基层行政事业单位内部控制问题研究

甘春泉

摘要：近年来，我国的财经体制已经与国际同步，内部控制也在国内受到越来越多的重视和关注，内部控制建设提升到前所未有的高度。在面对社会发展不断创新、经济高速发展的同时，各种新问题，新挑战也不断产生，对我国行政事业单位的履职能力和本领也提出提高的要求。现阶段，要不断完善行政事业单位的内部控制制度和提升内部控制执行力度，通过严格的内部管理和监控体系来有效堵住漏洞，最大限度防止贪污腐败的发生，为我国社会的经济发展提供根本保障。

关键词：基层行政事业单位；内部控制；问题；对策

一、引言

我国的内部控制如同编织成的一张天罗地网，成为各单位、各部门及办事人员权力运行的制约机制和行动指南、有效避免在政策制定、资金分配和使用过程中的行政风险、法律风险和廉政风险的关键举措，成为有效防控廉政风险的重要抓手，也是从制度上解决“不敢腐、不能腐”的治本之策。下面结合本人在基层行政事业单位的工作经验，从基层行政事业单位的内部控制的重要意义、现阶段内部控制建设存在的问题以及解决和完善这些问题的意见和建议谈谈自己的看法，为基层行政事业单位的内部控制建设添砖加瓦，为提升基层行政事业单位的服务效率贡献一份自己的绵薄之力。

二、基层行政事业单位内部控制建设的重要意义

（一）完善的内部控制制度体系有助于提升国有资产的使用效力

随着我国经济社会的快速发展，国家投入到农业、农村的资金逐年增多，从党的十八大以来，国家在移民建设项目、扶贫建设项目、新农村建设、秀美乡村建设、乡村振兴等一系列政策的实施，注入了大量资金到基层行政单位，形成了公共基础设施资产。同时基层政府本身的硬件条件也发生了巨大的改变，建设了一大批新的办公大楼，更新了办公设施，配置了现代了的办公设备等等都形成了固定资产。这些国有资产的鲜明特点金额大，产权上为国家、人民所有。管理权与所有权的分离在一定程度造成了国有资产难管理、易流失的特点。在防止基层行政事业单位国有资产的流失与浪费上和提升国有资产的使用效力中，虽然有上级部门的检查、督查、审计部门的审计，纪律检查部门的监督以及社会广大人民的监督。但这些措施方法大多属于外部监督，在时间上有滞后性，在很多方面都是事情发生之后才能被发现、再追究。对造成国有资产的流失并不能挽回。而内部控制制度建设正是针对以上不足之处，事先制定规章制度和业务流程，具有约束性和指导性，能最大限度地避免以上出现的问题。内部控制最根本的目的就是防范腐败的發生，堵住“舞弊三角理论”中的三要素，使领导干部在法律法规面前不敢贪，在职业道德面前不想贪，而在内部控制中不能贪。内部控制通过以预算为起点，以财务核算为过程监督，以资金管控为核心，从六大业务层面确保资源配置最优化，起到事前预防和堵塞漏洞的作用。

（二）健全的内部控制制度体系能有效防范财政资金风险

在国家治理过程中，财政资金的使用是载体。保障基层行政事业单位的财政资金安全，对提升行政事业单位内部工作效率，为社会提供高效优质公共服务，发挥单位管理职能，提升单位形象都有积极重大内涵。防范财政资金风险的本质就是防止贪污腐败的发生。内部控制建设就是从法律法规约束；通过机构设置、职能分工、岗位责任来预防来解决这个问题，从而促进单位廉政建设，防止资金流失；保障项目资金的安全，内部控制以建设项目控制制度、合同控制制度为主线，重视施工监督过程、强化项目审批程序、工程在招标、投标、合同签定时严格遵循合同造价，严格执行一事一议制度，以达到防止项目虚报工程量，随意增加财政预算，逃避监督和套取骗取财政资金；在单位的人员经费、日常公用经费上，财务岗位人员掌握大量货币资金，在保障这部分财政资金安全，防范舞弊和弄虚作假，内部控制在岗位设置上不相容岗位相互分离、权力与责任紧密挂钩、业务流程既密切配合又适度分离，形成了相互制约、相互监督的制度体系。根据“两个人的有意识的犯同样的错误的概率要远少于一个人，两个人有意识的合伙舞弊的可能性要远少于一个人”的人性特点去设岗设职、定期轮岗，形成了一个有制衡作用的制度体系。

