矿产资源规划与国土空间规划衔接的探讨

朱 清，牛茂林，吕建伟

（1.中国地质调查局国际矿业研究中心，北京 100083；2.中国地质大学（武汉），湖北 武汉 430074；3.中国自然资源经济研究院，北京 101149；4.中国矿业报社，北京 100083）

当前形势下，我国矿产资源高度依赖国际供应，国内资源难以满足我国巨大的矿产资源需求。目前，我国已形成矿产资源与市场均在国外的“两头在外”的消费格局。近10年来，我国经济快速发展，制造业规模不断扩大,对矿产资源需求也随之大幅提升，我国本身的矿产资源难以满足需求。我国每年出口大量工业品，大量矿产资源最终以产品的形式流向国外，其最终消费市场并不在国内[1]。基于该背景，我国提出“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。作为维持社会发展的重要物质基础，矿产资源赋存、利用保护具有显著的空间属性。矿产资源的合理规划、保障供应对落实国家战略、促进双循环体系建设具有重要意义，是国土空间规划的重要内容。

我国学者分别从国土空间规划及其与相关专项规划的联系、国土空间规划视角下的区划研究两个不同角度对我国国土空间规划体系进行了研究，为我国国土空间规划体系建设提供建议。一是从我国生态文明建设、城市交通等多角度对我国国土空间规划体系建设进行研究，为专项规划及下级规划提供建议。通过分析我国相应发展需求，联系国土空间规划体系的定位，结合行业发展特点，在国土空间视角下对我国乡村发展[2]、城市交通[3]、矿产资源[4]等专项规划编制进行分析并提供建议。二是结合我国部分地域的实际情况，为当地的综合区划研究提供建议。专家学者们通过分析某一地域内的产业发展、自然条件、人文景观等要素，为当地的国土空间规划编制提供建议，如上海市乡村建设[5]、山东聊城历史文化资源分析[6]、山西省古交市的矿产资源开发与保护[7]等。

矿产资源规划是我国国土空间规划体系的重要组成部分。矿产资源作为一种自然资源，其开采具有较强的地域限制，对周边环境有较强的影响。协调矿产资源与其他资源间的开发利用是矿产资源规划必须解决的问题。矿产资源规划与国土空间规划的有机衔接有助于解决这一问题，实现国土空间规划“一张图”。

本文联系国内国际双循环体系建设下我国的矿产资源需求，针对国土空间规划与矿产资源规划的逻辑，结合“多规合一”的背景，提出矿产资源规划与国土空间规划有机衔接的建议。

1 我国矿产资源规划现状与定位

根据《矿产资源规划编制实施办法》，我国矿产资源规划是指根据矿产资源禀赋条件、勘查开发利用现状以及一定时期内国民经济和社会发展对矿产资源的需求，对地质勘查、矿产资源开发利用和保护等作出的总量、结构、布局和时序安排。矿产资源规划通常包括规划区内的矿产资源分布情况及分布特点、矿产资源开发的经济技术条件、矿产资源开发与保护等内容[8]。根据规划对象与功能不同，我国矿产资源规划可分为矿产资源总体规划、矿产资源专项规划和矿产资源区域规划。各级规划依据其上级规划为原则，服从整体规划布局，组成我国矿产资源规划体系。

作为我国国土空间规划体系的重要组成部分，矿产资源规划是指导我国矿产资源勘查、开发、利用与保护的纲领性文件，对我国矿产资源利用具有重要的规范性作用。我国诸多的矿业活动需要围绕矿产资源规划展开，以落实国家资源安全战略。自2001年我国首次开展矿产资源规划编制以来，先后经历了四次矿产资源规划的编制，这是落实我国矿产资源管理的重要手段。

在构建统一国土空间规划体系提出以前，我国矿产资源规划在编制时与其他资源规划产生协调问题。多种资源间的空间重叠导致各类规划在实践中产生诸多问题。各类自然资源的利用受到规划协调问题的限制，使得规划难以具体落实。

2 矿产资源规划与国土空间规划衔接的时序协同问题

同一国土空间内必然存在多类自然资源重叠现象。国土空间规划需要解决多种自然资源的空间重叠问题。在有限的国土空间内，各类自然资源存在一定程度的空间重叠，如土地资源与水资源，森林资源与矿产资源等。自然资源间的空间重叠使得利用部分资源时会对其他资源产生一定扰动。这种扰动必然要求解决自然资源的利用时序问题。

同时，聚焦社会福利最大化是安排自然资源利用时序的重要问题。区域经济学从农业区位论到工业区位论，再到后来的新经济地理学，经济区位布局的时间序列变化与全要素分析为自然资源的跨期配置和时序安排提供了理论基础。

