“双碳”目标下用能权交易制度的法律检视

陈英达

(清华大学 法学院，北京 100084)

用能权首次出现在2015年国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》中，方案提出推行用能权交易制度，建立用能权交易系统、测算与核准体系。“十三五”规划与“十四五”规划均提出要培育和发展用能权交易市场，推进用能权市场化交易。随后，发改委于2016年发布《用能权有偿使用和交易制度试点方案》(以下简称《试点方案》)，提出积极推进初始用能权确权、有偿使用和交易工作，通过在部分地区开展试点积累经验，并逐步推广。目前，我国正全面推进“碳达峰碳中和”目标(以下简称“双碳”目标)的各项建设工作，用能权交易制度也将成为采用市场机制节能降耗、促进能源消耗总量和强度“双控”目标达成、实现“双碳”目标的有力措施。《试点方案》中提出，在浙江、福建、河南、四川开展用能权有偿使用和交易制度试点。除《试点方案》中规定的试点省份，河北、山东、江西、湖北、江苏、陕西等也在进行用能权交易市场的探索[1]。现阶段，各试点地区均在稳步推进用能权交易市场建设，在有效促进各试点地区节能降耗与绿色低碳发展的同时，为用能权交易市场的全国推行提供了经验和借鉴。从用能权交易制度规范体系来看，除《试点方案》外，各试点地区均发布了相关制度文件(1)以下制度文件省略省份名称及用能权有偿使用和交易等字样。河南省在“十三五”期间形成了“1+4+N”的用能权制度体系，包括《实施方案》《暂行办法》《配额分配办法》《能源消费报告审核和核查规范指南》《交易规则》等文件；福建省发布了《实施方案》《暂行办法》《2020年度用能权指标总量设定和分配办法》《指标分配方案》等文件；浙江省发布了《实施方案》《暂行办法》《行业综合能耗核算指南》等文件；四川省发布了《实施方案》《暂行办法》《2019年度用能权指标分配及履约方案》《行业综合能耗核算指南》等文件(四川省《实施方案》《行业综合能耗核算指南》等文件在省人民政府及相关部门官网中未查询到原文)。。尽管整体立法层次偏低，但也覆盖了用能权初始分配、市场交易、能源消费报告、履约机制等各个重要环节的规则，为各试点的用能权交易搭建了基本框架。从用能权的初始分配来看，各试点均根据各省能源消费总量控制目标确立了用能权指标总量，并依据科学的分配规则、方法和流程进行用能权的初始分配。除浙江省是以能耗高的新增用能项目为用能权交易主体外，其他三个试点省份均以行业为划分标准，将重点用能单位纳入交易范围。从用能权交易规则来看，各试点均形成了用能权交易平台，并搭配用能权指标管理、能源消费报告与审核等配套举措，同时不断完善能源消费数据报送、用能权交易系统等基础支撑。从履约机制来看，各试点均已建立配套的企业履约制度，对拒不履约的企业将采取失信惩罚机制，如纳入失信企业黑名单和省信用信息共享平台等。在各试点进行稳步发展的同时，用能权市场制度建设也呈现出诸多法律问题。下文将以用能权交易一级市场与二级市场为基本图景，从用能权交易市场的主要环节展开分析，检视用能权交易制度的掣肘所在。

