在于政府治理实践中。

5.政府与社会组织间的数据壁垒

如何处理好政府与社会组织之间的关系,是政府治理的核心议题之一。在数字时代,提升政府与社会组织间数据开放程度与共享水平,是提高政务运行效能、处理好政府与社会组织关系的重要手段。不过,与市场主体存在担忧一样,许多社会组织也不太愿意与政府共享过多的数据。同样,出于政务数据安全的考虑,政府尽可能不将政务数据分享给有关社会组织,政府与社会组织间存在数据壁垒,也在一定程度上制约了政务运行效能提升。

(二)府际和部际业务协同程度不高

数字政府固然是数字技术在政府治理实践中广泛而深度应用的产物,但是,我们不能简单地将数字政府建设等同于在政府治理中运用数字技术。数字政府建设是一项复杂的系统工程,不仅涉及将先进的数字技术运用于政府治理的各领域、各环节,以此来降低政府治理难度、提高行政运行效率,而且还涉及对既有政务运行流程的重塑和现有科层式政府治理体系的重构,要对传统科层管理体制下碎片化政府治理体制进行变革,构建整体性政府治理体制,实现政务服务跨层级、跨地区、跨部门、跨系统的数据共享和业务协同,进而为数字政府建设助力政务运行效能提升提供坚实的支撑。因此,府际和部际业务协同程度,既是衡量数字政府建设水平和质量的一项重要指标,同时也是影响政务运行效能的重要因素。不过,从目前我国数字政府建设总体进展情况来看,数字技术嵌入到传统科层管理体制后,虽然大幅度提升了人民群众、市场主体和社会组织办理政务服务事项的便利度,部分政务服务事项的办理时限大大缩短,所需要提交的材料种类和份数也不同程度地下降,政务运行效能得到了较明显的提高,但是不同层级政府间、不同地区政府间,以及政府内部不同部门间在业务协同办理程度上仍然有待进一步提高。相同类型的政务服务事项,群众和市场主体在不同地区办理时所需要提交的材料、所涉及的行政运行流程和具体的办理时限等规定不尽一致,整体来说,能够实现省内通办和跨省通办的政务服务事项数量还是偏少,府际和部际业务协同程度较低的问题已成为制约数字时代政务运行效能提升的重要障碍之一。具体来说,在跨地区、跨层级、跨系统和跨部门的政务服务事项办理上,府际和部际业务协同程度较低的问题主要表现在以下三个方面:

1.纵向上不同层级政府间业务协同程度较低

在我国数字政府建设实践中,一些地方政府特别是基层政府改革创新的意愿较为强烈,寄希望于通过精简和优化政务运行流程来提升政务运行效能,化解人手不足的难题。不过,如果下级政府利用数字技术优化了政务运行流程,而上级政府并未同步作出相应的流程优化的话,纵向府际间业务协同难题便随之出现,致使行政运行效能无法提升。例如,有学者在对浙江省政府治理数字化转型实践调研中发现,“据统计,全省(浙江省)对中央国家部委数据共享需求清单共计涉及16个部委73类,但目前部委与省级的垂直信息系统之间尚没有完全实现互联互通,调查中发现仅省民政厅、科技厅、生态厅等少数政府部门与国家事项数据对接速度超过80%,其他部门尚处于启动或未启动阶段。在政务服务数字化平台2.0建设中,有645个事项需国家部委系统提供接口,目前仅6个单位打通了139个事项,尚有21个部门的506个事项、54个部委系统存在‘堵点’。”⑤

2.横向上不同地区政府间业务协同程度较低

伴随着经济社会的快速发展,跨地区的行政事务日渐增多,地方政府特别是相邻地方政府在跨界行政事务治理中开展密切协作,是化解跨界治理难题、提高政务运行效能的内在要求和重要保障。数字技术的出现及其在政府治理实践中的深度应用,虽然为化解跨界行政事务治理难题以及跨地区政务服务事项的通办提供了有力的技术支撑,但由于地方政府都有着各自地区利益的考量,在缺乏上级强有力的行政推动或经济利益驱动的情况下,地方政府之间特别是相邻的地方政府之间通常缺乏跨地区政务服务事项办理有效协同的动力,进而制约了横向府际间业务协同程度的提高。例如,群众和企业在办理跨市通办或跨省通办政务服务事项时,经常会遇到申请地和办理地两地政务服务事项办理要求和办理流程不一致的情形,致使许多政务服务事项难以实现跨地区通办。