国土空间规划应充分落实“绿水青山就是金山银山”（简称“两山理论”）。“两山理论”本质是要解决自然资源的经济价值和生态价值的关系。考虑到我国的发展阶段和不同地区的空间定位，对不同地区的自然资源是率先利用经济价值还是利用生态价值要进行统筹考虑。从资源类型上看，矿产资源规划需要解决矿产资源与其他资源的空间重叠与利用时序问题，以及各类矿产资源之间的利用时序和利用结构的统一问题。通过协调不同资源间的利用时序，统筹考虑不同地区的自然资源利用情况，使矿产资源规划实现不同资源间的社会福利最大化。

2.1 矿产资源与其他自然资源的空间重叠与利用时序的统一

矿产资源和其他自然资源的空间重叠引发了矿产资源与其他自然资源的利用优先级问题。矿产资源广泛分布于我国广阔的国土空间内。大部分矿产资源深埋于地下，其与地表的森林资源、水资源等其他自然资源存在一定的空间重叠。利用矿产资源难免会对空间重叠范围内其他自然资源的利用造成干扰。先利用矿产资源，还是其他自然资源，是国土空间规划必须解决的问题。

根据“两山理论”处理矿产资源与其他自然资源的利用时序问题。一般来讲，单位面积的空间重叠范围内，若矿产资源存在经济价值，则经济价值往往大于其他自然资源。如大多数矿产地的矿产资源往往高于土地的农业价值，但是城市的被压覆的矿产资源可能小于土地的工业价值，这时被压覆的矿产就是整个土地生态的一部分，往往更多实现的是生态价值，其经济价值让位于地面土地的工业价值。由于矿产资源是不可再生的，一旦耗竭，原赋存国土空间往往可以用作鱼塘、林地、公园甚至养老用地等多种价值。

同时，国土空间规划的编制也统筹了我国矿产资源开发与耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线等红线产生冲突。在这一背景下，矿产资源规划可将耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线等红线中的矿产资源作为储备资源，在限制开发的同时也避免与耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线等红线产生冲突。在保障我国矿产资源长期安全的同时，也为我国其他资源的保障提供支持。

2.2 各类矿产资源之间的利用时序和利用结构的统一

实现矿产资源利用的最优时序。自1931年美国经济学家Hotelling 发表《可耗竭资源经济学》，讨论耗竭资源的最优开发，提出Hotelling 法则以来[9]，矿产资源的最优规划理论不断发展，不断诞生新的规划理论。例如，“优先开采成本较低资源准则”“最低安全标准”等[10]。市场经济下，矿产品价格不断变化，不同的矿产资源受到不同生产要素、市场要素约束。实现矿产资源的最优耗竭和社会福利的最大化是矿产资源规划的目标之一。

“双碳”目标下多类矿产资源的利用核心是化石能源和低碳能源金属之间的利用结构。不同矿产资源用途各有差异，但有的矿产资源之间可以部分替代。在全球就“双碳”目标达成共识的背景下[11]，全球各国将逐步减少煤炭、石油等传统化石能源的使用。锂、钴、镍等新兴战略矿产的需求将逐步扩大。同时，部分存在可替代性的矿产资源之间，由于技术进步、资源禀赋等原因，可影响彼此之间的消费利用结构。国土空间规划中的矿产资源内容应将满足矿产品需求，合理优化矿产资源利用结构作为目标之一。

双循环背景下国内矿产资源利用的核心是紧缺矿产和优势矿产之间的利用结构。考虑到我国矿产资源与市场两头在外的格局[12]，紧缺矿产和优势矿产的保护开发导向不一致。石油、天然气、铁、铜、铝等紧缺矿产总体上依赖国外，国内资源利用开发总体起到保底线的作用。稀土、钨、钼、锡等优势矿产，国内资源开发利用应适当发挥对全球市场的影响作用。

3 矿产资源规划与国土空间规划的衔接

3.1 自然资源“两统一”必然将矿产资源规划纳入国土空间规划

（1）“两统一”是落实生态文明建设的现实管理需要。自然资源部成立，履行自然资源管理“两统一”职责，即“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”（简称“两统一”）[13]。“两统一”有利于解决我国自然资源管理权责不明确、空间规划彼此冲突、资源管理混乱等问题。对自然资源进行统一规划与监管，实现对自然生态的保护、修复与治理，是我国生态文明建设的重要内容。

（2）“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”为解决矿产资源与其他资源空间重叠提供了顶层设计的空间。自然资源部履行全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责。这一职责为解决我国资源重叠下的产权协调问题提供了设计空间，从而在制度上解决了资源重叠带来的产权设置问题。“两统一”对自然资源进行统一规划与监管，将矿产资源规划、自然保护地规划、海岸带规划等统一纳入国土空间规划体系范畴，可以解决规划数量众多、制定标准不一、缺乏统筹配合、规划间彼此相互制约影响执行等问题。