一、用能权交易一级市场的法律问题

(一)用能权法律属性不彰

从法律渊源上来看，用能权尚未被正式写入法律当中，仅出现在部门规章、地方规范性文件、地方政府规章等文件当中。可见，用能权是作为一种政策语言出现，其本质、内涵以及权利属性在法律上则语焉不详。根据各试点地区相关文件中用能权的定义(2)各试点地区文件中关于用能权的定义表述如下：四川：用能权是指在能源消费总量和强度控制的前提下，用能单位经核发或交易取得、允许其使用或投入生产的综合能源消费量权益；河南：用能权是指在能源消费总量和强度“双控”目标及煤炭消费总量控制目标下，用能单位经核定或交易取得、允许其使用的年度综合能源消费量的权利；浙江：用能权是指用能单位经各级人民政府节能主管部门确认，在一定时期内依法取得可使用、可交易的能源消费量的权属；福建：用能权是指在能源消费总量和强度控制的前提下，用能单位经核发或者交易取得的，允许其使用的年度综合能源消费量的权利；河北：用能权是指企业年度使用各类能源(包括电力、煤炭、焦炭、蒸汽、天然气等)总量限额的权利。青岛：用能(煤)权是指在能源消费总量和强度“双控”目标及煤炭消费总量控制目标下，用能企业经核定或交易取得、允许其使用的年度综合能源(煤炭)消费量的权利；榆林：用能权是指在能耗“双控”和碳排放“双控”目标下，经核定允许其使用的最大综合能源消费量的权利。，本文所指用能权，是在能源消费总量和强度控制的前提之下，用能单位经由一定条件取得的在一定时间内允许使用的能源消费量的权利。对于用能权的权利属性界定，目前学界存在诸多探讨，但尚未形成统一定论。有学者主张用能权是一种复合性财产利益，因其不仅属于事实上的财产利益，具有排他性与可交易性，同时经由政府公权力创制，带有公权属性[2]；也有学者认为用能权是一种准物权，且具备所有权的全部权能[3]；有学者认为用能权是一种融合了公法属性和私法属性的管制性财产权[4]218；有学者将用能权认定为一种新型财产权，认为其无法被现有物权和准物权体系所囊括，开拓全新的权利体系为最优解[5]33；还有学者认为用能权是一种特许权，原因在于用能权符合特许权的法律特征，用能权的价值取向、公法性质等特征也与特许权相契合[6]。用能权权利属性的准确定位可为用能指标的初始分配、市场交易、配额清缴等关键环节提供法理依据与制度支撑，有助于维护用能权交易市场的稳定运行及制度目标的实现。

(二)用能权初始分配规则不一

目前，各试点地区的用能指标总量确定和初始分配方式尚无统一标准。其一，从分配主体来看，《试点方案》要求各试点地区根据国家下达的能源消费总量控制目标，结合本地区经济社会发展水平和阶段等因素合理确定各地市能源消费总量控制指标。实践中，各试点的用能指标总量确定是由试点地区自主设定，且主管部门不尽相同。浙江、河南、四川是由省发展和改革委员会负责确定指标总量以及分配原则和方法，而福建省则是由省经济与信息化委员会负责。其二，从分配方式来看，各试点地区同样呈现差异。总体来说，多数试点(福建、四川、河南)采用无偿分配和有偿交易相结合的方式，即初期以无偿分配为主，未来会引入有偿分配并逐步提高有偿分配的比例。而与此不同的是浙江省，规定单位工业增加值能耗高于0.6t标准煤/万元的新增用能量，皆要向政府有偿购买用能权指标。在无偿分配方式下，各试点采用了不同的分配方法。例如，河南省和福建省对于既有产能和新增产能进行区分，但两者各自项下的分配模式存在不同(3)根据《河南省重点用能单位用能权配额分配办法》第九条、第十条：针对既有产能，对生产流程和产品较为复杂的行业(例如钢铁、化工)采用历史总量法进行分配，而对生产流程和产品较为单一的行业(如建材、有色)采用产量基准线法进行分配；针对新增产能，在其稳定运行满一年后，按照固定资产投资项目节能审查意见和年度产品产量核算配额总量。根据《福建省用能权指标总量设定和分配办法》第八条、第九条：针对既有产能，对产品相对单一行业、高耗能行业的既有产能采用基于履约年度产量的基准法或基于历史年度产量的基准法进行分配，对其他行业采用历史总量法或历史强度法进行分配；针对新增产能，对产品相对单一行业、高耗能行业的新增产能采用基于履约年度产量的基准法或基于设计产能的基准法分配指标，对其他行业的新增产能采用基于节能评估的总量法和基于节能评估的强度法分配指标。。在目前用能权试点地区初始分配规则各异的情况下，以下问题值得立法者审思：由试点省份自主分配的分配方式是否影响广泛意义上的竞争公平，进而导致地方政府在调节经济发展和节能降耗之间呈现失衡；各试点分配方式的差异是否会导致企业趋向选择标准更宽松的特定试点的逐利行为；在未来构建全国性用能权交易市场的构想下，现阶段的初始分配规则不一能否影响用能权制度远期目标的实现。