3.横向上政府内部不同部门间业务协同程度较低

一项政务服务事项办理通常包含多个行政运行环节,有的还要涉及多个政府职能部门的职权和职责范围。相关政府职能部门在政务服务事项办理上如果不能进行有效协同的话,政务服务事项的办理效率自然难以提高,数字技术嵌入下的政府运行效能提升也只能停留在可能性的层面。在政府治理实践中,由于一些政府职能部门在职权和职责划分上存在模糊地带,加之一些政府部门实行垂直管理体制,致使部分政府部门间业务协同程度相对较低,因此制约了政务运行效能提升。

(三)部分政府机关工作人员和人民群众数字意识和数字素养不足

推动政府治理实现数字化转型、建设数字政府,是数字时代政府治理模式变革的必然趋势,也是提升政务运行效能的内在要求。伴随政府治理数字化转型步伐的不断加快,以及数字政府建设水平的不断提升,政府机关工作人员依托各类政务服务平台和政务应用与人民群众、市场主体和社会组织进行在线交流和沟通,将逐渐成为政府治理工作的常态,而这也对政府机关工作人员与人民群众等主体数字意识和数字素养提出了更高的要求。可以说,政府机关工作人员和人民群众数字意识和数字素养水平在很大程度上决定了数字政府建设的水平和质量,进而影响到数字时代政务运行效能提升的空间。近年来,伴随大数据、云计算和人工智能等数字技术的出现和日渐成熟,数字技术在国民经济、社会发展以及政府治理中的应用越来越广泛,人民群众的数字意识和数字素养有了显著提升。不过,部分政府机关的工作人员以及老年群体数字意识和数字素养相对较低,制约了数字技术在政府治理应用效能中作用的发挥。

1.部分政府机关工作人员数字意识和数字素养水平有待进一步提升

政府机关工作人员数字意识和数字素养水平,是影响政府治理发挥数字技术作用和效能的重要因素。2021年11月,中央网络安全和信息化委员会印发的《提升全民数字素养与技能行动纲要》提出,要“提升领导干部和公务员数字治理能力”,进一步“加大领导干部和公务员信息化培训力度”,“引导其运用网络了解民意、开展工作,提升学网、懂网、用网的能力。在公务员选拔任用中,加强数字能力方面的考察。”⑥目前,我国政府机关工作人员整体数字意识和数字素养水平正在不断提升,但是部分政府机关工作人员特别是一些基层政府工作人员数字意识和素养水平亟待提升,一些基层政府工作人员不能适应数字时代政府治理变革的趋势和要求,导致政府治理数字化转型和数字政府建设不但没能提升行政效率,反而引发了不少新问题,部分基层政府工作人员缺乏主动运用数字技术和数字手段化解工作人员不足难题以提升工作效能的意识。在如何运用数字技术和数字手段更好地收集群众诉求、更快地回应群众关切的急难愁盼等问题上,一些基层政府工作人员也面临着数字技能不足的难题,致使投入到政府治理实践中的数字技术和数字设备难以充分发挥其应有的提升政务运行效能的作用。