（三）有助于提高基层行政事业单位的公共服务效率和服务质量

内部控制制度的建设在提升了国有资产的使用效率，保障了财政资金的安全上就已经对提高一个基层行政事业单位的公共服务效率和服务质量起到了决定性的作用。再加上内部控制建设是依据法律法规、根据单位具体情况建立的内部管理和责任机制，在性质上是“从群众中来，再到群众中去”，是来自实践中的理论再去指导实践，非常有针对和可操作性，为创建一个公平公正、勇于争先、敢于担当、积极向上的基层行政事业单位发挥重要作用。内部控制通过制度管权，制度管事，制度管人的内控体系约束并规范行政事业单位的各种管理行为，控制管理风险，并且以此检验行政事业单位的整体工作的实际效果。

三、基层行政事业单位内部控制建设存在的主要问题

（一）单位内部控制意识薄弱，内部控制制度不健全

基层行政事业单位所面对的问题面广、内容复杂，这一级的领导干部在处理和解决问题上比较看重结果，工作过程较为粗放，在管理中制度缺失不健全，在机构设置上没有根据权力制衡原则将不相容职能或岗位进行分离，在监督体系中机制缺失、无内部审计机构，大多由内部纪检部门统一抓，导致部门职能存在交叉，职责权限边界不清，岗位设置不合理，不相容岗位没有有效分离。在收入业务管理中，收费项目、标准管理把关不到位，存在违规收费现象，票据管理、资金管理没有完善制度规范，出现漏洞。增加了私设小金库、甚至挪用、贪污和舞弊的风险。在支出业务管理中审核把关不严，存在合规性风险，缺少预算控制，经费使用效率不高，授权审批不明确。总之，在基层行政事业单位的经济活动性质多，出现的问题也多。单位内部控制建设存在上级部门抓不严，与考核目标未挂钩，造成单位主要领导不重视，内部控制意识薄弱的现象。使内部控制建设简单交由财务部门操作。财务部门完成的内部控制又存在片面性，主要是资产管理、账务处理、预算收支、资产采购等方面内容，而对于单位在如何职能履行、法律法规遵循、合同管理、专项决策参与方面的内部控制建设没有制定具体措施制度，甚至有部分领导为了权力的集中，特意不去建立和完善这些内控制度。

（二）人员素质不高，业务流程不合理，内部控制方法简单

做好内部控制，编制好业务工作流程是重点、堵塞工作流程中的漏洞是关键，并且根据工作流程具体执行到位，但目前，很多基层行政事业单位内部控制队伍不强，人员素质不高，财务部门在制定和填报每年的内部控制报告中，很多都是在网上搜索的，向兄弟单位借鉴的，参照本单位以往年度的一些通用性的流程和控制方法，没有根据本单位的实际情况和具体问题做认真研究，更没有随着社会发展形势和经济的改变编制更科学、更合理的业务流程，制定有效可行的内控方案。而是搞文字游戏，走形式主义，为了完成任务而已。在业务流程上采用授权审批的方式下，没有注重和预算管理控制相结合或融洽不完整，也没有把内部报告、绩效考评、现代信息技术等方法渗透进来，造成在流程控制体系中存在很多风险点和薄弱环节。。

（三）监督不严，内部控制制度执行和落实不到位

虽然，在国家层面在内部控制制度建设中已形成了基本体系和出台各种纲领性文件，纳入预算管理的五级政府部门和九类行政事业单位都要求完成内部控制建设部署工作，但到了基层行政事业单位由于监督不严，使内部控制制度在执行和落实上存在不到位情况，甚至有些基层单位在财务部门完成了内部控制建设后，所有制度、工作流程、岗位设置都停留在电脑的文件夹中和柜子的文件盒里，没有把内部控制制度牌、工作流程图、岗位设置、监督机制等挂牌上墙，忽视了内部控制的作用，更谈不上认真执行和落实。

（四）责任不清，内部控制的风险评估流于形式

现阶段，大多数基层行政事业单位开展内部控制建设过程中行动不力，措施不硬，责任不清，看不到业务流程中的风险点。内部控制的本质就是单位为实现制定的目标，通过制定制度、实施措施和执行程序等一系列自我管控和约束的方法，对经济活动和业务活动的风险进行防范和管控的过程。从内部控制的概念就可以看出，内部控制是单位内部通过制度制定、实施措施和执行程序、实现目标的过程。内部控制的制定、评价和报告大多数都是由单位自己完成，如果单位在制度设制定中职责不分、责任不严，就不能梳理出内部控制的结构框架、工作流程、监督方案，不能显现出内部控制的作用与重要性，不能引起领导的重视和支持，不能调动员工的积极性和上进心，甚至违法违规，渎职不作为，造成内部控制的风险评估流于形式，使行政事业单位的权力失去约束和管控。