二、用能权交易二级市场的法律问题

(一)市场激励作用不足

用能权交易市场的运作须依靠法律制度实现，易言之，须明确主导交易主体权利和义务的法律规则[7]。法律规则的科学与否可以决定用能权交易能否实现其所预期的激励作用，而用能权交易法律制度是通过市场机制之良好功能来实现其核心目标[8]，因此，用能权市场运行效果对于检视其制度绩效、实现“双碳”目标来说尤为关键。目前，用能权市场活跃度较低，用能单位欠缺参与用能权交易的积极性。用能权市场的活跃性能够通过交易量与交易额、纳入市场的行业以及用能单位数量等方面体现。首先，从市场成交量与交易额来说，与碳排放权交易市场相比，用能权市场的成交量与成交额均显规模较小。在全国碳市场第一个履约周期内(自2021年7月正式上线交易至2021年末)，碳排放配额累计成交量1.79亿吨，累计成交额76.61亿元[9]。而对于用能权各试点地区的市场交易情况考察如下：截止到2021年年末，河南省共完成26笔交易，累计交易量为3.7万吨标准煤，累计交易额达到419万元[10]；截止到2022年10月，四川省累计成交量36.34万吨标准煤[11]；浙江省自2020年起至2022年11月9日累计成交202.43万吨标准煤[12]；福建省截止到2022年10月13日，用能权指标累计成交量为220.91万吨标准煤，累计成交额3445.14万元[13]。其次，从纳入行业及企业数量来看，用能权交易市场也呈现出参与主体较少的情况。以河南省和四川省为例，河南省第一批用能权试点企业仅涉及4个行业共107家用能单位[14]；四川省第一批重点用能企业涉及水泥、钢铁、造纸3个行业共110家企业[15]，第二批重点用能企业涵盖陶瓷、化工(合成氨)、白酒、造纸、水泥、钢铁6个行业共76家企业[16]。由此可以看出，我国用能权交易目前尚处于初级发展阶段，各试点仍需深入挖掘用能单位的节能潜力，最大化激发市场活力，为用能权市场的全国推广积累经验。

(二)与其他环境权益市场重合

用能权市场与其他环境权益市场虽基于不同的制度目的，但在制度实行过程中可能会产生交叉影响，形成制度互动的重叠效果[17]。在这当中，最典型的即为用能权交易市场与碳排放权交易市场的制度交叠，具体体现在制度基础、规制对象、制度设计等方面。其一，用能权交易与碳排放权交易的制度本质均是采用产权界定的方式来实现资源的最优配置，也即通过建立有效的产权结构(4)有效的产权结构有三个特征：其一，排他性；其二，可转让性；其三，强制性。进行节能降耗与碳减排[18]。其二，用能权交易与碳排放权交易的参与主体存在部分重合。理论上讲，用能权交易规制企业用能行为，碳排放权交易激励企业减排，两者分别从供给侧与排放侧进行调节，但实际上企业的耗能行为与排碳行为在绝大多数情况下会同时发生(5)当然，在部分情形下企业用能和排碳并不同步，也即用能权和碳排放权交易的核算边界并非完全一致。例如，钢铁企业使用含碳原料(电极、生铁等)、熔剂(石灰石、白云石)、副产品(甲醇等)，不属于用能权交易的覆盖范围，但是使用上述原料产生的排碳量则属于碳排放权交易范围；再如企业使用气体(氧气、氮气等)会被纳入用能权交易范围，但因不会产生温室气体排放而不属于碳排放权交易范围。，因此两种制度的规制对象存在重叠[19]。实践中，全国碳市场现阶段仅覆盖电力行业，石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸、国内民用航空等其他高排放行业将在后续逐步被纳入交易体系之中[20]。如前所述，用能权交易市场在试点省份覆盖的行业同样包含化工、建材、钢铁、造纸等行业。因此，未来用能权市场与碳排放权市场可能会面临市场参与主体的重复规制问题。其三，用能权市场与碳排放权市场均是采用市场手段进行能耗“双控”和碳减排，通过一级市场的初始分配和二级市场的交易行为来实现制度功能，进而使整个社会节能减排成本降到最低，达成“双碳”目标。这两种环境权益市场共同规制的现象可能会带来两种效果：一是用能权交易与碳排放权交易制度相互联动与融合，从而实现互补共建、协同发展；二是两种制度之间产生冲突或重叠，致使制度效果双向折损，最终用能权交易与碳排放权交易制度面临存废之争或同质化发展[21]。因此，如何协调这两种环境权益市场，实现耦合发展，从而避免“双碳”目标之下的环境治理失序，是当下亟待解决的问题。