2.老年人群体等特殊人群数字意识和数字素养不足

政府治理数字化转型能否成功,以及数字政府建设的实际成效如何,不仅取决于各级政府机关及其工作人员是否主动将数字技术应用于政府治理实践中,以及各级政府及其部门建设数字政府的财政投入力度,还取决于人民群众是否愿意使用以及能否使用好各类智能政务设施,而这与人民群众的数字意识和数字素养有着密切的关联。使用智能政务设施,可以使广大人民群众在办理政务服务事项时享受到更多的便利,特别是在线办理政务服务事项能节约大量的时间,免去了现场办理的环节,能够充分享受到数字技术带来的红利。但是,也有相当一部分数字意识和数字素养较低的群体,例如许多老年人,他们大多不太习惯使用智能政务设施来办理政务服务事项,在他们看来,还是到政府机关找工作人员面对面现场办理更加放心。还有相当一部分老年人可能想使用智能政务设施来办理政务服务事项,但苦于不会使用智能政务设施,而只能去现场办理。这些群体由于数字意识和数字素养不足而不能充分享受数字政府建设带来的政务运行效能提升的便利,通过强化老年人群体等特殊人群数字技能培训,不断提升老年人群体等特殊人群数字意识和数字素养,是数字政府建设工作中的重要一环。

(四)府际间和部际间政务服务平台壁垒

建设政务数据系统和拥有深度学习算法的智能政务服务平台,是将数字技术深度嵌入政府治理实践之中、充分发挥数字技术推动政务运行效能提升作用的基本前提和根本保障。近年来,伴随数字政府建设进程的不断加速,各级政府及其部门建立的政务数据系统和智能政务服务平台数量日渐增多,这些政务数据系统的建成和智能政务服务平台的投入使用,有利于政务数据价值的充分挖掘和有效利用,为人民群众和市场主体办理各类政务服务事项带来了极大的便利,也为政务运行效能提升提供了有力的技术支撑。但是,由于不同层级政府和政府部门所建立的政务数据系统和智能政务服务平台数量众多,不同层级政府和不同政府部门政务数据系统之间缺乏有效的连通,各类智能政务服务平台基本上也是独立运行的,数据平台和智能政务服务平台间的壁垒阻碍了政务运行效能提升。

1.政府间及其部门间政务数据存储平台壁垒

政务数据存储系统是各级政府及其部门用于存储本单位政务数据的平台,主要作为行政决策和行政监督的依据。为了解决政府间及其部门间存在的政务数据存储平台壁垒,国家于2016年10月决定启动全国一体化大数据中心建设。全国一体化大数据中心建设以数据集中和共享为途径,推进技术融合、业务融合、数据融合,实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。近年来,伴随国家大数据中心建设步伐的不断加快,虽然各级政府及其部门的政务数据存储系统基本上都完成了与国家大数据中心系统的对接,形式上的府际和部际政务数据存储平台壁垒问题基本上得到了解决,但是,完成了形式上对接的各类政务数据存储系统之间尚难以实现政务数据跨层级、跨地区、跨系统、跨部门、跨业务的无障碍流动,各类政务数据存储系统在数据采集和存储标准等方面存在的实质性壁垒问题尚未得到根本解决,政府间及其部门间政务数据存储平台壁垒依然存在。

2.政府间及其部门间政务服务平台壁垒

伴随数字时代的来临,政府治理数字化转型成为必要趋势。近年来,不管是政府治理数字化转型进程较快的地区,还是政府治理数字化转型相对缓慢的地区,地方政府基本上都将政府治理数字化转型和建设数字政府作为政府治理的重要议题,并为此推出了一定数量的智能政务服务平台和政务APP。这些智能政务服务平台和政务APP,方便了政府与人民群众之间的互动,但是由于基本上每个政府及其部门都会推出一定数量的智能政务服务平台和政务APP,而且这些智能政务服务平台和政务应用之间大多不能相互兼容,政府间及其部门间政务服务平台壁垒和政务应用壁垒等问题较为突出。面对数量众多的智能政务服务平台和政务APP,政府机关工作人员需要在不同层级和不同部门的智能政务服务平台之间频繁切换,需要在手机上安装多种政务应用,这在一定程度上增加了政府机关工作人员的工作负担,反而不利于提升政务运行效能。同时,面对眼花缭乱的政务APP,人民群众特别是数字意识、数字素养不足的群众在办理政务服务事项时也时常会遇到一些办理难题,政务服务整体效能不强,办事难、办事慢、办事繁的问题不同程度存在,以致于部分人民群众会产生在线办理政务服务事项并没有那么简单、那么便利的想法。为有效解决政务服务平台建设管理分散、办事系统繁杂、事项标准不一、数据共享不畅、业务协同不足等较为普遍的问题,2018年7月,《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》(国发〔2018〕27号)发布,该指导意见强调,要“加快建设全国一体化在线政务服务平台,推进各地区各部门政务服务平台规范化、标准化、集约化建设和互联互通,形成全国政务服务‘一张网’”⑦。目前,经过不断努力,省级政务服务平台基本上都实现了统一,例如,安徽省在整合16个地级市政务服务平台的基础上推出了作为省级政务服务平台的“皖事通”,广东省政府推出了“粤省事”,但省级政务服务平台间的壁垒问题仍然不同程度地存在。与此同时,虽然经过了多次的清理和整治,政务应用过多、政务APP之间难以兼容等问题仍然不同程度地存在,全国一体化在线政务服务平台建设和政务APP清理的任务仍较为繁重。

