诉讼中的环境利益呈现—— 以中法比较为视角

[法] 朱莉·库尔图瓦

内容提要： 从新近的立法倡议来看， 中国法和法国法都将环境保护作为真正的问题纳入各自法律框架中。 然而， 在颁布众多涉及环境资源保护的规范性文件后， 人们对它们的效力提出了质疑： 如何才能推动国家、 公民、 法人及其他组织等各类主体遵守环境法？ 上述问题的答案在刑事领域是显而易见的， 因为检察官可以行使公诉权以追究任何损害环境的犯罪行为。 但在（刑法之外的） 公法和私法领域， 这一问题仍需进一步澄清。 在上述领域，程序法要求诉讼当事人与争诉行为存在利害关系。 本文通过分析比较中国和法国的诉讼法， 从而确定哪些主体具有充分的合法性， 足以代表和促进被视为公共利益的环境利益。通过设立公益诉讼或承认特定组织的诉权， 中国法和法国法都扩大了相关主体推动环境法规施行的权能范围。 这符合当前环境诉讼私法化的趋势， 环境侵权人不仅需要防止环境损害（行政诉讼的目标）， 而且需要对环境损害进行赔偿（民事诉讼的目标）。

引言

21 世纪司法体系面临的最大挑战之一是如何应对环境与气候危机所带来的问题。 近几十年来，法国颁布了一系列与环境问题相关的规范性文件， 除了将生态环境损害 （2016年）①法国 《民法典》 第1247 条。与企业社会责任 （2019年）②法国 《民法典》 第1833 条第2 款。纳入法国 《民法典》 之外， 还包括2019年颁布的 《气候能源法》③Loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat， 本法设定2050年碳中和的目标。、 2020年颁布的《欧洲检察院、 环境司法与特别刑法》④Loi n° 2020-1672 du 24 décembre 2020， 本法许可通过 《司法公益协议》 解决与环境相关的轻罪问题。以及2021年颁布的 《气候与恢复力法》⑤Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets，本法重申了法国政府减少温室气体排放的承诺， 要求公布环境影响等等。， 等等。 上述列举并未穷尽相关领域的最新立法成果。 在中国最近的法律发展中， 我们注意到， 2018年， “生态文明”进入了宪法文本⑥《中华人民共和国宪法修正案》 （2018年） 第三十二条、 第四十六条。； 同一年， 新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》 （以下简称《行政诉讼法》） 设立了行政公益诉讼；⑦中国 《行政诉讼法》 第二十五条第四款。2021年实施的《中华人民共和国民法典》 （以下简称《民法典》） 则将“绿色原则”⑧中国 《民法典》 第九条。确立为民法基本原则， 并制定了相关条款⑨See Mingzhe Zhu, The ecologization of the Chinese Civil Code, Pravovedenie Journal, Vol. 64, Issue 4, 2020, p.511-525; 吕忠梅：《民法典绿色条款的类型化构造及与环境法典的衔接》， 载 《行政法学研究》 2022年第2 期， 第3-17 页。， 更明确了生态环境损害惩罚性赔偿责任⑩中国 《民法典》 第一千二百三十二条； 《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》 （法释〔2022〕 1 号）。，等等。

然而， 这些新法律在实践中的效力问题越来越受关注⑪法国法参见： Mathilde Hautereau-Boutonnet, Eve Truilhé (dir.), 《Procès et environnement: quelles actions en justice pour l’environnement？》 Nouvelle édition [en ligne], Aix-en-Provence, 2020; Eve Truilhé, Mathilde Hautereau-Boutonnet, 《Le procès environnemental. Du procès sur l’environnement au procès pour l’environnement》, Rapport final de recherche, 2019; Marta Torre-Schaub (dir.), 《Les dynamiques du contentieux climatiques. Usages et mobilisations du droit pour la cause climatique》, Rapport final de recherche, 2019; 《Une justice pour l’environnement》, Rapport CCEDD et IGJ, Mission d’évaluation des relations entre justice et environnement, oct. 2019.， 尤其是法院如何处理环境利益的问题。这个问题并不新颖⑫中国法参见： William P. Alford, Yuanyuan Shen, Limits of the Law in Addressing China's Environmental Dilemma, Stanford Environmental Law Journal, Vol. 16, Issue 1, 1997, p.125.， 但随着多起大型气候诉讼的媒体曝光⑬世界上最大的气候诉讼可参见https: //climatecasechart.com/.， 它再次引起了人们的关注。 联合国环境规划署与哥伦比亚大学萨宾气候变化法律中心 （Sabin Center） 于2023年联合发布的一项研究显示， 全球范围内与气候变化相关的案件数量从2017年的884 件增至2022年的2180 件。 这些 “气候争议 （气候司法、 气候诉讼）” 可以定义为 “以气候变化为争议焦点的诉讼， 即以涉及减缓气候改变或适应其影响的法律问题为主的纠纷”⑭Julien Bétaille, 《Les stratégies contentieuses des associations en matière de protection du climat. De l’application du droit à l’activisme judiciaire》, In N. Kada (dir.) , Changements climatiques globaux et outils juridiques locaux, Dalloz, 2022, p.110.。 它不同于广义的环境诉讼， 后者还包括以环境问题为辅的诉讼。⑮Mathilde Hautereau-Boutonnet, Eve Truilhé (dir.), op.cit, n°11, p.17.上述定义可能会使人们误以为存在与普通诉讼相区别的、 专门的环境诉讼， 然而， 通过中国法与法国法的比较研究， 可以得知现实并非如此， 至少目前是这样。

在法国和中国， 发源于三大传统诉讼（民事诉讼、 刑事诉讼及行政诉讼） 的环境领域诉讼（以下简称“环境诉讼”） 有其内在功能： 补偿（赔偿）、 定罪、 异议。 中华人民共和国最高人民法院发布的《中国环境资源审判（2021）》⑯中华人民共和国最高人民法院： 《中国环境资源审判 （2021）》， 第5 页。显示， 在2021年， 全国法院共审结环境资源一审案件265341件 （受理297492 件）。 与2020年相比， 增加4.76%。 其中， 35460 件属于刑事诉讼， 167055 件属于民事诉讼， 62826 件属于行政诉讼。 2021年度， 4943 件案件通过环境公益诉讼途径提起， 137 件涉及最高人民法院于2019年“确立” 的生态环境损害赔偿权。⑰参见2020年12月29 日颁布并于2021年1月1 日实施的 《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定 （试行）》 （法释 〔2019〕 8 号）。

在法国， 没有与中国最高人民法院环境资源司法研究中心⑱建立于2015年。类似的研究中心， 也没有专门的统计工具， 这使得环境诉讼的数量和分类难以获悉⑲部分法国学者主张应开发评价环境法司法化的统计工具， 参见Julien Bétaille, 《Etat des connaissances. Justice et écologie.Panorama des principales recherches》, Rapport Mission de recherche droit ＆ justice, 2021.。 然而， 根据法国相关部门于2019年发布的报告⑳《Une justice pour l’environnement》 （2019）, op.cit, n°11.，依然可以得知： 环境领域的刑事判决约占全年刑事判决总量（每年约7000～8000 份）㉑数据分散， 需谨慎阅读。 根据法国内政部统计局， 从2016年到2021年， 他们记录了31400 件轻罪或 “中罪”。 参见 《从2016年到2021年中宪兵队记录的环境侵害》 46 号， https: //www.interieur.gouv.fr/content/download/131758/1046886/file/IA46.pdf， 2023年9月15 日访问。的1%； 在行政诉讼领域， 2008年， 已审判案件的8%涉及土地规划、 环境与城市规划等方面的争议， 但只有极少一部分仅涉及《环境法典》 的规定； 在民事诉讼方面， 全法国法院处理的环境案件占全年案件总量的0.5%㉒Ibid, p.21.（临时裁定的除外）。