三、用能权交易市场规则的完善路径

(一)明晰用能权的权利属性

目前，学界对于用能权的权利属性界分这一关键议题尚存诸多争议，但作为我国用能权交易制度建设中的基础性问题，的确需要得到更多回应以解决立法供给的不足。

1.用能权的权利属性争议

用能权的权利属性争议探讨的逻辑基点应为用能权的权利来源。历史上，人类对能源的利用经历了“柴薪时代”“煤炭时代”“石油时代”“新能源时代”四个阶段的演变[22]。在能源尚未被视为有限的资源，能源问题也未得到重视以前，人类使用能源的权利是一种自然状态之下的权利，是派生于能源所有权的“子权(6)物权法原理认为，他物权必然产生于自物权，自物权是他物权的母权，也即能源使用权是能源所有权出让其所有权中的若干权能的法律确认。”[23]98。此时的能源使用权是一种抽象的存在，无需考虑能源供应危机以及生态污染，自然也无需进行法律规制[24]。然而，在现实状态下，化石能源具有不可再生性和有限性的特点，过度利用、肆意开采会导致能源资源耗竭与生态破坏，难以维系未来文明[25]。因此，用能权是对用能单位能源使用权的限制，该种限制的正当性来自于时代背景之下的人类发展权与能源使用权的协调统一[26]。

有关用能权的权利属性存在多种学说的解释。复合性财产利益说以用能权的公权色彩与私权特征展开论证，其“财产性利益”的定位的确化解了用能权尚未被纳入现有权利体系的尴尬处境[2]。然而，利益与权利所不同的特性在于，利益的存在、主体、内容、范围均难以具体特定，亦即一旦将用能权认定为一种复合性财产利益，那么这种利益是否存在、利益主体为何人，利益主体与范围均呈现出不确定的模糊状态，缺乏“社会公开性”[27]。而这显然与用能权制度的现实情形不符，且一旦做此认定，用能权将面临利益保护的规范漏洞。质言之，当用能权遭受侵害时，能否诉诸相应的救济渠道存在争议。为此，复合性财产利益恐不利于用能权交易市场的开展和制度目标的实现。管制性财产权说与新型财产权说肯定了用能权的财产权属性，前者认为用能权是侧重于公权属性的财产权，后者认为用能权虽具有财产权属性，但还无法被囊括进现有财产权的三大体系之中(7)持新型财产权说的学者认为：用能权无法被纳入传统的债权、知识产权、物权(因为作为用能权客体的用能指标无法满足特定化的要求)领域之中，因此应扩大财产权体系的外延，将用能权定位于新型财产权。[5]38-41。虽然这两种学说的侧重不同，却拥有相同的本质，即将用能权解释为一种新型权利。与此同时，两种学说也面临着同样的诘问：用能权是否真的无法被纳入现有权利体系当中，将用能权定位于一种新型的权利是否会导致立法成本过高？特许权说能够赋予政府充分的管制权力与功能，有利于用能权交易市场的稳定发展，然而却忽略了用能权与自然资源特许权法律特征的矛盾以及特许权可转让性的限制与用能权交易核心制度功能的背离。准物权说认识到了用能权的物权属性，如有学者认为用能权权利人有占有、使用、收益、处分的权能，但认为用能权的客体不同于传统物权客体[3]。笔者同意用能权为准物权的定性，但遗憾的是，现有关于准物权学说的论证过程不够严密，未能清晰识别用能权的客体。事实上，学界关于用能权的定性之争多起源于未能准确认识到用能权真正的权利客体。下文将以用能权权利客体的探寻为起点，对用能权的权利界定问题抽丝剥茧。