三、依托数字政府建设提升政务运行效能的路径思考

相较于西方发达国家而言,我国数字政府建设起步相对较晚,但近些年来保持了较快的发展速度。党的十八大以来,在党中央和国务院有关数字政府建设顶层设计的指导下,我国数字政府建设水平和质量不断提升,涌现出以“只进一扇门”“最多跑一次”“不见面审批”“一网统管”“一网统办”等为代表的政务服务改革创新举措,各级政府机关政务运行效能得到显著提升,为政府治理绩效的改善提供了有力的技术支撑。不过,我们在看到数字政府建设取得显著成效的同时,也不能忽视当前我国数字政府建设中存在的数据壁垒、政务服务平台壁垒、政府间和部门间业务协同程度有待提高,以及部分政府机关工作人员和人民群众数字意识和数字素养不足等问题,这些问题的存在制约了政务运行效能提升。因此,破除数据壁垒和政务服务平台壁垒、化解府际间和部际间业务协同程度不高、提升全社会数字意识和数字素养水平等,是依托数字政府建设全面提升政务运行效能的有效路径。

(一)破除数据壁垒,全面提升行政决策水平

信息是行政决策的依据。通常来说,行政决策主体获得的信息越全面、越充分,行政决策的科学化水平和质量就会越高。大数据时代的到来和云计算技术的日渐成熟,为各级行政决策机关及其工作人员以较低的成本快速获取到更多、更全面的决策信息提供了可能。2019年11月,党的十九届四中全会提出,要“推进数字政府建设,加强数据有序共享,依法保护个人信息”⑧。但是府际间、部际间数据壁垒,以及政企间、政社间数据壁垒的存在,使得行政决策机关及其工作人员在实际决策时难以获取充足的相关信息,进而妨碍行政决策科学化水平提升。为此,需要设法破除横亘在府际间、部际间,以及政企间、政社间的数据壁垒,建立健全大数据辅助科学决策机制,不断拓展数据和数字技术在行政决策中的应用场景和应用深度,从而为提升行政决策科学化水平奠定坚实的技术支撑。

1.统一政务数据的采集和存储标准,在做好数据安全保护的前提下,不断提升政务数据开放和共享水平

李舍的长篇小说新作《西窗》，这部视角独特的言情长构，通过对女主人公两个不同身份的剖析，和对两个多角恋关系的演绎，对网络时代的爱情做了新的诠释，堪称一部自媒体时代爱情可能性及其困境的寓言之作。