尽管在获取数据方面存在困难， 但不妨碍思考环境利益是如何立足于传统诉讼规则而在中法两国成为可诉性权利的。 在本研究所涉的两个法律体系中， 环境问题的司法化确实不需要再加以证明。 因此， 本研究关注的是， 立足于传统诉讼程序， 环境利益的可诉性如何确立？ 中国法和法国法均明确了诉讼案件的受理条件㉓此处未论及环境刑事诉讼的根本原因是环境诉讼的诉权与公诉权的行使交织在一起。 也就是说， 检察官的介入范围取决于环境违法的情况， 且不会导致代为行使环境利益的问题。， 包括要求原告应当与案件有 “直接” 利害关系。 无论是 《中华人民共和国民事诉讼法》 （以下简称《民事诉讼法》） 第一百二十二条㉔中国 《民事诉讼法》 第一百二十二条规定： “起诉必须符合下列条件： （一） 原告是与本案有直接利害关系的公民、 法人和其他组织……”及《行政诉讼法》 第二十五条㉕中国 《行政诉讼法》 第二十五条明确规定： “行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、 法人或者其他组织， 有权提起诉讼。”所规定的 “利害关系”， 还是法国 《民事诉讼法典》 第31 条㉖法国 《民事诉讼法典》 第31 条规定： “ L’action est ouverte à tous ceux qui ont un intérêt légitime au succès ou au rejet d’une prétention (...)。”所规定的 “正当利益”， 均可作此理解。 与自然保护相连的环境利益是否能满足上述条件？ 对该问题的回答在很大程度上取决于所涉及的是行政诉讼还是民事诉讼。 最初， 在中法两国， 将环境保护纳入法律体系均呈现国家认可的公共性质。 然而， 因为公共政策未能遏制气候和环境危机的恶化， 又因为公法诉讼作为监督政府的一种方式的发展， 使得环境利益是否可以对抗国家的问题逐步浮上水面。 人们需要决定， 是否可以要求国家承认并保障环境权， 即是否可以要求国家承认并保障“环境权” 的问题。 如果本研究所涉的实在法未能给出肯定答案， 则程序法可以担此大任。 通过赋予社会团体或检察院等特定主体以环境诉权， 并将其纳入保留之诉行列（法国的做法） 或将其视为公共利益（中国的做法） 的方式， 中国法和法国法都将环境利益确立为区别于其他公私利益的客观利益， 进而可以对国家及其他个体形成强制。 对现有程序的调整或是在现有程序之外设立新程序以满足赔偿生态环境损失的需求， 这似乎导致了环境诉讼的 “私法化”： 每个人都有可能成为生态环境损害赔偿的责任主体， 而不仅仅是国家或违法者。 然而， 在探讨如何调整司法程序使其适应环境利益概念之前， 有必要对中法两国的司法体系运行进行一些说明。

中国法律体系不同于法国法律体系， 尤其是在法院组织的统一性方面。 根据《中华人民共和国法官法》 第八条㉗《中华人民共和国法官法》 第八条规定： “法官的职责： （一） 依法参加合议庭审判或者独任审判刑事、 民事、 行政诉讼以及国家赔偿等案件。”的规定， 法官有权以合议庭成员或独任法官的身份， 在同一法院参与民事、 刑事及行政诉讼。 这种“一个窗口对外” 的模式使当事人能向同一审判组织提出全部诉求。 三大程序已然适应这样的单一性： 在行政诉讼中， 中国法官可以审理与行政诉讼相关的民事争议。㉘中国 《行政诉讼法》 第六十一条； 参见2018年2月8 日起施行的 《最高人民法院关于适用 〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 （法释 〔2018〕 1 号） “十、 相关民事争议的一并审理”。而在法国，起初禁止法官干预行政权的三权分立原则促使了 《关于司法组织的1790年8月16 日和24 日法》的通过， 从而确立了“法院组织二元化” 原则。 该原则禁止司法法院法官干涉行政机构的运作（第13 条）， 这些事项属于行政法院的管辖范围。 需要指出的是， 司法法院管辖民事、 社会、 商事及刑事案件； 从1872年起， 最高行政法院 （le Conseil d’Etat） 成为行政法院体系的最高审级法院。 因此， 在没有专门的生态环境诉讼法院的情况下， 此类诉讼的管辖权分散在司法法院和行政法院两个体系中。 当发生管辖权冲突时， 由冲突法庭进行裁决。 根据当事人的诉求， 一个案件可能同时由司法法院和行政法院审理。 例如， 在一起涉及建造墙壁和冲刷工程的案件中， 对行政许可不服的申诉由行政法院管辖； 而恢复原状的请求， 则由司法法院审理。㉙法国冲突法院， 2014年7月7 日C3957 号 （TC, 07/07/2014, C3957）， 参见https://perma.cc/8BHP-NVPA.司法体系二元性原则必然会对环境诉讼产生影响： “司法法院和行政法院对环境纠纷管辖权的划分， 削弱了打击环境违法的明确性和有效性。”㉚Kami Haeri et al., “Spécialisation de la justice pénale environnementale： retour sur la loi du 24 décembre 2020”, Dalloz Actualité,13 janv. 2021.但它的影响程度如何还有待考察。㉛Julien Bétaille (2021), op.cit, n°19, p.47.

两国管辖权的划分标准也不尽相同。 在中国， 人民法院的管辖权不是按照组织性划分的。 因此， 对环境纠纷管辖权的讨论更多的是针对属地管辖问题， 而不是实质管辖问题。㉜参见刘夫磊： 《国外环境法庭管辖设置比较与借鉴》， 载 《四川环境》 2019年第2 期， 第153-156 页。至少在2014年㉝中华人民共和国最高人民法院2014年6月23 日公布的 《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》 （法发 〔2014〕 11 号） 规定： “17. 积极探索环境资源刑事、 民事、 行政案件归口审理。 18. 探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度。”，环境诉讼属地管辖权关联行政区划的适当性问题被提了出来㉞参见李宁： 《环境诉讼管辖问题研究》， 载 《山东审判》 2016年第6 期， 第35-39 页。。 有中国学者指出， “环境资源案件具有专业性、 复合性和跨区域性等特点， 目前， 我国施行的以行政区划为基础的传统管辖制度在跨区域环境保护中很难发挥及时、 有效的作用， 已成为环境资源案件审判的障碍”。㉟李光春、 李鹏飞： 《〈长江保护法〉 实施背景下长江大保护的司法应对》， 载中华环境网， http: //www.zhhjw.org/a/qkzz/zzml/202205/fz/2022/0610/14428.html， 2023年6月15 日访问。为此， 中国最高人民法院出台了新的管辖权划分标准。㊱《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要 （2014—2018）》 （法发 〔2015〕 3 号）；参见前引㉞， 李宁文， 第38 页。在环境诉讼领域， 鼓励法院根据生态环境确定其管辖范围。例如， 周围是否存在自然水域。㊲中华人民共和国最高人民法院： 《中国环境资源审判 （2020年）》， 第36 页。得益于中国从2007年以来启动的 “集中管辖、 综合管辖制度”，㊳参见前引㉞， 李宁文， 第35-39 页； Rachel E. Stern, Environmental Litigation in China: A Study in Political Ambivalence,Cambridge University Press, 2013, p.118. 1989年， 中国武汉市第一次成立了环境法院； Rachel E. Stern, The Political Logic of China's New Environmental Courts, The China Journal, Vol. 72, Issue 1, 2014, p.53-74.截至2022年12月31 日， 全中国已设立环境资源专门审判机构或组织2426 个㊴“截至2022年12月， 全国31 个省、 自治区、 直辖市共有环境资源审判专门机构 （组织） 2426 个。 相较于2021年， 同比增长12.89%。” 见中华人民共和国最高人民法院： 《中国环境资源审判 （2022年）》， 第2 页。。 另外， 最高人民法院在《中国环境资源审判（2022年）》 中指出， 在未来， 环境诉讼的相关情况将不再按照传统三大诉讼的模式进行统计， 取而代之的是专门的统计类别。㊵“尤为注意的是， 在2022年， 全国法院系统积极实践 《环境资源案件类型与统计规范 （试行）》 （自2021年开始实施）， 将新型环境资源案件类型作为环境资源案件的统计依据， 这打破了传统上依照刑事、 民事和行政三大审判领域对环境资源案件统计的做法， 可以视为环境资源案件审判特色凸显的重要标志。 据此， 本报告不再以三大审判领域以及环境公益诉讼（生态环境损害赔偿诉讼） 作为环境资源案件统计的类型视角， 仅从不同诉讼程序的端口出发进行案件的梳理， 以窥测环境司法的内在脉络。” 见前引㊴， 中华人民共和国最高人民法院书， 第33 页。