2.用能权的权利客体及其准物权定性

权利是以有形或无形的社会利益为其内容或目的，用能权的权利内核是直接排他支配一定对象，而用能权得以支配的对象即为用能权的权利客体[28]。用能权的权利客体究竟为何？许多学者对此展开论证，其中大多数学者认为用能权的客体是用能量指标、用能权指标、能源消费指标、用能权配额指标(以下统称“用能指标”)。笔者认为，将用能权的客体认定为用能指标的说法不够准确。实际上，用能指标是承载用能权客体的载体，是其权利客体的外在表现形式。申言之，我们需要结合前述用能权来自于对能源使用权的限制这一前提，来释明用能权的权利客体。根据《试点方案》的要求，用能指标需能够被计量与核查，而这也是限制能源使用权权利行使的方式，亦即通过对能源使用权的权利客体——能源，进行科学的精准测算与测量，从而完成从能源使用权到用能权的转变，再通过总量控制、初始分配、二级市场交易等制度架构形成“双碳”目标之下节能降耗的体系化安排。而能量是不同能源做功能力的度量[29]，同时也能够表现出能源计量和核查的结果，据此能够认定，能量是用能权的权利客体，用能权是对不同能源的能量组合进行使用和收益的权利。由于不同类型的能源所含能量均有差异，因此需选定一种标准燃料，再通过能源折算系数(即不同种类的能源的含热值与标准燃料的含热值之比)得出不同种类的能源按照标准燃料的当量热值(8)当量热值是指某种能源本身所含有的热量。某一种类的能源所含的当量热值是固定不变的，如汽油的当量热值是42054kJ/kg。计算时的折合数量[30]。常见能源品种的折算标准煤系数[31]亦可作为参考。

以用能权权利客体为逻辑基点展开对其权利属性的思考，能够发现用能权具备明显的物权特征。传统物权理论认为，物权的客体需满足“单一性”“独立性”“有体性”“特定性”的特征[32]。随着市场经济的发展，集合物作为交易对象的出现打破了“单一性”的特征；与此同时，“独立性”与“有体性”的观点也在发生变化，可依据交易上的观念和法律的规定作为标准来确定物的“独立性”[32]，无需囿于“有体性”的要求，只要其能够在“可以管理的范围内”，即可成为物权的客体[33]。即便如此，作为用能权的权利客体能量也无法完全满足“特定性”的要求，这也是将用能权纳入传统物权体系的桎梏所在。然而，准物权体系对于“特定性”要求的创新解释，似乎为用能权的定位找到了归宿。

其一，准物权理论认为可采用时空结合观、宽严相宜的弹性标准理解“特定性”的要求，通过特定的数量、地域或期限等方式使物权人直接支配该客体，从而认定该客体具有“特定性”(至少在权利行使时具有“特定性”)[23]45-46。而用能单位消耗的电能、煤炭、石油等能源能够分别通过电度表、电子皮带秤、流量计等设备来确定所使用的能源量[34]，从而使得用能权的权利客体能量由于能够被精确测算而实现其权利行使过程中的“特定性”。其二，用能权是在总量控制“天花板”之下的制度建构，数量限制的特性使其具有稀缺性和经济价值。在全面推进用能权有偿使用的目标下，用能权能够在市场上进行转让和交易。用能权交易制度的本质即是将能耗“双控”的主要责任分配给能够以最低成本实现节能降耗的用能单位，而那些不能够以低成本进行节能的单位可以在用能权市场中向低成本节能的单位购买其剩余的用能权，以达到继续合法用能的目的[35]。其三，用能权具有公权属性。用能权产生于公权力的直接规定，致力于政府能耗“双控”“双碳”目标的实现，其权利取得以获得行政许可为必要条件，其权利行使也受到许可的条件限制。在用能权的初始分配中，用能单位与政府的行政许可关系中，国家对企业的用能限制是该许可存在的法律基础。政府在“一般禁止”的前提下将用能指标无偿分配给用能单位属于对该禁止的“解禁”[36]。在履约过程中，政府享有主导性权利进行管理，对于未能及时履约的用能主体规定了相应的法律责任(9)例如，《浙江省用能权有偿使用和交易试点工作实施方案》在第三部分“重点任务(五)”中规定了对严重失信的用能单位的跨部门联合惩戒机制。。由此，用能权具有明显的准物权表征，将其划归入准物权体系当无异议[37]。