“政府具有掌握数据资源的绝对优势,但基于我国行政管理体制的现状,这些数据资源也相应地被纵向和横向割裂、阻隔,共享交互阻力较大。因此,数字政府建设必须加强立规立法,打通数据共享瓶颈,提升数据变资源的转换率,更好地推动经济社会发展。”⑨全国一体化大数据中心建设工作的启动,为破除府际间、部际间数据壁垒以及政企间和政社间数据壁垒提供了难得的契机。不过,虽然越来越多的政府机关将本地区或本部门的政务数据存储系统接入了全国一体化在线政务服务平台,但是政务数据采集和存储标准尚未完全统一,进而影响到政务数据在府际间和部际间的无障碍流动、充分共享。为此,首先,可以考虑出台《政务数据采集和存储管理办法》,统一各级政府及其部门政务数据采集标准和存储制式,进而为提升政务数据开放、共享水平扫清技术障碍。其次,建立和完善政务数据分级分类保护制度,在对政务数据进行分类的基础上,依据政务数据对国家安全、政府安全、社会公共安全的重要程度将其分成不同安全级别,分别采取相对应的数据保护制度,确保政务数据在流动和使用过程中的安全。最后,强化政府机关及其工作人员政务数据开放、共享意识,构建规范有序的府际间和部际间数据共享规范、政企间和政社间数据共享规范。政务数据是各级政府机关在行政管理活动中产生的政务信息,政府机关不能将其所掌握的政务数据完全视为本级政府或本部门的资产,应在不危害国家安全、政府安全、社会公共安全、企业商业机密安全和个人隐私安全的前提下,不断提升政务数据的开放程度和共享水平。同时,要注重构建规范有序的府际间和部际间数据共享规范、政企间和政社间数据共享规范,确保府际间和部际间的数据、政企间和政社间的数据按照规范的流程和方式进行相互开放、共享,充分利用全社会的数据资源,最大限度地发挥数据提升政府治理效能的作用。

2.建立健全大数据辅助科学决策机制,统筹推进决策信息资源系统建设

充分发挥大数据在行政决策中的作用,离不开行政决策机关及其工作人员充分、有效利用数据。各级政府机关在做好政务数据安全保护、不断提升政务数据开放、共享水平的同时,要重视建立健全利用大数据辅助科学决策工作机制,将行政决策机关是否获取必要且充分的数据作为评判其行政决策科学性的重要标准。各级行政决策主体要“加强数据的挖掘能力以及分析能力,敏锐识别公共服务需求的空间分布、群体分布以及变化趋势”⑩,尽可能提升行政决策的科学化水平。同时,为有效解决各级政府机关及其职能部门分散建设决策信息资源系统所带来的行政决策成本过高,以及单个决策信息资源系统使用不充分等问题,要统筹推进决策信息资源系统建设,将有限的资金和技术用于建设先进的、利用效率相对高的决策信息资源系统,做好决策信息资源系统的定期更新和技术迭代升级工作,进而为行政决策水平全面提升提供完备的信息系统支撑。

3.不断拓展数据和数字技术在行政决策中的应用场景和应用深度

大数据在行政决策中可应用的场景众多。例如,政府机关可以在充分汇聚、整合多源数据资源的基础上,利用数据开展经济社会运行状况动态监测、统计分析、趋势研判、效果评估、风险防控等。在数字政府建设实践中,各级政府只有不断拓展数据和数字技术在行政决策中的应用场景和应用深度,才能更充分发挥数字政府建设推动政务运行效能提升的作用。目前,数据在我国政府治理中的应用场景和应用深度还比较有限。为此,各级政府及其部门在行政决策实践中,要善于运用数据、敢于运用数据、用好数据,以此全面提升政府决策科学化水平。

(二)推动业务协同,全面提升行政执行能力

条块分割问题严重是传统科层管理体制行政运行的一大弊病,政府层级间和部门间在处理具体行政事务时缺乏有效的协同和密切协作,政府层级间的内耗,以及政府部门间的掣肘不利于行政运行效率提升。数字技术在政府治理实践中的应用,为纾解科层管理体制危机带来了机遇。“以大数据、物联网、云计算、移动技术和人工智能为代表的数字技术具有超强的连通能力,通过为地方政府搭建多层次的共享平台,实现万物互联互通,对内重新整合部门、再造业务流程,实现高效协同办公,对外利用平台聚集各类资源、智慧,充分发挥网络效应,提供公民满意的公共服务。”但是,确保上述目标实现的基础,必须不断提升不同层级政府及其内部不同部门在政务服务事项办理上的协同能力,不断提高行政执行效能。面对当前我国数字政府建设实践中不同程度存在的府际间和部际间业务协同程度不高的难题,需要利用数字技术创新行政执行方式,重塑行政运行流程,统一政务服务事项办理标准,加快一体化协同办公体系建设,提升政府机关内部服务事项线上集成化办理水平,以此不断提高政务运行效能。