法国法“原则上” 并不反对这样的专业化， 并已然存在一些特定领域专门化的地区或跨地区法院， 如JRS㊶“Juridictions régionales spécialisées”： 首个经济与金融领域的 “专门地区法院” 于1975年设立。或JIRS㊷“Juridictions interrégionales spécialisées”： 2004年， 成立专门负责重大有组织犯罪与金融犯罪的 “跨地区法院”。。 2020年12月24 日颁布的 《欧洲检察院、 环境司法与特别刑法》㊸Supra note ④.及2021年3月16 日出台的《第2021-286 号政令》㊹Décret n° 2021-286 du 16 mars 2021 désignant les pôles régionaux spécialisés en matière d’atteintes à l'environnement en application des articles 706-2-3 du code de procédure pénale et L. 211-20 du code de l'organisation judiciaire et portant adaptation du code de procédure pénale à la création d'assistants spécialisés en matière environnementale.明确拟创设“环境破坏方面的地区中心”； 其管辖的是“环境领域最复杂的违法” 以及环境民事诉讼。 从2023年4月1 日起， 已经有37 家司法法院开设承办最复杂环境诉讼的法庭， 而更简单的案件仍留给地方法庭。 但是， 相较中国而言， 法国环境司法专业化的作用较为有限。 根本原因是， 法国在任何情况下都不允许民事及刑事法官涉足行政法官的职权范围。 所以， 环境诉讼蕴含的跨领域特征及其如何与司法体系二元化传统相适应的问题引起人们的思考。 也就是说， 人们不得不思考环境诉讼或者说环境利益概念与公法—私法传统划分之间的兼容性问题。㊺Zheng Jun, Integration of Public and Private Law in the New Era-The Green Principle of the Chinese Civil Code, US-China Law Review, Vol. 19, Issue 7, 2022, p.281-299.

一、 环境利益： 国家管控的公共利益

在中法两国， 环境法在历史上均体现公法性质。 从现代国家和机构的角度看， 虽然法国现行环境法的渊源可追溯至18 世纪， 但现代立法则滥觞于20 世纪70年代。 在中国， 尽管旧法律制度在1949年被废除， 法治建设新纪元也于同年开启， 但是中国政府与法国政府几乎是在同一时期关注到环境问题。 中法两国 “开始将环境纳入公共政策的考虑范围”。 这种对环境的尊重与保护取决于国家良善的意愿， 但不能妨碍更重要的经济发展。 因此， 行政诉讼作为唯一允许起诉政府的途径， 也就成为监督公共行动的工具， 在环境领域亦然。 这就带来一个略带 “挑衅” 的问题： 保护环境的“意义”㊻此处的法语原文为 “intérêt”。 该单词在法语中为多义词， 既可以译为 “意义”， 也可以译为 “利益”。 作者在此处使用这一词旨在与下文论及的各种 “利益” 形成一语双关的效果。 译者注。何在？

（一） 环境法原有的公法属性

旧制度结束后， 法国颁布了一些间接保护部分自然环境的法律。 例如《公有土地法》 《森林法》及《狩猎法》。㊼Jean Untermaier, 《La protection de l’espace naturel.Généalogie d’un système》,Revue Juridique de l’Environnement,n°2,1980,p.115.涉及环境的诉讼是在国家参事院与省参事院的监管下发展起来的㊽Julien Bétaille （2021）, op.cit, n°19, p.12. “历史研究表明， 允许行政介入环境领域由来已久。 而且， 从18 世纪末起， 从司法机构处理环境争议的不信任就已显露。 因此， 在今日， 再次发觉单独的刑事指控在环境领域几乎不存在也无需惊讶。 治理、处罚等行政途径依然被优先启用。”， “环境” 因此与公共利益（utilité publique） 相联。 此时理解的公共利益， 首先是“依托工业发展的国家繁荣”㊾Ibid, p.20.。 在19 世纪末， 环境曾一度被认为是集体文化遗产的组成部分， 进而成为法律对象。㊿关于19 世纪 “罗马化运动” 对保护历史建筑和自然景观的影响， 参见前引㊼， Jean Untermaier 文， 第117 页。20 世纪后， 尤其是“二战” 后， 科学的发展推动立法者创建“自然保护区”， 包括狭义的自然保护区 （1957年）、 国家公园（1960年） 以及资源自然保护区（1976年）。 从20 世纪70年代起， 环保运动的参与者通过将他们 “关心的问题上升为社会问题”Ibid, p.125.的方式， 将生态学转化为政治议题。 法国政府尝试通过将“环境作为城市与用地规划政策的众多参考因素之一”Ibid, p.113. 例如： 建筑许可、 细分法等。， 使生态与经济发展结合起来。

同样是在20 世纪70年代， 中国将环境保护相继写入1978年《宪法》 和1982年 《宪法》。《中华人民共和国宪法》 （1978年） 第十一条第三款规定： “国家保护环境和自然资源， 防治污染和其他公害。” 《中华人民共和国宪法》 （1982年） 第二十六条规定： “国家保护和改善生活环境和生态环境， 防治污染和其他公害。” 同时， 参见 《国务院环境保护领导小组办公室环境保护工作汇报要点》 （中发 〔1978〕 79 号）， 指出环保是国家的 “基本责任”。 但直到2014年， 环保才被纳入经济与社会计划。这些发展导致法国和中国分别于1976年法国1976年7月10 日颁布 《自然保护法》。和1979年中国1979年9月13 日颁布 《环境保护法 （试行）》。颁布了环境保护的专项法律。 在中国， 1979年颁布试行《中华人民共和国环境保护法》 （以下简称《环境保护法》）， 该法于1989年正式实施， 在无其他可适用的法律的情况下， 它充当法院的法律依据。 这部法律于2014年修订， 其第四条首次明确“保护环境是国家的基本国策”中国 《环境保护法》 第四条。。 中国中央政府通过地方政府及其组成部门， 成为地方环境质量中国 《环境保护法》 第六条第二款规定： “地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”和相关信息沟通中国 《环境保护法》 第五十三条规定： “公民、 法人和其他组织依法享有获取环境信息、 参与和监督环境保护的权利。 各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门， 应当依法公开环境信息、 完善公众参与程序， 为公民、 法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”的负责人之一。