(二)用能权初始分配法律规制

1.用能权初始分配原则

初始分配是用能权及其交易制度的重要环节，是市场交易开展的基点。其中，分配对象的划定以及分配方法是该环节需要着重考量的两个基本法律实体问题。亚里士多德的分配正义理论认为，应合理在社会成员之间进行权利和义务的分配[38]，而休谟和亚当斯密的现代分配理论将分配对象从公共财物、政治权利、荣誉扩张到了经济利益[39]。从分配正义的角度来说，用能权初始分配制度应合理划定重点用能单位名单，科学进行用能指标的分配。概括来说，基于分配正义之下的用能权初始分配原则应当涵盖以下几个方面。其一，从目的论视角来看，用能指标的初始分配规则应确保用能权交易制度目标的有效达成。其二，从公平性角度来说，初始分配制度需实现对不同类型用能主体能源利用行为的重新纠正和公平分配[40]。其三，从效率性考量来看，应尽量追求消耗最少的制度成本取得尽可能多的节能降耗成果，使初始分配环节呈现高效性制度构建。

2.用能权初始分配模式

首先，用能权初始分配环节目前由各试点地区自主确定各地市的能源消费总量控制指标。在未来进行全国性用能权市场探索之际，初始分配也应随之采取自上而下的方式，由发改委集中决策，统一合理确定各省区市的用能指标数量，避免地方保护主义等不利因素影响[41]。其次，为避免企业搭便车现象，未来应考虑各试点以行业为区分统一指标分配方法，且应在无偿分配基础上逐步提高有偿分配比例。无偿分配方式得以在交易制度初期使用能单位的节能减排成本变低，该种方式在制度探索阶段展现出的高效率优势不言自明；而有偿分配方式能够激励交易主体将能耗成本内部化，最大化地实现用能权制度的目的。在无偿分配的几种方式里，历史法是根据用能单位历史用能水平来核准其用能指标数量，具有计算方便、执行简单高效的特征，但也有激励作用不足的缺陷；基准法是根据特定行业或产品的生产力水平划定基准线，根据该能源消费基准进行用能指标分配。理论上来讲，基准法由于其计算模式的精准与科学，能够最大程度地达到分配正义的要求。但同时，基准线的确定方式极其复杂，对于测算技术的要求较高。因而，在用能权交易制度处于探索阶段的初期，可主要采用历史法进行分配，对于生产流程与产品相对单一的高耗能行业可尝试采用基准线法分配，形成历史法为主基准线法为辅的分配模式；当用能权市场发展至成熟时期，各耗能行业的基准线基本确定，可根据技术的可行性逐步采用基准线为主的分配方式[42]。由此，在统一能源消费总量控制指标设定主体与初始分配模式之下，有利于全国范围内用能企业的竞争公平，也能避免地方主义所导致的各试点对于节能降耗的考量不一而带来的不确定性。但同时，如何体现出不同地区的差异性、规避信息不对称问题，也是值得立法者思考的难点[43]。