1.利用数字技术创新行政执行方式,重塑行政运行流程

“数字政府作为一种新型国家治理方式,组织机构的变革贯穿于数字政府建设的始终,具有富技术治理能力、网络型治理结构、整合型治理形态等三个特征。”行政运行流程设计是否合理,是影响政务运行效能的重要因素。政府治理实践中应用数字技术,有助于简化科层管理体制中繁琐的行政运行流程,压缩行政运行周期,提升行政运行效能。数字时代,各级政府要树立“政府即平台”的理念,要注重通过智能政务服务平台的建设和政务APP的推广应用,积极创新行政执行方式,合理设计行政执行流程,能合并的行政运行环节要合并运行,没必要保留的行政运行环节要坚决精简,能优化的行政运行环节要适时优化,要坚决杜绝同一政务服务事项线上和线下重复办理等问题的出现,切实减轻行政执行机关及其工作人员的执行负担,不断提升行政执行效能。

2.统一政务服务事项办理标准

3.加快一体化协同办公体系建设

一体化协同办公是数字技术与现代政务服务实践紧密结合的产物,对提升政府层级间、部门间以及地区间业务协同水平有着十分重要的作用。一体化协同办公可以实现和原有传统办公的结合,通过从传统办公向一体化协同办公升级,为每个用户提供办公云存储空间,提供基于云计算的查询、统计和再处理,方便个人办公信息管理。同时,一体化协同办公体系支持云端通信组管理,由个人定义办公群组,实现全网协作。它可以突破企业或者政府用户日常办公流程限制、处室应用服务范围限制,由任何人、任何终端、任何时间发起业务处理,业务处理的每个环节可以自由确定业务流转方式和对象,达到信息化办公自由与高效的完美结合。目前,我国一体化协同办公体系建设相对滞后,政府层级间、地区间及其部门间的政务办公系统互联互通水平有待进一步提升,可借助全国一体化在线政务服务平台建设的契机,加快一体化协同办公体系建设,不断提升府际间和部际间业务协同水平。

4.提升政府机关内部服务事项线上集成化办理水平

当前,“政府数字化转型的症结不在于技术而在于传统官僚制的要求与网络系统扁平化需求之间的张力,面临的挑战不在于构建电子政府的技术能力,而在于克服政府内部根深蒂固的组织性分歧与政治性分歧。”府际间和部际间业务协同水平的提升和行政执行效能的提高,除了需要积极利用数字技术来创新行政执行方式、优化行政执行流程,以及加快一体化协同办公体系建设外,还需要深化行政机关内部运行流程改革,全面提升政府机关内部办公、事务管理等方面共性办公应用水平,推动政府机关内部服务事项实现线上集成化办理,不断提高政府机关政务运行效能。

(三)破解平台壁垒,全面提升行政监督能力

1.加快全国一体化在线政务服务平台建设,统一省级政务服务平台

我国地域辽阔,区域间和同一区域内部不同地区间经济社会发展水平差异较大,各地区数字政府建设进程也存在着较大差异,浙江、广东、上海等一些数字化转型较快的省市在政务服务平台建设和运行等方面走在了全国的前列,浙江省的“浙里办”、广东省的“粤事易”、上海市的“一网通办”等政务服务平台已成为方便人民群众和企业办理政务服务事项的重要载体。近年来,伴随政府治理数字化转型进程的不断加快,越来越多的地区开始推出政务服务平台,这些政务服务平台的界面和办理流程存在一定的差异,跨行政区政务服务事项的办理难度较大。为此,可以全国一体化在线政务服务平台建设为契机,加快统一省级政务服务平台改革步伐,最终实现政务服务平台的全国统一。