在法国， 1976年7月10 日颁布的《自然保护法》 使环境利益成为国家利益。 此规定现在已经被纳入2000年颁布的 《环境法典》1995年2月2 日颁布的第95-101 号 《关于加强环境保护法》 为法国 《环境法典》 的通过做了准备； 随后， 该 《法典》 通过2000年9月18 日颁布的第2000-914 号 《关于环境法典中的立法部分》 发布。， 成为该法典的第L.110-1 条。 在2004年， 《环境宪章》 被纳入《宪法》， 前者指出“人人有义务警惕自身行为可能对环境造成的损害”。 上述规定与中国《环境保护法》 第六条第一款类似， 后者规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”中国 《环境保护法》 第六条第一款。。 将环境利益等同于主要由国家提供保障（无论是在中国还是法国） 的公共利益， 这一理念与环境法规的公法属性密不可分。 在20 世纪90年代末， 学者对中国环境法制的描述如下： “目前， 中国环境法仍以国家提供的行政或刑事制裁为救济主导。 譬如， 中国《环境保护法》 设计的公民参与方式主要是‘有权向当局举报或向法院起诉’。 毫无疑问， 《民法通则》 允许就环境损害提起民事诉讼， 虽然这种救济方式日益受到重视， 但国家主导的行政解决方案仍使该民事救济措施黯然失色。”William P. Alford, Yuanyuan Shen, supra note ⑫, p.146.

需要指出的是， 如无执行， 纵使环境法律法规数量增加也没有意义， “中国环境恶化的主要原因之一是政府未能有效实施旨在预防与控制工业污染的法律、 法规及政策”。Yuhong Zhao, Chinese Environmental Law, Cambridge University Press, 2021, p.181; Ran Ran, Understanding Blame Politics in China's Decentralized System of Environmental Governance: Actors, Strategies and Context, The China Quarterly, Vol. 231, 2017,p.634-661.以上关于中国的评论也同样适用于法国。 因此， 除了为确保环境政策得到实施而不断提供各种工具 （配额、 指令、 许可、 信访及群众参与） 之外， 诉讼仍然是推动国家遵守环境政策的主要途径之一， “将中国法院转变为对政府行为进行有效制约（的机制） 是一项艰巨但并非不可能的任务”。Ibid, p.544.我们将探讨在中国与法国的法律体系中， 行政诉讼作为管控公共行为的工具， 将在多大程度上有助于提升环境规范的遵从度。

（二） 行政程序， 政策监控工具

关于行政法院的管辖权， 在法国， 自1977年起， 最高行政法院作为具有涉及公共服务的诉讼管辖权的法院， 赋予了环境保护以公共利益的性质。法国最高行政法院， 1977年11月9 日的Weber 案； 法国最高行政法院， 1980年3月26 日的Beau de Loménie 案。法国行政法官拥有多项可用以推动环保的权力： 判决赔偿环境损害、 终止及撤销违法行政决定、 勒令停止损害以及判处罚款。Olivier Le Bot, 《Un procès administratif adapté à la protection de l’environnement？》 In Mathilde Hautereau-Boutonnet, Eve Truilhé (dir.), Procès et environnement: quelles actions en justice pour l’environnement？ Nouvelle édition [en ligne], Aix-en-Provence, 2020, p.42-44.其中， 城市规划纠纷是环境纠纷的主要领域（案由）。 在中国， 自从1990年设立行政审判庭开始， 该法庭就负责审理行政行为的合法性。中国 《行政诉讼法》 （1989年） 第二条规定： “公民、 法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益， 有权依照本法向人民法院提起诉讼。”在监督政府施行环境政策的过程中， 中国法院的行政审判庭享有与上述法国行政法院相似的权力Wei Cui, Jie Cheng, Dominika Wiesner, 《Le contrôle juridictionnel des actions gouvernementales en Chine》, Perspectives chinoises,2019-1: http: //journals.openedition.org/perspectiveschinoises/9140.： 判决撤销或者部分撤销行政行为 （《行政诉讼法》 第七十条）； 判决行政机关履行法定职责 （《行政诉讼法》 第七十二条） 及赔偿损害； 等等。 赵宇红认为， 中国行政审判庭主要审理的三类环境纠纷包括对环境污染处罚的合理性审查、 对环境影响评价审批的合理性审查， 以及处理与行政机关职责履行相关的申诉。Yuhong Zhao, supra note , p.544.这一观点基于中国最高人民法院在2014年和2016年选择颁布的判决提出。

在环境诉讼领域， 这些审判权对应着多种诉权。 在法国， 与环境相关的行政诉讼有两种。 主要的类型是 “越权之诉” （recours pour excès de pouvoir）， 也称为 “撤销之诉”。 还有一种是 “国家责任之诉” （recours en responsabilité de l’Etat）， 也称为“满管辖之诉”法国行政法官拥有惩罚权。 在自然空间保护领域， 存在 “公共区域罚款”， 即存在类似于道路交通违章罚款等自动的惩罚性回复。。 在上述两类诉讼中， 国家是被告， 公民或法人是原告。 后者需证明其提起的诉讼符合所选诉讼类型的受理要求。还需要指出的是， 诉讼种类不同， 法官的权力也不一样。 Olivier Le Bot （2020）, op.cit, n°65, p.44.在法国， 除政府行为（例如， 总统关于核试验的决定） 及准备性行为（例如， 指导方针或评估影响报告） 之外的所有行政决定都具有直接可诉性。 在越权之诉中， 国家的疏忽更难被证实， 除非能证明未作出某一行政行为本身已然构成可能引起国家责任的违法行为。

在中国， 《行政诉讼法》 第十二条列举了行政诉讼的范围。中国 《行政诉讼法》 （2018年修订） 第十二条规定： “人民法院受理公民、 法人或者其他组织提起的下列诉讼： （一） 对行政拘留、 暂扣或者吊销许可证和执照、 责令停产停业、 没收违法所得、 没收非法财物、 罚款、 警告等行政处罚不服的；（二） 对限制人身自由或者对财产的查封、 扣押、 冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的； （三） 申请行政许可， 行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复， 或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的； （四） 对行政机关作出的关于确认土地、 矿藏、 水流、 森林、 山岭、 草原、 荒地、 滩涂、 海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； （五）对征收、 征用决定及其补偿决定不服的； （六） 申请行政机关履行保护人身权、 财产权等合法权益的法定职责， 行政机关拒绝履行或者不予答复的； （七） 认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、 农村土地经营权的； （八） 认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的； （九） 认为行政机关违法集资、 摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十） 认为行政机关没有依法支付抚恤金、 最低生活保障待遇或者社会保险待遇的； （十一） 认为行政机关不依法履行、 未按照约定履行或者违法变更、 解除政府特许经营协议、 土地房屋征收补偿协议等协议的； （十二） 认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。 除前款规定外， 人民法院受理法律、 法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”其中包括“对行政机关作出的关于确认土地、 矿藏、 水流、 森林、 山岭、 草原、 荒地、 滩涂、 海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的” （《行政诉讼法》 第十二条第四款）。 除上述条款之外， 中国行政诉讼的分类标准与法国的雷同， 此类诉讼允许法院审查行政行为的合法性， 包括处罚 （《行政诉讼法》 第十二条第一款）、 限制自由决定 （《行政诉讼法》 第十二条第二款） 以及行政不作为 （《行政诉讼法》 第十二条第三款） 的合法性或确认涉诉机构是否履行其义务。 然而， 在一般情况下， 只有能证明与争议行政行为存在利害关系的行政相对人， 才有权向法院提起诉讼（《行政诉讼法》 第二十五条）。