(三)用能权二级交易市场法律规制

1.促进多方市场主体参与

目前，我国用能权试点地区大多选择高耗能行业作为重点用能单位的范围划定，尽管各试点已呈现出不断扩围的趋势，但现阶段用能权交易市场所覆盖的行业与用能单位数量依然较少，因此未来应逐步探索继续扩大用能权交易主体范围。此外，应逐步开拓自愿交易市场的形成，将更多的非义务企业、非政府组织等主体纳入交易市场，增强市场的激励作用[44]。自愿参与主体无需被划定用能指标总额上限，用能权主管部门应明确其参与流程、评定机构、交易规则等，使其能够积极参与市场交易，维持用能权交易市场的活跃性。例如，可参照碳排放权交易市场形成“用能总量控制与交易”“基于用能项目交易”两种形式。前者由自愿参与主体自主设定用能限额，规则参照试点地区用能权市场，即超出限额需购买用能指标，若有剩余则可出售其用能指标；而后者以用能权项目为参与基准，企业可通过经法律认可的节能项目参与用能权市场交易。自愿用能权市场交易使得交易主体呈现多元化发展，能够助力用能权交易规则的演变，同时可提高公众对用能权市场的认知和关注度，使用能权交易市场迈向更成熟的阶段。

2.与碳排放权市场的协同发展

用能权与碳排放权交易制度的协调是“双碳”目标之下环境权益市场探索的内在要求和必由之路。通过碳排放权交易与用能权交易的有机组合，能够从不同角度约束规制对象的行为，使各主体间利益分配合理化，达到高效率的制度配置状态[45]。关注到用能权和碳排放权协同发展的众多学者认为，在两种权益市场均覆盖的行业，可能会产生重复管理的现象，即用能单位的一个用能行为可能会面临两个市场的双重规制，导致企业增加生产经营和节能减排成本[4]221[19][46-47]。事实上，这种考虑不够全面。表面上看，企业的确由于其常规用能行为与碳排放行为而受到重复管控，但在两种市场制度之下，作为理性经济人的交易主体，必然会通过衡量成本与收益来对其目标或实现目标的手段进行最优化抉择，以达到追求经济利益的基本动机[48]。例如，被纳入用能权交易的用能单位将会采取节能措施以达到能耗“双控”，而这些措施同时也能达到减排的效果，如此将会同时产生用能指标与碳排放权配额。例如，在欧盟实行白色证书交易与碳排放权交易实践中，以电力行业为例，发电企业采取的节能措施往往会造成其实际所需碳配额的降低，也即通过节能措施产生的白色证书和碳配额被重复计算[49]。

针对以上情形有两种解决路径，一种方案是将用能权与碳排放权交易所覆盖的行业进行区分，使两个市场的行业范围不存在重叠，再逐步探讨进行两权协同交易的可能[50]；另一种方案是解决重复计算的问题，打造更活跃的两权市场互动局面。当然，在目前已经形成全国性碳排放权市场、各试点用能权市场已初具规模的阶段，再次重新划分覆盖行业将导致制度成本过高，不具有现实可行性。由此，两种环境权益市场协同的关键在于如何解决重复计算的问题。可通过成熟的监测、计量手段将产生于节能降耗项目的碳配额剔除，也可基于用能权市场对碳排放权市场产生的正向作用(10)欧盟的经验表明，白色证书交易对于减排的贡献体现在通过长期作用，降低EU ETS的总量控制。，调整碳排放配额总量[51]。在此基础之上，可考虑将两权市场纳入公共资源交易平台、确定相互转化率，形成体系性的制度合力[52]，从而实现“双碳”目标。

在环境法律体系正逐步向适度法典化目标迈进的当下[53]，用能权制度与碳排放权制度、排污权制度相配合，从节能降耗、气候治理、控制污染等不同维度共同致力于“双碳”目标的实现，不仅为法典化进程增加了实践经验，也体现了生态整体主义立场的法典化思路[54]。未来在有效设立用能权及其交易机制的目标下，以用能权权利客体能量以及权利属性的确立为基点，应逐步探索用能权一级市场与二级市场法律制度架构的完善。在明确用能权的取得前提、科学设计用能权的初始分配规则之下，不断提高用能权市场交易活跃度，加强与碳排放权等权益市场的耦合协调，加快建立全国性用能权交易市场。同时，还需辅之以有效监管规则与法律责任的制度构建，对用能权交易制度实行动态考察。我们相信，作为未来环境法典中能源可持续开发利用领域的重要内容，用能权及其交易制度将不断完备其制度构成，为中国“双碳”目标的实现贡献制度力量。