2.利用数字技术提升行政权力运行透明度,规范行政权力运行流程,不断提升行政监督效能

如何破解行政权力运行过程中可能存在的“黑箱”、如何监督行政权力运行过程,一直是行政监督工作的难题。而数字技术的日渐成熟及其在政府治理实践中广泛而深度的应用,为提升行政权力运行透明度提供了有力的技术支撑。伴随着数字政府建设进程的不断加快,“政府即平台”的数字政府建设规划正逐步成为现实,线上行政运行流程日渐增多。要以信息化平台固化行政权力事项运行流程,推动行政审批、行政执法、公共资源交易等全流程数字化运行、管理和监督,以此确保行政权力规范、透明、高效运行。同时,要注意优化和完善“互联网+行政监督”“人工智能+行政监督”机制,形成目标精准、讲求实效、智能化程度高、穿透性强的新型行政监督模式,提升行政监督效能,确保政令畅通。

(四)提升各级政府机关工作人员数字素养,提升各级数字政府建设质量

1.注重提升政府机关工作人员特别是基层政府工作人员数字素养

相较于传统政府治理模式而言,数字治理模式在提升政府机关行政运行效率、改善政府治理绩效等方面的优势十分明显,但同时也对政府机关工作人员的职业素养提出了更多、更高的要求,掌握基本的数字技能、具备较高的数字素养和数字意识已经成为数字时代政府机关工作人员必备的任职条件。针对现有政府机关部分工作人员数字意识较为淡薄、数字素养有待提升的问题,一方面,需要加强政府机关工作人员数字意识的培养,明确政府治理实践中数字技术的应用不仅仅是手段,而利用数字技术提升政务运行效能、改善政务服务质量、提升人民群众满意度才是数字政府建设的真正初衷。另一方面,要加大对政府机关工作人员数字技能的培训力度,不断提升政府机关工作人员特别是基层政府工作人员数字技能水平,为数字技术嵌入下政府治理效能提升提供较为可靠的数字人才支撑。

2.注重提升部分人民群众特别是老年人群体等特殊人群数字素养

“数字政府建设是将互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等新一代信息技术广泛应用于政府管理服务,推动政府治理流程再造和模式优化,以更好满足人民群众需要的过程。”针对部分人民群众特别是老年人等特殊人群数字素养不足的问题,首先,要积极引导人民群众利用智能政务服务平台和政务APP办理政务服务事项,在有效缓解政府机关工作人员数量不足难题的同时,提升政务服务事项办理便捷度。其次,要加大对老年人、文化水平较低人群等特殊人群基本数字技能的培训,促使他们掌握智能政务服务平台或政务APP最基本的使用技能,切实提升政务运行效能。最后,要对各级政府及其部门推出的政务服务平台和政务应用操作界面进行适老化改造,必要时可以推出老人版,最大限度地降低老年人等数字素养较低人群使用政务服务平台和政务应用的难度,使老年人等数字素养较低人群愿意使用政务服务平台和政务应用办事。

注 释：

①Anowski T.Digital government evolution: From transformation to contextualization.Government Information Quarterly.2015(3),p.228.

③王琪钧等:《安徽芜湖:以“为民之心”,建“平安之城”》[EB/OL],http://www.mzyfz.com/html/2182/2022-08-02/content-1568760.html.

④王伟玲:《加快实施数字政府战略:现实困境与破解路径》[J],《电子政务》2019年第12期,第88页。

⑤许峰:《地方政府数字化转型机理阐释——基于政务改革“浙江经验”的分析》[J],《电子政务》2020年第10期,第10页。

⑥《提升全民数字素养与技能行动纲要》[EB/OL],中国政府网,http://www.cac.gov.cn/2021-11/05/c_1637708867754305.htm.

⑦《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》[EB/OL],中国政府网,https://www.gov.cn/zhengce/content/2018-07/31/content_5310797.htm.

⑧《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》[N],《人民日报》2019年11月6日,第1版。

⑨杨冬梅,单希政,陈红:《数字政府建设的三重向度》[J],《行政论坛》2021年第6期,第89页。

⑩刘凤,杜宁宁:《数字社会转型背景下城市基层治理逻辑变革研究》[J],《湖北民族大学学报》(哲学社会科学版)2020年第4期,第30页。