例如， 在合法性审查中， 当原告针对一项行政决定提出异议， 而该决定并非直接涉及原告本人， 而是涉及第三方， 那么原告必须具有提起诉讼的资格（当原告是争议决定的相对人时， 并不存在上述问题）。 一个具体例子是建筑许可通常是针对用地申请人作出的， 那么申请人的邻居是否有权针对此类许可提出异议呢？ 在法国法中， 与以国家存在过错为前提的行政责任之诉不同， 越权之诉的原告既不需要证明自身蒙受损失也无需证明自身客观权利受到侵犯。 此时， 原告只需要证明其对争议诉求有利益。 “在环境法领域， 位于争议标的附近或与之相邻的个人， 或更一般地说， 可能受之影响的个人， 被认为具有诉权。”Olivier Le Bot （2020）, op.cit, n°65, p.44.是否具有可起诉的利益， 取决于法官的判断。 诚如Xavier LE Braud 所言： “居住在垃圾填埋场项目3.5 公里之外的P 先生无权对该项目的授权提出异议， 因为当事人不能直接看到争议设备的中心， 并且当事人并不居住在项目选址所在的山谷。”Xavier Braud, 《L’intérêt à agir dans le contentieux de l’environnement》, Cahiers du Gridauh, 2018/1, n°32, p.44.在中国， 直到2014年， 行政诉讼的受理条件都是严苛的。最高人民法院2000年3月8 日发布的 《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》 （法释 〔2000〕 8 号） 第十二条规定： “与具体行政行为有法律上利害关系的公民、 法人或者其他组织对该行为不服的， 可以依法提起行政诉讼。”当事人在起诉之际， 必须证明其 “与具体行政行为有法律上的利害关系”。 因此， 在首例涉及《中华人民共和国环境影响评价法》 （2002年颁布） 的案件中， 河北省定州市人民法院认为， 对环保部门基于环境影响评估作出的许可不服的两位村民与争议行政行为的关系不够密切， 尽管争议行政许可指向的污染性活动距离他们的住所只有150 米， “法院认为他们不是行政决定的相对人， 也没有因为行政行为而蒙受任何直接损失”Yuhong Zhao, supra note , p.544.。 在2014年 《行政诉讼法》 修订后， 该法第二十五条仅要求原告与行政行为“有利害关系”。

换言之， 行政诉讼作为监督公共行为的工具， 提供了针对大部分无视环境法规的行政行为提起异议的可能。 然而， 普通行政救济程序向公民提供这一监督国家环保工作之途径的前提是争议行为对原告个人产生了足够的影响。 那么， 在相反情况下， 个人是否有权将一项与其 “没有利害关系的” 环保行动诉至法院？

（三） 保护环境能带来哪些利益？

环境诉讼利益这一程序性问题， 实际上隐含着另一个重要的问题， 即对环境权利的承认。 然而， 中法两国均未承认可对抗所有人且足以作为唯一理由敲开法院大门的环境权利。 尽管中国在2014年引入了保护环境的义务， 随后在2018年将“生态文明” 概念纳入《宪法》， 创建了“获取环境信息、 参与和监督环境保护的权利”中国 《环境保护法》 第五十三条第一款规定： “公民、 法人和其他组织依法享有获取环境信息、 参与和监督环境保护的权利。”， 并且 《民法典》 也承认了生命权与健康权《最高人民法院关于修改 〈民事案件案由规定〉 的决定》 （法 〔2020〕 346 号）： “如环境污染、 高度危险行为均可能造成人身损害和财产损害， 确定案由时， 应当适用第九部分 ‘侵权责任纠纷’ 项下 ‘环境污染责任纠纷’ ‘高度危险责任纠纷’ 案由， 而不应适用第一部分 ‘人格权纠纷’ 项下的 ‘生命权、 身体权、 健康权纠纷’ 案由， 也不应适用第三部分 ‘物权纠纷’项下的 ‘财产损害赔偿纠纷’ 案由。”， 但中国公民不能仅因为其环境权利受到侵犯就对行政行为提起异议或追究国家的责任范进学： 《作为 “权利” 的环境权及其反思》， 载 《中国法律评论》 2022年第2 期， 第150-163 页。。 据此， 部分学者指出，在实践中， 许多人民法院受理案件是基于环境性的新权利 （droit environnemental） 受到侵犯， 并非环境权利（droit à l’environnement） 本身受到侵犯。 范进学教授就指出： “发现环境权诉求虽然在我国行政诉讼中没有得到法院的支持， 但在民事诉讼中有不少法院在判决书中承认并支持了环境权的诉求， 譬如安宁权、 清洁水权与清洁空气权、 眺望远景权和视觉卫生权等。”前引， 范进学文， 第63 页。但在上述例子中， 损害环境均导致了个人实质性损害。 实质性损害的存在使原告无须再证明其具有诉权。 在法国， 2005年将 “生活在平衡且尊重健康的环境中的权利” 纳入 《宪法》法国 《环境宪章》 第1 条。是否意味着每个人都具有区别于个人利益的环境保护利益？ 答案是否定的。 法国最高行政法院认为， 尽管“生活在平衡且尊重健康的环境中的权利” 是一项基本自由， 可以据此向行政法官申请启动紧急自由救济程序， 以中止可能危及基本自由的行政行为法国最高行政法院， 2022年9月20 日451129 号。， 但是“仅援引此项权利不能使欲提起越权之诉的原告具有充分的诉权”法国最高行政法院， 2011年8月3日330566号。。

换言之， 无利害关系者， 无诉权。法国最高行政法院， 2015年10月26 日392550 号。上述拒绝扩大救济途径的做法根植于一个更为广泛的程序性原则， 即法国程序法上的“大众诉讼（l’actio popularis）” 禁止关于法院诉权分析的法文阅读总结： François-Guy Trébulle, 《Synthèse》, In Julien Bétaille （dir）, Le droit d’accès à la justice en matière d’environnement, p.359-385, https: //books.openedition.org/putc/1044?lang=fr; 此学者主张起诉权的开放化与基本化，François-Guy Trébulle： Sabrina Dupouy, 《La défense de la nature, sujet de droit ou intérêt à protéger？》, In Mathilde Hautereau-Boutonnet,Eve Truilhé （dir.） op.cit, n°11, p.27.原则。 它阻却了将环境保护视为提起诉讼的充分理由的可能性。 但在玻利维亚及厄瓜多尔等国存在这样的诉讼机制， 使环境保护可以成为足以启动司法程序的诉讼利益。 2012年中国《民事诉讼法 （修正草案）》 曾提及全体公民提起公益诉讼的权利， 但这一提议最终未被审议通过。Mingqing You and Jiaqi Liu, Annual Review of Chinese Environmental Law Developments: 2012, Environmental Law Reporter News＆ Analysis, Vol. 43, Issue 5, 2013, p.10421.