3.2 国土空间规划与矿产资源规划的关系

（1）国土空间规划是矿产资源规划编制的重要依据。2019年5月，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）明确指出：“国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据”[14]。《若干意见》对国土空间规划与其他专项规划的关系作出明确规定，其他专项规划应当以国土空间规划为基础，专项规划间彼此相互协调。矿产资源规划作为国土空间规划的专项规划，对区域内的矿业发展具有重要影响。国土空间规划应在内容上对矿产资源规划作出指导约束，协调其与其他规划间的关系。根据《中华人民共和国国土空间规划法（征求意见稿）》精神，国家编制国土空间总体规划。下级部门以国土空间总体规划为指导，编制国土空间专项规划。矿产资源是国土空间资源的一部分，矿产资源规划应当依据国土空间规划编制，与其他行业规划做好衔接。

（2）矿产资源规划通过矿业权设置区划落实国土空间规划。我国在2015年的第三轮矿产资源规划中，将矿业权设置方案与矿产资源规划中勘查开采规划区块内容合并，称为“矿业权设置区划”[15]。矿业权的空间布局安排是矿产资源规划的重要内容之一。矿业权设置区划篇章是矿产资源规划的重要组成部分，是落实规划设置的重要路径。矿业权设置应当依据相应的矿产资源规划，并落实国土空间规划要求。

（3）三个层次的规划（区划）应实现逻辑统一。“两统一”职责要求国土空间规划、矿产资源规划以及矿业权设置三者之间彼此统一，应避免彼此冲突。空间分区彼此统一，减少产权纠纷，实现国土空间规划“一张图”。矿产资源规划的编制必须遵循国土空间规划要求，贯彻落实国土空间规划的矿业布局，对区域内矿业权作出合理设置。矿产资源规划编制需要保证与国土空间规划在空间布局、指标任务等参数方面保持一致，在统一的空间信息平台上保证规划内容一致。矿业权设置区划作为矿产资源规划的重要组成部分，直接决定规划要求能否落实，是实现国土空间规划的关键。探矿权与采矿权的审批应当严格按照矿业权设置区划进行，体现矿产资源国家所有者的统一管理职能。

4 建议

4.1 国土空间规划应统筹考虑矿产资源的生态价值和经济价值，矿产资源规划应明确矿产资源保护和利用的相关原则

国土空间规划应统筹考虑所有自然资源的生态价值和经济价值，针对矿产资源，坚持资源开发与环境保护协调发展，落实生态文明建设总要求。继续落实我国第四轮矿产资源规划原则：矿产资源规划应统筹矿产资源勘查、开发利用和保护活动，推动矿业绿色发展，确保资源供给与经济社会发展需求相适应；资源开发利用与生态环境保护相协调，规划管控与管理改革相衔接[16]。结合国土空间规划中确定的耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线等控制线，科学设置矿产资源禁采区、限采区和开采区。

4.2 国土空间规划双向管控矿产资源和其他自然资源的分级管理，为历史遗留问题解决留下空间

自然资源和保护区的分级保护是全球资源管理的一般经验。自然资源在不同空间内，其重要程度可以分级，不仅矿产资源要分级、保护区也要分级。国土空间规划应对历史遗留的资源保护与开发问题预留解决空间[17]。根据保护区的种类及规模，对保护区进行分级，对各级保护区中的矿业权退出作出合理规划。对于保护区内的矿业权，针对其不同保护区级别要求实行不同的退出政策；清理保护区中的矿业权[18]，设立矿业权退出标准。同时，对矿产资源进行分级，有些保护区内战略性矿产资源的矿业权不一定要完全退出。美国国家公园范围内，仍然有上千个油气矿业权。构建保护区内废弃土地的治理机制，为保护区内生态环境的修复提供依据与范例。

4.3 国土空间规划应妥善管控不同价值矿产资源的利用时序，为矿产资源分级分类利用留下空间

坚持总体国家安全观，确保军事安全、经济安全和生态安全；对不同矿产资源在国家安全中的地位和作用，规划设置不同的开采优先级；结合矿种分行业的产业发展特点，规划资源利用时序。对于保障国家军事安全的矿产资源，如部分放射性矿产等战略资源，应当设定较高的规划利用等级，以保证国家军事安全。对保障国家经济总体安全的矿产资源进行规划开发，如大宗固体矿产和新兴战略金属矿产等，这类资源的开发应当以国家矿产资源安全为底线，以优化开发理论为指导，提高其开发价值为目标进行规划。对于满足地方经济需要的三类矿产等，具有区域性生产的特点，应保证每个县级行政区内都有经济可供的矿产来源地，保障人民日常建筑材料消费。大量三类矿产可以作为生态空间的一部分，实现其生态价值。

4.4 考虑构建国际大循环要求，对矿产资源规划留有一定的弹性

在矿产资源国际大循环背景下，对于我国紧缺矿产，应当具有一定的弹性，设置一个相应的区间值，通过市场动态调整资源开采，为应对国际价格波动预留出空间。例如，当铁、铜、铝的矿产价格上涨到一定阶段时，即触发限制开发区的矿产资源开发条件。对于我国的优势矿产，国土空间规划应从我国战略博弈角度出发，为战略博弈留出空间。同时，规划应对不同情况下我国战略需要作出预案，方便为国家战略需要服务。