四、完善基层行政事业单位内部控制建设的对策建议

（一）加强思想认识，增强内部控制意识

火车跑得快，全靠头来带，要做好单位的内部控制建设，首先要提高主要领导的思想认识，领导重视的程度是决定本单位内部控制建设好坏的决定性因素，要加强领导干部的思想教育，增强主要领导一心为公、全心全意为人民服务情怀，形成风清气正的政治环境。使得单位在内部控制建设上能更全面、更规范，能体现单位管理上的需求，最大限度和最全方位防范风险和降低舞弊，防止挪用、贪污、腐败等行为的发生，提升单位实现目标的治理水平，发挥行政单位的履职能力。其次，要提高全体人员的思想认识，内部控制是规范单位所有的业务活动，是各管理层和各工作岗位的操作规范。思想决定行动，只有提高全体员工的思想认识，内部控制才能得到更好地执行与落实，才能形成领导负责、全体成员参与的内部控制氛围，从而改善基层行政事业单位内部控制只是财务部门的业务，单纯对财务控制、对财政资金控制的片面的内部控制制度体系。

（二）提升人员素质，健全内部控制队伍建设

基层行政事业单位的内部控制的制定与设计是一项专业性非常强的业务工作，从内部制度的制定、业务流程的设计以及权衡岗位设置中的制衡性和风险导向性都需要很强的专业理论知识和多年的实践经验。在单位即要设立财务部门、审计部门、监督审计部门，也要为这些部门配备专业人才和相关人员，要使该部门与人员都有预算管理和账务处理的能力，更要在内部控制的各个环节适当配备一些高级专业人才，要有能够胜任财务管理、会计核算、绩效评价、预算管理、投资融资等重要的财务会计管理工作，这样的人才才能把握全局、协调各方，制定出完善可行的内部控制。单位要加大对人才培养的力度，为这些人员创造更多的学习机会，在岗位设置和职称评审中侧重于这种专业技术人员的晋升，让这些岗位人员有学习条件和动力，从而提升相关的业务水平和专业素质，更好地服务单位。在人员进入中要分配一些财经专业人才，在我国行政事业单位人员的分配上本单位没有主动权，在人员进入上都是上级组织部门分配下来的。面对现阶段基层行政事业单位财务人员缺乏的现状，县市级层面在招聘行政编或事业编上，要加大财经专业方面人才的比例，加快填补基层行政事业单位财务人员的不足，加强内部控制队伍建设。

（三）加强监督力度，保障内控制度顺利执行

内部控制是单位内部自我制定、规范自我的规章制度，很大程度上受单位主要领导思想、决策左右着，在监督上没有威慑力，削弱了其监督体系评价的效力。因此，要加强内部控制的外部监督力量，通过审计部门审计、财政部门检查、纪律监检监督等方式来找出内部控制存在的不足之处，监督其平时工作中的执行力度。通过把基层行政事业单位内部控制建设纳入进单位的考核指标来提高单位的重视程度。也可以聘请会计师事务所等专业机构进行内部控制专项审计，及时发现问题并进行整改。要积极主动引入社会舆论监督形式，对一些涉及到民生资金、民生工程的重大项目进行公示，注明投诉电话，设置举报监督箱，让社会监督力量参与进来，形成完整有力的监督体系来保障内部控制的顺利执行。

（四）强化责任机制，完善内部控制评估体系

基层行政事业单位要通过本单位现阶段出现的新问题、新矛盾不断优化内部控制建设，通过定期或不定期，全方位對内部控制建设和实施情况进行自我检查与评价，让内部控制制度建设始终保持进行时，要因时制宜、不断优化，使内部控制管理处于没有最好，只好更好的状态。要积极有效地完善好基层行政事业单位的责任机制，提高内部控制评估体系执行效果。单位内部在进行规划和制定目标之后，要随之建立相应的内部控制责任机制和评估体系，制定激进的考核办法，最大限度调动人为的积极因素和主导作用，保证工作目标顺利完成。基层行政事业单位在评估的过程中，要善于发现自身存在的问题，加于重视并积极整改，健全内部控制的薄弱环节，防止各类风险事件的发生。

五、结束语

总之，内部控制是自我管理水平、规范行政执法手段、加强廉政建设的有力保障。基层行政事业单位在制定内部控制制度中必须坚持全面性、重要性、问题导向性和适应性原则，针对内部控制在单位管理中不足之处和薄弱环节，有针对性建立健全内部控制体系。通过一切从工作中来，再到工作中去的指导思想，推动单位完成内部控制建立与实施工作。

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