尽管存在与环境保护相关的个人利益， 但这一问题的公共属性促使中法两国立法者通过设置新诉讼程序， 认可特定主体享有的特殊诉权。 在中国， 这类诉讼称为 “公益诉讼”， 它区别于狭义的代表人诉讼， 后者是指协会等社会组织在法庭上捍卫由数个可区分的诉权组成的个体权益束的程序。 在法国， 针对破坏环境的情况， 法律规定了集体诉讼2016年11月18 日颁布的 《2016-1547 号法》 成立了集体诉讼。和联合代表诉讼联合代表诉讼是指获得许可的协会受数个自然人之托， 代其向法庭寻求损害赔偿， 而且这些损害是同一人造成的并且具有共同的根源。， 但截至目前， 上述规定从未实施。 此外， 在中国， 公益诉讼 （至少在民事领域） 还应区别于狭义的集体诉讼《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 （法释 〔2015〕 1 号） 第十条规定： “人民法院受理环境民事公益诉讼后， 应当在立案之日起五日内将起诉状副本发送被告， 并公告案件受理情况。 有权提起诉讼的其他机关和社会组织在公告之日起三十日内申请参加诉讼， 经审查符合法定条件的， 人民法院应当将其列为共同原告； 逾期申请的， 不予准许。 公民、 法人和其他组织以人身、 财产受到损害为由申请参加诉讼的， 告知其另行起诉。”， 前者将环境利益限定在可诉的客观利益范围内。

二、 环境利益： 可诉的客观利益

认可保护环境的诉讼利益带来受托成为代表之主体的合法性问题。 中法两国均赋予特定组织行使环境诉讼利益， 它们的作用范围并不局限于公共领域。 事实上， 尽管保护环境是国家的责任， 但私法主体参与环境法律关系却是无法避免的。 因此我们可以看到， 公益诉讼的发展伴随着环境诉讼的私法化， 这在很大程度上得益于对生态损害及赔偿之诉的认可。

（一） 在环境诉讼中被赋予代表资格的主体

公益诉讼主要由社会组织提起。 在中国， 检察院也有权提起此类公益诉讼。

1. 保护环境： 社会组织的作用

在法国， 从1906年起， 最高行政法院认可协会拥有独立诉讼利益法国最高行政法院， 1906年12月21 日颁布的 《Croix-de-Seguey-Tivoli》。， 可以针对行政行为提起诉讼； 70年之后， 《自然保护法》 正式承认环保协会有权提起与其职责相关的诉讼法国1976年7月10 日颁布的 《自然保护法》 第40 条。。 在司法法院体系， 从20 世纪80年代起， 法国最高司法法院 （la Cour de cassation） 认可环保协会（在案例中为候鸟保护协会） 对狩猎联盟提起赔偿请求的诉讼利益。法国最高司法法院 （民法庭）， 1982年11月16 日， 81-15.550 号 （Civ.1re, 16 nov. 1982, n°81-15.550）。该案的起因是一名猎人射杀了一只珍贵的鸟并造成了损失。 从更广义的角度而言， 环保协会的诉权是由环境立法规定的： 法国的是 《环境法典》 第L.141-1 至第L.142-4 条； 中国的是《环境保护法》 第五十八条。

各种法国环境保护协会在法国被视为捍卫集体利益的团体， 有权向行政法院提起与之相关的所有诉讼（法国《环境法典》 第L.142-1 条）。 事先获得国家承认的协会享有推定的诉讼利益 （《环境法典》 第L.142-1 条第2 款； 第L.141-1 条， 涉及国家认可的条件）。 对于事先未获得认可的协会，它们的诉讼利益将根据其社会宗旨的书面表达进行评估。 因此， 协会的宗旨应该写得恰如其分， 不能太宽泛， 也不能狭窄， 且应使用“准确” 的动词。Xavier Braud, op.cit, n°73, p.42. “法官可以关注组织章程的表述， 尤其是， 其中使用的主要动词。 一个防御性、 保护性的章程将打开法庭的大门， 而一个更具框架性或参与性的章程则未必能产生同样的效果。 因此， 以 ‘协调、 通知其成员为己任’的Jura 环保联盟针对城市规划法规提出的异议是不具备可受理性的。 同样的， 旨在 ‘在环境领域提出具有建设性意义’ 的协会并没有质疑上述法规的利益。 因此， 为了使其（诉求） 具有可受理性， 协会最好使用‘保护’ ‘捍卫’ 或‘反对’ 等动词。”根据法国 《环境法典》 第L.142-2 条的规定，这些协会同样具备提起民事诉讼的资格， 亦即以原告身份直接提起民事诉讼或者以刑事案件受害人身份加入民事诉讼。详见下文关于 “刑事附带民事诉讼” 的论述。前提条件是， 未获得事先认可的协会至少需要在争议事由发生之日起的5年内按时进行申报（法国《环境法典》 第L.142-2 条第2 款）。

在中国， 环保组织是在20 世纪70年代诞生的， 然而直到2009年， 江苏省人民法院才首次受理了此类组织提起的涉及环境污染问题的诉讼案件。邓华晖、 刘田原： 《社会组织提起环境公益诉讼： 发展、 问题及完善》， 载 《中国石油大学学报 （社会科学版）》 2020年第2期， 第30 页。次年， 贵阳纸厂的责任在由公益组织提起的公益诉讼中被追究。“2009年我国首例由社会组织发起的环境污染诉讼案在江苏省被受理， 2010年社会组织代表民众把制造污染的贵阳造纸厂告上了法庭， 面对生存环境被破坏， 土地和水源被污染， 民众开始关注并支持这些社会组织的活动， 希望他们能够真实地反映自己的意愿和呼声。” 前引， 邓华晖、 刘田原文， 第30 页。这些诉讼似乎凸显了市民社会在监督环境政策实施方面的潜在作用。 中国共产党第十八届三中全会正式鼓励非政府组织参与环境治理。Mingqing You and Yan Wang, Annual Review of Chinese Environmental Law Developments: 2014, Environmental Law Reporter News ＆ Analysis, Vol. 45, Issue 5, 2015, p.10420.在诉讼程序方面， 这使得社会组织获得了原告主体资格。

自2014年 《环境保护法》 修订后， 该法第五十八条规定《中华人民共和国环境保护法》 第五十八条规定： “对污染环境、 破坏生态， 损害社会公共利益的行为， 符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼： （一） 依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记； （二） 专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。 符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼， 人民法院应当依法受理。 提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”， “对污染环境、 破坏生态， 损害社会公共利益的行为”， “依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”， 并（而不是或） “专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”根据最高人民法院的2014年12月8 日发布的 《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 第五条规定：“社会组织在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、 法规的规定受过行政、 刑事处罚的， 可以认定为环境保护法第五十八条规定的 ‘无违法记录’。”的社会组织可以向人民法院提起诉讼。 然而， 事实上， 社会组织在解决环境纠纷中的作用被认为没有达到预期。“我国社会组织并未由此而在环境公益诉讼中发挥出预期的积极作用， 这当中仍然存在着一些现实问题。” 前引， 邓华晖、刘田原文， 第29 页。针对这一情况， 邓华晖等学者指出： “我国从事环境保护活动的社会组织共有7000 多家， 其中确定具备环境公益诉讼起诉资格的社会组织仅有700 多家， 而这700 多家符合条件的社会组织中并没有几家真正在环境公益诉讼中发挥过积极作用。”前引， 邓华晖、 刘田原文， 第29 页。在2018年， 人民法院受理了环保组织提起的65 起诉讼， 其中只有16 起已审结。

在法国， 由于起诉条件宽松， 社会组织在环境诉讼中得以起到推动作用。Julien Bétaille （2021）, op.cit, n°19.以法律为武器， 社会组织积极投身的社会活动转变成“法治事业”Diane Roman, La cause des droits. Écologie, progrès social et droits humains, Dalloz, 2021.： 它们不仅仅起诉污染企业， 还因国家在气候变化应对方面的不作为将其诉至法院Yann Aguila, 《Petite Typologie des actions climatiques contre l’Etat》, Actualité Juridique Droit Administratif, 32/2019, p.1853. 在法国， 在Blanco 案后， 行政诉讼被视为对政府具体公共政策执行不足进行质疑的 “法律武器”。。 近年来由社会组织推动的环境诉讼广受媒体关注。Julien Bétaille, 《Climate Litigation in France, a Reflection of Trends in Environmental Litigation》, Environmental Law Network International, 2022, p.63. 该作者认为， 近年来的变化不在于向法官提出气候方面的论据， 而是法官以良好的态度接受了这些论据。在这些案件中， 最负盛名的是2020年的 “格兰德桑特市案” （Commune de Grande Synthe）法国最高行政法院， 2020年11月19 日427301 号 “格兰德桑特市案” [CE 19 nov. 2020, n° 427301, Commune de Grande-Synthe; CE, 1er juil. 2021, n°427301]. https: //climatecasechart.com/non-us-case/commune-de-grande-synthe-v-france/.和2021年的 “世纪诉讼” （L’Affaire du siècle）巴黎行政法院， 2021年2月3 日1904967 号 “世纪诉讼” [TA Paris, 3 févr. 2021, n° 1904967, Association Oxfam France,Association Notre Affaire à Tous, Association Greenpeace France, Fondation pour la nature et l'homme; TA, 14 oct. 2021, n°1904967,1904968, 1904972, 1904976/4-1]. https: //climatecasechart.com/non-us-case/notre-affaire-a-tous-and-others-v-france/.。 在这两起案件中， 国家首次承担气候变化失控方面的责任。 在第一起案件中， 格兰德桑特市通过越权之诉， 将法国政府诉至最高行政法院， 要求撤销法国政府拒绝（拒绝方式为未回复该市的信函） 采取额外措施以实现 《巴黎气候协定》 目标的决定。 此处的“目标” 指在2030年前， 减少40%温室气体排放量。 法国最高行政法院受理了上述诉求， 并要求法国政府在2022年12月31 日前采取必要的措施。 “格兰德桑特市案” 的判决首次承认法国 《能源法典》 （第L.100-4 条） 明确的温室气体减排目标对国家具有约束力Blanche Lormeteau, “Les contentieux climatiques en France: Bref état des lieux” 2022： https: //shs.hal.science/halshs-03788141/document.（也就是规范效力）。 根据 “格兰德桑特市案” 的判决， 在“世纪诉讼” 中， 四个环保组织诉至巴黎行政法院， 要求确认法国政府超出其设定的碳预算构成过错。 “世纪诉讼” 的判决极具历史意义。 这是法国法官首次确认， 国家因应对气候变化不力而承担生态损害责任。 上述两个案件凸显了法院在保护环境中的作用； 诚如学者所言： “长久以来， 行政诉讼是社会活动的另一种延续。”Yann Aguila, op.cit, n°103, p.1853.在中国， 社会组织只能通过民事诉讼参与到环境保护中。 实际上， 尽管2018年 《环境保护法》 的修订创设了新的公益诉讼程序， 但只有检察院被赋予了提起此类诉讼的权利。

2. 保护环境： 检察院的地位

通过对2012—2021年间中国环境保护公益诉讼进行分析， 部分学者指出， 检察院和社会组织是此类诉讼的主要原告。You Wei, Liang Shan, Feng Lei, Cai Zexuan, Types of Environmental Public Interest Litigation in China and Exploration of New Frontiers, International Journal of Environmental Research and Public Health, Vol. 20, Issue 4, 2023, p.6-7， 第3.1.2 段提到： 在研究所涉的215 起诉讼中， 157 起诉讼是民事和行政公益诉讼， 刑事诉讼仅有45 起。 在这些诉讼中， 109 起由检察院提起（包括51 起民事诉讼、 13 起行政诉讼及45 起刑事诉讼）， 106 起由环保组织提起。“这表明， 环保行政部门和环保公益组织， 与检察院一同， 在实践中有效地承担了保护公共利益的职责”Ibid, p.8.。 然而， 尽管最初在民事公益诉讼方面的设定是由检察院和相关社会组织担任原告 （详见 《民事诉讼法 （2013）》 第五十五条， 即现行 《民事诉讼法》 第五十八条），但2017年创设的行政公益诉讼似乎改变了这一情况：

“检察机关参与公益诉讼是政策上与实践上的一次历史性转变， 它迅速调动了中国3600 家检察院可动用的庞大资源。 在试点地区之外， 检察机关同样迅速行动起来， 利用这一新权力， 发起成千上万的公益诉讼。”Xie Lei, Xu Lu, Environmental Public Interest Litigation in China: A Critical Examination, Transnational Environmental Law, Vol. 10,Issue 3, 2021, p.449.

因此， 在民事诉讼领域， 检察院可以 （而不是 “应当”） 支持或代替未履行职责的社会组织行使提起民事公益诉讼的权利（《民事诉讼法》 第五十八条）； 在公法领域， 根据《行政诉讼法》 第二十五条第四款， 检察院拥有提起公益诉讼的专属权。 当检察机关发现行政主体在履行职责过程中存在违法行为或未尽职责， 从而损害国家公共利益和社会利益时， 必须行使这一权力： “人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、 食品药品安全、 国有财产保护、 国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为， 致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的， 应当向行政机关提出检察建议， 督促其依法履行职责。 行政机关不依法履行职责的， 人民检察院依法向人民法院提起诉讼。” 事实上， 在中国， 就环境纠纷而言， 检察院的作用远胜于社会组织。

中国最高人民法院发布的《中国环境资源审判（2021）》 显示， 在该年度， 299 起由社会组织提起的环境诉讼中， 人民法院仅受理了151 起。 但检察院提起的5610 起同类案件中， 人民法院受理了4785 起。前引⑯， 第5 页。根据最高人民检察院统计的数据， 自从赋予检察机关提起公益诉讼的权力（并不局限于环境利益） 以来， 90%的公益诉讼 （包括行政与民事） 是由检察院提起的； 在向法院提起公益诉讼前， 检察院必须向相关行政机关出具 《检察建议》， 而其中的98.8%在案件开始审理前已经得到落实； 在民事诉讼领域， 人民法院几乎在所有案件中遵循人民检察院的意见。2023年8月15 日， 在新设立的全国生态日， 最高人民检察院发布了一系列涉及环境公益诉讼的指导性案例， 并提供相应数据， 参见https: //perma.cc/5CD6-8BPX. 根据 《最高人民检察院工作报告 （2022）》， 人民检察院立案办理公益诉讼160000起； 其中11000 起已由人民法院受理， 其他案件已在诉前得到解决。诚如部分学者所言：“可以看出， 中国利用其司法地位在诉前保护公共利益， 并通过协商与诉前检察建议推动资源管理，使大多数案件停留在诉前阶段。”Supra note , p.17.

在法国， 检察院主要参与刑事案件的起诉； 在一些法定情况下， 它可以介入民事和经济案件。法国 《民事诉讼法》 第421-429 条。此外， 检察院 “在公共秩序受到侵害时， 采取行动捍卫公共秩序” （法国 《民事诉讼法典》 第423条）。 因此， “在环境领域， 当环境侵害破坏了公共秩序， 检察院得以介入民事诉讼并要求赔偿对‘社会’ 秩序的破坏， 此处的 ‘社会’ 指扰乱公共秩序与社会秩序”Mathilde Hautereau-Boutonnet, Eve Truilhé （dir.）, op.cit, n°11, p.71.。 但在实践中， 由检察院提起民事诉讼是很少见的。 因此， 部分法国学者开始质疑将非刑事环境诉讼交由检察院负责的可行性，而法国刑法的公诉权自由与自愿原则使法学家们更倾向于探索其他途径 （例如， 环境调解人）。 总而言之， 法国检察官作为公诉机关的代表， 主要在刑事领域发挥作用； 然而在实践中， 公诉机关的活动有助于协助社会组织开启诉求赔偿的民事诉讼。 从而带来一个近年来观察到的现象： 环境诉讼的私法化。Mathilde Hautereau-Boutonnet, Le Code civil, un code pour l'environnement, Dalloz, 2021, p.18.

（二） 环境诉讼的私法化

环境诉讼的私法化主要有两方面的含义。 一方面， 它指将环境利益纳入调整民事主体人身与财产关系的立法中 （中国 《民法典》 第二条）， 也就是传统上涉及人身权利、 财产权利、 合同、 责任及担保等“私法性质” 的关系中。 另一方面， 它指的是法院如何考量环境利益的方式。 在中国， 环境诉讼的私法化与 “民法典生态化”Mingzhe Zhu, op.cit, n°9.现象相呼应： 环境因素开始引领私法关系， 它化身为一项新原则 （中国 《民法典》 第九条） 或散落在各编更具体的规定中 （合同法、 财产法及责任法）。 在程序上， 环境诉讼私法化回应填补已确认的生态损失的需求。 在中国， 可以通过三种途径在环境利益受损之际， 向民事法官寻求独立于个人损失的救济。 在允许检察机关与社会组织参与其中的传统民事公益诉讼程序 （《民事诉讼法》 第五十八条及 《行政诉讼法》 第五十八条） 之外， 还有专属于检察机关职权范围的生态损害刑事附带民事诉讼 （《中华人民共和国刑事诉讼法》 第一百零一条至第一百零四条， 2021年颁布的 《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 第二十条）2018年2月23 日颁布的 《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 （2021年修正）第二十条规定： “人民检察院对破坏生态环境和资源保护， 食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益， 侵害英雄烈士等的姓名、 肖像、 名誉、 荣誉等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时， 可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理。 人民检察院提起的刑事附带民事公益诉讼案件由审理刑事案件的人民法院管辖。”， 以及自2019年以来， 允许国家机关提起环境损害赔偿之诉。 根据2021年修订的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》2021年1月1 日施行的 《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定 （试行）》。， 在无法与加害主体（自然人、 法人等私法主体） 达成和解协议的情况下， 省市级地方政府可以作为原告提起生态损害赔偿诉讼。

在法国， 这一现象始于法国最高司法法院对生态损害历史性的认可。Mathilde Hautereau-Boutonnet, op.cit, n°117, p.22.“生态环境损害” 的概念于2008年被引入法律体系（2008年8月1 日颁布的《环境责任法》）， 但直到2012年的“Erika 案”法国最高司法法院 （刑事庭）， 2021年9月25 日， 10-92938 号 （Crim, 25 sept. 2012, n°10-82.938）。，它才获得最终认可。 在此案中， 法国最高司法法院刑事审判庭采纳了对生态环境损害更广义的诠释， 即“违法行为直接或间接导致的环境损害”。 这一判决推动了《2016年8月8 日第216-1807 号法》 的颁布， 该法将生态环境损害定义为“对生态系统构成要素、 功能或人类从环境中获得的集体利益造成的明显损害”， 这一定义随后被纳入法国 《民法典》， 成为法典第1247 条。 尽管缺乏环境司法的统计数据， 但在法国最高法院官网Judilibre 上以“生态环境损害” 为关键词进行检索， 并将时间限定在2007年10月30 日至2023年6月15 日之间， 可检索到23 份由法国上诉法院和最高法院作出的判决。见https: //perma.cc/T62X-7A6R. 然而， 在Lexis360 网站中， 以 “生态环境损害” 为关键词， 可以检索到18 个由法国最高法院做出的判决和61 个上诉法院的判决。 在Légifrance 网站进行同样的检索， 可以检索到13 个由法国最高法院做出的判决。可见， 处理这个问题的是刑事法庭， 而不是三个民事法庭之一。 这一观察并不是无关紧要的， 它再次说明在保护环境的斗争中， 程序设计的重要性。

最后需要谈谈刑事附带民事诉讼。 在法国法和中国法中， 违法行为的受害者可以作为民事诉讼当事人寻求损害赔偿。 这个程序指的是： “司法机关在刑事诉讼的过程中， 在解决被告人刑事责任的同时， 附带解决由遭受损失的被害人和人民检察院所提起的， 由于被告人的犯罪行为所造成的物质损失的赔偿问题而进行的诉讼。”朱昌茂： 《论刑事附带民事诉讼的审理》， 载中国法院网， https: //www.chinacourt.org/article/detail/2016/06/id/1906061.shtml,2023年6月15 日访问。这使民事当事人可以直接向刑事法官提出请求， 而无需向民事法官再行提出赔偿请求。 在中国， 只有检察机关可以针对刑事犯罪导致的环境损害提出损害赔偿要求； 在法国， 刑事附带民事诉讼总体上遵循与普通民事程序相同的规则， 因此， 当环境受到损害，允许环保组织行使相关权利。 提起附带民事诉讼的原因， 除了民众在针对环境问题寻求司法救济的可能性时， 会存在一定程序的陌生外， 更便于接触到法官往往也是当事人主要的动机之一， 这得益于当事人在刑事法庭面前无需承担举证责任（的程序安排）。Jean-Baptiste PERRIER, 《Le choix du juge civil ou du juge pénal en France？》, In Mathilde Hautereau-Boutonnet, Eve Truilhé（dir.）, op.cit, n°11, p.31-39.换言之， 通过成为民事当事人请求生态环境损害的赔偿可以成为环保组织的程序策略之一， 这一机制同时也展示了公诉机关 （旨在惩罚） 和授权的环保组织（旨在修复） 在环保领域合作的可能。 同时， 仍需指出的是， 在法国， 法律并未限制成为民事当事人后可以向刑事法官请求赔偿的损害类型。法国 《刑事诉讼法典》 第3 条第2 款规定： “所有因争诉行为而起的损害， 无论是财产损失、 人身伤害还是精神损害， 均可受理。” 该法典第418 条也只要求损害赔偿与所受损害相当。

因此， 环境诉讼的私法化主要回应了填补已遭受的损害的需求， 也就是对环境已经造成的侵害。 与旨在预防甚至阻止此类损害的行政程序不同， 私法诉讼仅在损害发生之后介入。 这两种逻辑各自独立又相互补充， 共同塑造了一个适应现有程序体系的环境诉讼程序。